中国耕地数量下降之剖析：1986～1995年，本文主要内容关键词为：耕地论文,中国论文,数量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
切实保护耕地是我国一项重要的基本国策。然而，由于多种原因，我国耕地减少的趋势一直不能扭转，实现耕地总量动态平衡的形势十分严峻。
1 建国以来总的回顾
根据《中国统计年鉴》的资料，1949年全国耕地面积97.9×10[6]hm[2]，到1957年增加至111.8×10[6]hm[2]，此后耕地一直呈下降趋势，到1978年耕地面积下降至99.4×10[6]hm[2]，即在21年间平均每年减少59×10[4]hm[2]。此后的一段时间耕地减少的数量有所下降，到1983年末为98.3×10[6]hm[2]，平均每年减少20.6×10[4]hm[2]。从1984年开始，耕地下降的速度又趋增加，到1995年末，全国耕地面积仅剩下95.1×10[6]hm[2]，平均每年减少28×10[4]hm[2]，其中1985年全国占用耕地160×10[4]hm[2]，净减少耕地101×10[4]hm[2]，是建国以来数量最大的一年。1995年与1957年相比，全国净减耕地16.9×10[6]hm[2]，平均每年44.4×10[6]hm[2]（表1）。
2 1986年～1995年耕地数量下降状况
2.1 概述
由于体制尚未理顺，《中国统计年鉴》的耕地面积数据一直被认为偏小，该年鉴也经常注明这一问题，认为需要进一步核查。原国家土地管理局成立以来，单独开展了耕地的调查统计，数据可靠性有所增加。此外《中国农村统计年鉴》也列有耕地增减数据，大致与《中国统计年鉴》相近。
根据在《中国土地报》公布的历年耕地增减数据（以下称国家土地管理局数据），十年共减少耕地6.79×10[6]hm[2]（其中1986年土地管理局无资料，故采用国家统计局数字），平均每年减少67.90×10[4]hm[2]；同期由开荒、复垦等新增加耕地3.95×10[6]hm[2]，增减相抵后，净减少耕地2.84×10[6]hm[2]，年均净减少28.4×10[4]hm[2]（表2）。
根据1986年～1995年《中国统计年鉴》的资料计算，十年内共减少耕地面积6.84×10[6]hm[2]，净减少耕地面积1.88×10[6]hm[2]（表3）。与国家土地管理局数据比较，耕地减少面积相差0.8%，但净减少面积相差竟达34%。据农业部1987年～1995年《中国农村统计年鉴》的资料分析，除个别年份与《中国统计年鉴》的统计数略有出入外，其余均与《中国统计年鉴》的统计数相近（表4）。
根据国家土地管理局数据分析，十年耕地变化具有以下特征：
首先，耕地变化呈两高一低的马鞍形。前三年（1986年～1988年）平均每年减少耕地88.7×10[4]hm[2]。由于耕地滑坡，导致我国粮食总产连续徘徊的局面，在各级政府采取有效措施以后，1989年～1991年间耕地锐减势头得到有效控制，平均每年减少耕地40.4×10[4]hm[2]，较前三年平均下降119.6%。从1992年后，随着“房地产热”、“开发区热”的兴起，以及弃耕种果、改渔的现象普遍发生，耕地减少数量又迅速上升。此间平均每年减少耕地72.9×10[4]hm[2]，较1988年～1991年间上升80.4%。
其次，耕地减少面积大于新增耕地面积。从表2分析，除1990年内耕地增加面积大于年内减少耕地面积外，其余年份均是年内耕地减少面积大于年内耕地增加面积。从1990年起，减少的耕地面积和净减耕地面积均呈上升趋势，而通过复垦和宜农荒地开发增加的耕地数量呈下降趋势。
第三，耕地质量损失严重。在全国范围内因耕地数量减少引起的质量损失十分惊人。一是高质量耕地尤其是水田占用多，开发补充少。据统计，1991年～1995年水田净减少70×10[4]hm[2]以上，水田在耕地中的比重不断下降。1995年全国稻谷播种面积比1990年减少230×10[4]hm[2]，稻谷产量减少411×10[4]t。二是南方耕地净减少严重，粮食生产能力损失较大。占用南方1hm[2]耕地相当于占用北方耕地的1.56hm[2]～1.59hm[2]。1991年～1995年南方耕地净减少86×10[4]hm[2]，其损失相当于北方136×10[4]hm[2]耕地的粮食生产能力。三是建设占用大多是城镇周围和交通沿线的质量高、长期投入积累多的良田，而开发复垦增加的耕地尤其是新开荒地质量较低，往往是3hm[2]以上才能弥补占用1hm[2]耕地的损失。
2.2 减少的耕地面积构成状况
全国年内减少耕地面积构成的分类，目前有三种分类体系，一是国家土地管理局的分类：①三项建设（包括国家建设、集体建设、农村个人建房）占地，②农业结构调整（包括改园、改林、改牧、改鱼塘）占地，③灾害毁地，并有相应的统计资料；二是国家统计局的《中国统计年鉴》的分类：①国家基建占地，②乡、村集体占地，③农民个人建房占地，亦有相应的统计资料，但缺农业结构调整占地和灾害毁地；三是农业部的《中国农村统计年鉴》的分类：①国家基建占地，②退耕造林，③退耕改牧，④乡、村集体建设占地，⑤农民个人建房占地，但缺改园、改渔和灾害毁地，相应的统计资料也不齐全，缺少1986年的各项数据及1993年～1995年退耕造林、退耕改牧的数据。在这三种分类体系中，以国家土地管理局的分类比较全面，从1987年以来各项统计数据齐全，因此采用该分类体系及《中国土地报》公布的数据分析全国减少的耕地面积构成状况（表5）。为了便于分析对比和参考，也将《中国统计年鉴》和《中国农村统计年鉴》的分类及相应的数据列表于后（表6、表7）。
2.3 全国减少的耕地面积构成特点
根据国家土地管理局数据（表5），在减少678.9×10[4]hm[2]耕地中，农业结构调整占地420.8×10[4]hm[2]，平均每年占地42.1×10[4]hm[2]，占62%，居首位；三项建设占地142.7×10[4]hm[2]，平均每年14.3×10[4]hm[2]，占21.0%，居第二位；灾害毁地115.4×10[4]hm[2]，平均每年11.5×10[4]hm[2]，占17%，列第三位。
农业结构调整占地不但比重最大，且居高不下。1992年～1995年连续四年攀升（表5），平均每年占用耕地47.5×10[4]hm[2]，占同期耕地减少量的65%，超过十年平均占地比重3个百分点。造成农业结构占地比重较高的原因是多方面的，自70年代后期逐年把不宜耕作的土地退耕还林还牧，这是完全正确的。但近年来单纯以经济利益驱动的农业结构调整正在失去它的合理性，一些地区认为在市场经济条件下应根据市场需求决定农业结构，以增加收入为前提，盲目占用大量耕地载果植桑、养鱼饲畜。东部一些经济较发达的省份甚至把优质稻田改为果园、鱼池。这些做法已经削弱了作为农业基础的耕作业，不仅影响了粮食生产，而且破坏了农业内部结构的合理性。
农业结构调整占地包括改园、改林、改牧、改渔，其中以改园地和改林地为主，次为改牧、改渔，占地比重分别为39%、33%、21%、7%。改园地面积从1987年到1990年呈下降趋势，而从1990年后连年呈直接上升；弃耕改林地面积从1991年后有所回升；而改鱼塘的变化趋势类似于改园地。
三项建设占地包括国家建设占地、集体建设占地和农村个人建房占地三部分。国家建设占地从1986年到1995年累计占用耕地81.7×10[4]hm[2]，平均每年8.2×10[4]hm[2]，在三项建设占地中占57%，居首位；集体建设累计占用耕地36.9×10[4]hm[2]，平均每年占用耕地3.7×10[4]hm[2]，占26%；农村个人建房累计占用耕地24.1×10[4]hm[2]，平均每年占用耕地2.4×10[4]hm[2]，占17%。从近年来占地变化分析看，三项建设占地总体呈上升趋势（表9）。国家建设占地和集体建设占地从1988年以后虽有三年的下降，但从1991年以后又开始上升，国家建设占地1995年(10.0×10[4]hm[2])比1991年(5.8×10[4]hm[2])上升70%，集体建设占地1995年比1991年上升28.5%。农村个人建房占地面积近年来趋于稳定并略有增加。从地区分析，东南沿海地区的省（市），国家建设占地比重较大，十年平均都在60%以上。近年来，一些内地省（区）的国家建设占地比重也在逐年攀升。集体建设占地比重最大的是江苏、天津、安徽、内蒙古和上海。农村个人建房占地比重较大的是西北地区。
国家建设占地包括城市、建制镇、独立工矿、铁路、公路、水利工程和其他占地。其中以城镇（城市和建制镇）建设占地居首位占33%；其次是独立工矿占20%；公路和水利工程均占17%（表10）。从历年变化分析，城镇建设占地面积从1990年起大幅度增加，1995年比1990年上升303.9%；独立工矿占地总体上升；铁路占地略有上升；公路占地增幅较大，水利工程占地处于下降趋势（表10）。1995年比1987年减少51%。在全国30个省、市（区）中，19个省市的水利工程占地下降。
灾害毁地在减少的耕地面积构成中所占比重较小，但它的性质有别于三项建设占地和农业结构调整占地，后二者属于改作它用，而灾害毁地则使可利用土地退化为难利用或不可利用土地，丧失了使用价值并恶化了农业生态环境。从灾害毁地历年情况来看，从1986年到1995年总量为115.4×10[4]hm[2]，占全国同期减少耕地面积的17%（表5），十年内平均每年灾害毁地11.5×10[4]hm[2]。灾害毁地直接原因是自然灾害，但国家对农业基本建设投入严重不足，农民无力或不愿投入，造成耕地抵御自然灾害能力弱，也是重要原因。在地区分布上，以1995年为例，居全国前三位的是东北三省。
3 缓解耕地数量下降的对策
3.1 实行土地用途管制，控制土地供应总量
土地用途管制应包括规划管制、开发管制和审批管制。规划管制是用途管制的基础，为此必须制定具有法律地位的土地利用总体规划，根据总体规划制约专项规划，控制土地供应总量，实现在供地上由需求决定供给转为供给引导、制约需求。开发管制是以耕地保护为原则，规范土地开发行为，既要管制非农建设占用耕地，也要管制农业结构调整占用耕地。审批管制是落实规划管制和开发管制的手段，即必须全面推行审批制度，根据规划要求严格审批用地项目，做到批前、批中、批后的全程管制。
3.2 加强以基本农田保护为中心的耕地保护工作
1994年7月，国务院颁布了《基本农田保护条例》，全国各地开始了基本农田保护区的划定工作。随着《基本农田保护条例》的实施，保护耕地工作有了良好的开端，有效遏制了耕地大量减少的势头。但也出现了一些不容忽视的问题。如由于历史上耕地数量不清等原因，有些地区在进行保护区规划和划定时，采用了比实际面积小的数据，以此确定基本农田保护面积，使保护数量过小；有些地方没有严格按照技术规程执行，存在“划远不划近”、“划劣不划优”的倾向。一些地方管理措施不落实，各项制定不健全，基本农田虽然划了，但没有管住，有的甚至出现边划定，边占用的现象。这些问题将严重影响基本农田的保护，必须采取相应措施，真正把这项工作落到实处。