中外档案管理体制之比较，本文主要内容关键词为：管理体制论文,中外论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家档案管理体制是指国家档案管理工作的组织机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系和制度。在这一篇短文中，仅就我国在国家档案管理体制的若干方面与外国作些比较，谈点想法。
一、档案行政管理机构的设置
我国自1954年在国务院之下设立国家档案局之后，40多年来已在全国从中央到地方建成了国家档案行政管理体系。全国的档案行政管理系统对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。在不到半个世纪内，我国档案事业建设在规模、基础设施、法律保障、理论指导、技术条件、人员培训等各个方面已达到比较发达的水平，这不能不归功于中国共产党和中国政府对于设立国家档案行政管理机构的英明决策。如果问，中国建设档案事业有什么好经验？恐怕第一条就是建立了全国规模的档案行政管理体系。
在世界各国中，建立有档案行政管理系统的国家并不多。设立档案行政管理机构比较早的国家，有德国、意大利、法国、俄罗斯等。德意志帝国于1871年统一以前的普鲁士王国曾于1831年建立过档案管理局，统一领导中央和地方的档案馆。（见李凤楼等：《世界档案史简编》，档案出版社1983年版第44页）意大利1874年在内政部下设立中央档案局，现称档案总局，隶属文化与环境保护部，也称国家档案局。法国1884年在教育部下设立法国档案局，后改属内政部，1959年后改属文化部。（见陈兆祦主编：《六十国档案工作概况》，中国档案出版社1995年版第248、249、189页）俄罗斯1918年在教育人民委员部下设立档案管理总局，在苏联时期曾先后归属苏联内务部、苏联部长会议。现在的俄罗斯国家档案局直接隶属于总统，是俄罗斯联邦的最高档案行政管理机关。20世纪以来，特别是第二次世界大战后，随着社会主义国家的建立，各个殖民地国家的独立，在苏联和欧洲国家的影响下，纷纷建立了档案行政管理机构。苏联解体和东欧国家的变化，对这些国家的设立档案行政管理机构的影响不大。除了个别国家以外，多数国家仍保留了档案行政管理机构。据说，英国公共档案馆从1992年4月1日起具有了行政职能（《中国档案》1994年第3期）。在政府中设立档案行政管理机构或由国家档案馆兼负行政管理职能的国家，在逐渐增多，是呈发展的势头。在参加国际档案理事会的160个国家和地区中，已有50个国家的政府具有档案行政管理职能。其中8个国家是国家档案馆兼有档案行政管理职能；21个国家的档案机构虽然称为部、署、局、处，实际是中央国家档案馆兼有某些行政职能；21个设有档案行政管理机构的国家中，多数只在中央政府中设立，只有少数几个国家，主要是俄罗斯和原属苏联的几个国家，从中央到地方设有档案行政管理机构。
我国于本世纪50年代设立档案行政管理机构时，借鉴了外国的、特别是原苏联的经验，但与其他国家又有很大的不同：首先是党政档案工作统一管理，档案行政管理机构既是党的机构，又是政府机构；原苏联是党、政档案工作分别管理的。其次是从中央到县均设有档案行政管理机构，乡镇人民政府和专业主管部门都有档案行政管理职能，形成全国的档案行政管理体系；俄罗斯只到州一级。第三是档案行政管理的范围、侧重点和方式方法不同，从我国档案行政管理的实际情况看，范围较宽，侧重点是机关、单位档案工作，方式方法是以业务指导为主；外国档案行政管理的范围较窄，侧重点是档案馆，方式方法是以监督为主。这些不同点，从总的来说是好的，优越性较多；但也有不足之处，特别是第三点不同，须要进一步加以比较研究，以改进我国的档案行政管理作。
二、档案行政管理机构与国家档案馆的关系
第一个问题中提到的设有档案管理职能的50个国家中，设有专门的档案行政管理机构的国家有21个。在这些国家中，存在着档案行政管理机构与国家档案馆（或公共档案馆）的关系问题。从目前掌握的材料看，基本上有三种情况：一是领导与被领导的从属关系，如意大利、西班牙、阿尔及利亚、越南、蒙古、伊朗、土耳其、俄罗斯及原属苏联、东欧各国等。还有我国的国家档案局与中国第一历史档案馆、中国第二历史档案馆之间，一些省市档案局与省市档案馆之间的关系，也属于这种情况。二是法律上规定档案行政管理机构监督、指导国家档案馆，由于国家档案馆规模巨大、地位重要，由国家档案行政管理机构的首脑兼任国家档案馆馆长。如法国从1897年起就是这样的，一直沿袭到现在。我国从1959年起至60年代中期也是这样的，由国家档案局局长曾三兼任中央档案馆馆长。三是我国现在的一些情况，在法律上规定档案行政管理机构对档案馆是监督、指导关系，但某些档案行政管理机构与档案馆实行合署，一个机构、两块牌子。
上述三种情况，构成了档案行政管理机构与国家档案馆关系的三种形式。第一种情况是多数，也是最理想的一种形式。但是，这还要根据各个国家的政治、经济、文化传统等各种条件和具体情况来决定采用何种形式。俄罗斯及其他一些国家，按时间、部门职能、地区、档案种类等原则分别设置若干个、甚至十几个国家档案馆；有的国家，如罗马尼亚等国在地方上不设档案行政管理机构，但全国有数十个国家档案馆。这种情况，各个档案馆必须有专门的档案行政管理机构来管理，这就决定了必然采用第一种形式。在某些特殊条件和情况下，采用第二种形式也是有其长处的，这是属于个别情况。采用第三种形式，是我国特有的一种情况。我国从中央到地方，都有一个规模较大的比较重要的综合性的国家档案馆，从国家机构改革来说，将同级档案行政管理机构与国家档案馆合起来，以减少国家机构数量，是很容易被人们首先想到的一个办法。关键在于怎么个合并法？在上一个问题中提到的8个国家的国家档案馆兼有档案行政管理职能，21个国家的档案行政管理机构实际是一个国家档案馆（或其主体是国家档案馆）。在我国考虑将档案行政管理机构与国家档案馆合并时，曾有人讲外国都是这样的，要借鉴外国的经验。而实际情况不是这样，说档案行政管理机构与国家档案馆合一的，仅仅是指的这29个国家。它们共同特点是有关档案行政管理方面的事务较少，或者根本不管理地方档案事务，或者只管理政府机关的档案事务，或者只管理档案馆，总之不管理整个国家的档案事务。如果我们像这些国家合并档案机构，必然会削弱档案行政管理职能，对发展我国档案事业是非常不利的。因此，从与世界各国比较来看，在不得不合并的情况下，争取到这么一个结局是不错的：虽为一个机构，但有档案行政管理和档案馆的双重职能，既没有削弱档案行政管理职能，又提高了档案馆的地位。也可以说，这是适应目前我国国情的。同时，我认为我们全国不必搞“一刀切”，应该允许上述三种形式同时存在，因为它们并不违背“统一领导、分级管理”的原则。
三、集中制与分散制
档案学研究中常有集中制与分散制之说，称一个国家的中央档案机构领导或监督地方档案机构者，为集中制；称一个国家的中央档案机构与地方档案机构之间无隶属关系者为分散制。我国属于集中之列。一般认为，集中制优越于分散制。《外国现代档案管理教程》（韩玉梅主编，中国人民大学出版社1995年出版）一书称集中制有五大优点：“第一，能够保证档案法规在全国范围内贯彻执行；第二，可以使各个档案机构之间较容易地建立起横向的业务联系或协作关系；第三，可以使各个档案馆避免馆藏档案的重复，从而保证馆藏档案的优化；第四，有利于保护档案财富和更加充分有效地开发利用档案信息资源；第五，有利于有领导有计划地实现档案的现代化管理。”我看主要的一条就是有利于促进地方档案事业的发展。因此，实行集中制的国家，整个国家（含地方）的档案事业发展较快，整体水平提高。
各个国家档案管理是否能实行集中制，不取决于它的优越性，而是取决于国家结构（是单一制还是复合制——联邦制）和政治制度。在单一制的国家，档案管理一般只能实行集中制；在联邦制的国家，档案管理一般只能实行分散制。集中制虽优越于分散制，但分散制也有优点，即能充分发挥地方的积极性和创造性，能因地制宜地发展其档案事业，并不是绝对不好。所以，有些联邦制国家的地方档案事业也是发展得不错的。如美国的50个州和一个地区，档案工作发展得极不平衡，有些州政府甚至还没有建立档案馆。但是，从总的来说，档案事业在各州也是发展着的。已有40个州和特区建立有州级档案馆，共中有9个已建立了文件与档案一体化管理的档案与文件局。有的州档案馆保存档案的数量、质量、保护条件、利用服务均已达到相当高的水平。我在只有200多万人口的俄勒冈州首府塞勒姆市见到州政府附近建有非常漂亮的州档案馆大楼。说明没有中央档案机构的监督、指导，地方档案事业也是能够发展的。这一点是值得实行集中制管理档案事业的国家借鉴的。王刚同志在1995年全国档案工作暨表彰先进会议上的报告中指出：“我国地域辽阔，各地区经济发展不平衡，各部门的发展要求和情况不尽相同。各地区、各部门档案事业发展差异性，决定了档案工作必须实行分级管理，赋予地方和部门必要的权力，使他们有因地制宜的灵活性，这样既有利于全国统一政令的执行，又体现了地方和部门的特殊性，有利调动各方面的积极性，有利于档案事业的发展。”说明我们国家档案行政管理的最高当局已注意到了这个问题。
集中制与分散制只是针对中央与地方的关系来说的，但往往给人们造成一种错觉，好象集中制是整个国家档案工作实行集中统一管理，分散制是整个国家档案工作实行分散管理。几年前有一位学者写文章说，美国的文件中心是美国档案管理实行分散制的产物。这是不符合事实的。实际情况是，在实行集中制管理档案的国家中，普遍存在着分散管理国家（公共）档案的现象；在实行分散制管理档案的国家中，普遍存在集中统一管理国家（公共）档案的现象。如法国是实行集中制管理公共档案的国家，但其外交档案和国防档案不移交国家档案馆保存，均由外交部和国防部自行管理，连法国档案局对它们也无管理、监督的权利。类似情况在其他国家也是存在的。又如美国是实行分散制管理公共档案的国家，但其联邦政府的档案实行高度集中统一管理。所有联邦机构，包括立法、司法、行政、军事、外交、经济等各种机构的具有永久价值的档案，不管是纸质文件，还是照片文件、音像文件、电子文件，均集中由档案馆及其十几个地区分馆保存。这种情况在其他国家还没有见过。美国一些州政府的档案，也是这样实行高度集中统一管理的。美国联邦政府的文件中心和一些州政府的文件中心，实际上都是高度集中统一管理档案制度下的产物。这是很值得研究的一个问题。我国是实行集中制管理档案的国家，借鉴外国档案管理经验，当然要借鉴同样实行集中制管理档案的国家的经验，但同时不应忽视借鉴实行分散制管理档案的国家的好经验。
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