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［中图分类号］G521 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－4808（2010）12－0014－05
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）明确提出：要推进义务教育均衡发展。均衡发展是义务教育的战略性任务，需要我们建立健全义务教育均衡发展保障机制。要实现这一目标，我国必须缩小三大差距，即切实缩小校际差距，着力解决择校问题；加快缩小城乡差距；努力缩小区域差距一。可见，消除和缩小差距将是我国今后一个时期内基础教育特别是义务教育发展的奋斗目标和工作任务。但由于自然、历史和体制等原因，我国基础教育的发展一直存在差异，基础教育均衡发展一直面临着很多矛盾和问题，这已成为突出的社会问题，并被公众广泛关注。教育发展同经济发展一样，其差异性普遍存在于区域之间、城乡之间、校际之间以及不同的人群之间。这种差异性成为教育发展的最大障碍，也使基础教育均衡发展面临的矛盾越来越多、问题越来越突出。客观准确地找出差异、正视矛盾、发现问题，是有效促进基础教育均衡发展的重要前提。
一、基础教育均衡发展面临的主要矛盾
总体来说，我国基础教育均衡发展面临的矛盾主要表现在以下几方面。
第一，基础教育均衡发展的理想性和社会选择教育的现实性之间的矛盾。这是基础教育均衡发展面临的基本矛盾。不可否认，教育发展的差异性是永远存在的，均衡永远是相对的，不均衡发展从某种意义上来说是绝对的。教育均衡发展可能只是一个永恒的理想和追求，我们只能在一定的区域范围内、在动态的过程中使基础教育呈现一种相对均衡的发展状态。因此，实现区域内的均衡是基础教育均衡发展的基础和重点。
第二，教育发展的差异性和民众对优质教育资源需求的普遍性、迫切性之间的矛盾。当下，人民群众对优质教育资源的迫切需求与优质教育资源严重不足的矛盾尤为突出。而人民群众公认的优质教育资源，大多是过去计划经济和城乡二元体制下，政府以十分吃紧的财政经费支持少数重点学校的结果，现在要把所有的学校都办成优质教育资源其难度可想而知。而且，随着教育质量与水平的普遍提高，人民群众的教育需求也会“水涨船高”，他们开始追求更高层次的教育资源。因此，优质教育资源在一定时间内将处于短缺状态，这是制约基础教育均衡发展的瓶颈。
第三，基础教育的效率与公平的矛盾。从教育管理者的角度看，要推动教育发展，既要抓一些示范性学校，又要抓一些示范性学科，还要抓一些具有示范性的优质课、抓一些优秀骨干教师的培养培训、抓一批示范性学校校长的培养培训。这样才会起到一定的辐射、示范作用，提高教育效率，从而带动整体教育水平的提升。但这绝非是长久之计，当示范性学校发展起来之后又会拉大与普通学校之间的距离，导致新的不均衡发展。
第四，市场化机制在教育中的应用与教育均衡发展的矛盾。由于国家对教育投入有限，地方，尤其是教育经费、教育资源不足的地方不能完全依靠政府投入。而家长愿意拿钱让孩子上好的学校，那么怎么把他们手里的钱拿出来用在教育上？这就要发挥市场机制潜在的拉动作用。但市场拉动的结果却导致“择校”现象越演越烈，造成学校之间新的不均衡发展。并且，这种矛盾在一定阶段内将会持续存在，甚至会更加突出。
第五，现行教育管理制度与教育均衡发展要求的矛盾。当前，优质教育资源配置的关键主要在于教师资源的配置。这个问题非常复杂，它涉及到整个教师制度、职称制度、聘任制度、工资制度等。相比之下，校长资源的配置比较容易解决，通过调任等办法可以得到缓解，但教师资源配置就不能采取简单行政命令的办法。教师实行轮岗制度在理论上是可行的，但实际操作起来却困难重重，特别是一些边远贫困地区，往往师资最薄弱，最需要教师流动。而现行的教师制度强调教师队伍稳定，不合格、低素质的教师占着岗位，使合格的优秀教师无法进来。这是当前我国教育人事制度改革及教师队伍建设面临的一个问题。
二、基础教育均衡发展存在的主要问题
当前基础教育均衡发展虽然呈现出良好的发展态势，但推进工作的阻力却很大，面临着很多问题。科学有效地解决这些难点问题、关键问题、认识问题，是有效推进基础教育均衡发展的首要任务。
（一）难点问题
当前，基础教育均衡发展中最突出的难点问题主要表现在两个方面。一是公平与效益。如何处理好公平与效益的关系，是基础教育均衡发展的难点。如果完全从公平角度出发去制订和实行有关政策，就必然会丧失教育的效益，也会弊端重重。近年来，韩国、日本等国通过研究发现，他们在推行“平准化”政策后，义务教育逐步丧失了应有的效率。我国各地区之间的发展非常不平衡，笼统地讲义务教育资源均衡是没有意义的。合理和可行的策略应该是，在经济发展水平相近的区域内，努力追求义务教育资源的均衡配置。我们强调社会公平，但不能回到传统体制固有的平均主义。进一步重视社会公平，在效率与公平关系上加大公平的分量，是当前社会关心的问题。二是示范性学校建设与发展。现在我国面临的严峻现实是优质教育资源极其短缺，从教育管理的角度看，要推动教育发展，示范性学校的辐射和榜样作用不可缺少，示范性学校的影响和带动作用不能低估，因为这种辐射与影响会带动整体教育水平的提高。但不可回避的问题是，当示范性学校发展起来之后，必然会带来学校之间新的不均衡。因此，如何处理好示范性学校建设与教育均衡发展之间的关系，也是基础教育均衡发展的难点。
（二）关键问题
如何处理好学校办学特色与教育均衡发展的关系，是基础教育均衡发展面临的关键性问题。办学不但要均衡，更要有特色，而且办学特色是决定学校生存与发展的关键要素。如何在实现基础教育均衡发展的基础上，面对学校之间存在的客观差异，形成更多的能够满足学生个性发展需要的特色学校，是基础教育均衡发展的关键点。如何在教育均衡发展的思想指导下，通过建立相互竞争机制，不断激活学校向更高水平的均衡阶段发展，是教育均衡的关键所在。要使均衡不断向深度、广度和高水平阶段拓展，我们必须抓住教师队伍这个核心，通过制度的改革创新，激发教师和校长的职业活力、专业创造力和教育教学热情；必须通过引入竞争机制，不断增强学校的发展动力、活力，激励学校之间、区域之间向更高水平的教育均衡目标发展。在弱势群体教育与教育均衡发展方面，我们要关注弱势群体教育中经济困难家庭子女的教育、残疾儿童少年的特殊教育、一些学习困难学生的教育、城市流动人口子女的教育等。弱势群体教育是教育均衡的难点，也是基础教育均衡发展的重点，因为它决定和制约了基础教育均衡发展的总体水平。
（三）认识问题
如何认识和理解均衡发展，在具体实施过程中持有什么态度，将会直接影响基础教育均衡发展的效果。均衡发展不是限制发展，而是共同发展、分类发展。发展是教育事业永恒的主题，没有发展，均衡也就无从谈起。落后地区、薄弱学校需要发展，发达地区、基础好的学校同样需要发展。均衡发展不是限制或削弱发达地区、优质学校和强势群体的发展，而是要在均衡发展思想指导下，以更有力的措施扶持基础薄弱地区、薄弱学校、弱势群体，特别是要促进农村教育和农村学校加快发展，进而把基础教育办成高水平、高质量的教育，不断实现高位均衡。均衡发展决不是教育的平均主义，不是把高水平的教育拉下来，而是要根据不同区域的实际情况，分区规划、分步实施、分类发展。均衡发展不是一种模式、不是“一刀切”，而是要鼓励不同区域、不同学校、不同类型的教育根据各自的实际情况，创造性地探索有自己特色的发展道路，最终实现优势互补、特色发展、整体提升。教育个性化、办学特色化，不仅是国际基础教育发展的大趋势，也是实现更高层次均衡发展、深化教育改革、全面推进素质教育的迫切需要。因此，在办学条件、师资水平相对均衡的情况下，要鼓励学校办出特色，为每一个孩子提供个性发展的空间。均衡发展不是短期发展、单一发展，而是持续发展、整体发展。教育发展不均衡有着长期的、深刻的历史原因，解决这个问题需要一个过程。所以，促进教育均衡将是一个长期的、动态的、辩证的历史过程，需要持之以恒，常抓不懈。基础教育均衡发展是整体发展，当前最需要关注和解决的关键问题是城乡发展不均衡问题。只有把农村教育作为教育整体的一个重要组成部分，才能实现真正的城乡教育均衡、有效的发展。同时，要切实保障进城农民工子女教育权，关心农村“留守儿童”的教育状况。教育均衡发展，需要我们积极推进区域均衡发展。由于历史造成的各区之间教育的差异不可能立即解决，所以政府在鼓励教育发展快的地区继续快速发展的同时，要采取有力措施扶持后进地区加快发展。教育均衡不等于区域之间教育发展的同步化，不只是办学水平的均衡。那种认为只要校际之间、区域之间的办学条件、教学设施、师资力量处在同一水准上，就达到了教育均衡目标的观点是不正确的，因为它忽视了学校内在发展机制的作用，忽视了学校之间、区域之间在地域区位、历史文化积淀、生源质量等方面的差异以及办学理念、管理水平之间的不同。
三、与基础教育均衡发展有关理论的澄清
仔细考察当今的教育现实，我们会发现教育资源、教育机会分配等方面存在着大量的不公平现象，同时还有一些看不见的、紧紧围绕均衡发展理论出现的不同价值取向的理论观点，需要我们重新认识、辨析和澄清。例如，精英主义的观点认为，对不同禀赋的孩子实行职业教育和学术教育的强制分流，是符合公平原则的；民粹主义、平等主义的观点认为，让所有想上大学的孩子都有相同的机会才是公平的；传统的自由主义观点认为，为所有儿童提供同等同质的教育才是公平的；而基于多元文化、“差异的政治学”的新右派思潮则质疑一元文化观下的教育差距，以承认个体差异、多元文化的合理性为前提，重视给儿童提供促使其天赋、个性得以发展的不同的教育，帮助他实现自我。[1]
在经济学里还有“低水平均衡陷阱”和“高水平均衡陷阱”理论。前者描述了人均国民收入增长缓慢的情况下，人口增长与国民收入的持久均衡状态。它认为，贫困地区的农户经济已经实现了一种在贫困状态下的均衡。后者则揭示了人口的过度增长与由传统农业向近代工业转变的内在矛盾。由此，有的学者借用这一理论，认为教育均衡发展必须建立在一定的经济基础之上，必须确保教育均衡发展最基本的经费投入。推进教育均衡发展，应量力而行，分步实施，分阶段推进与区域推进。[2]
上述这些理论对教育均衡的现实可行性提出了担心和质疑。如果照此理解，公平是我们目前还难以承受的“奢侈品”。在教育均衡的讨论中，比较公认的说法是：没有绝对的公平，公平永远都是相对的，不公平才是绝对的。我们主张的是尽量缩小差距。面对绝对不公平的事实而反对所谓绝对公平，实际上是以一个不存在的理由来阻挡切实可行的缩小差距的努力。就我国教育现实而言，有效地缩小差距也仍然是一个相当艰难的长期目标，我们最应当做的是从现在起不再继续人为地扩大差距。这是最起码的“底线”要求。
教育均衡的理念是政治、经济领域的自由和平等权利在教育领域的延伸。在超越了身份制、等级制等将教育视为少数人特权的历史阶段之后，平等接受教育的权利作为基本人权，成为现代社会普世的基础价值。1948年联合国通过的《世界人权宣言》指出：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。”[3]这种权利不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别，“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”[3]。在20世纪60年代以来的世界性的教育改革浪潮中，教育平等成为全世界所有国家和所有与教育问题有关的人最关心的问题。
由于事实上存在的社会政治经济地位的不平等和个体的差异，“教育机会均等”成为教育公平、教育民主化的核心问题。教育机会均等的原则主要是为了改变处于不利地位的社会阶层的教育状况，它“意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应该尽可能从教育制度本身得到补偿”[4]。教育机会均等的一般含义是，各族群接受学校教育的学生在总学生数中所占的比例，应与各该族群在同一年龄人口中所占的比例相等。这既是教育机会均等的概念，也是教育机会均等的衡量指标。
均衡和发展经常处于不可兼得的冲突状态，教育发展也面临类似的困境。由于经济学在当今社会拥有强势话语权，其在价格和分配制度改革中提出的“效率优先，兼顾公平”的口号不证自明地成为教育、卫生等公共事业改革的价值。但与社会经济领域不同，教育领域的公平与效率的矛盾有自身的特殊性，不可一概而论，需要作具体分析。
基础教育是面向每个公民、每个儿童的教育，是一种全民教育，其所保障的是基本人权。将基础教育演化为等级化的、高度竞争性的、具有很强的选拔和淘汰功能的教育，是违反基础教育宗旨的。教育经济学研究表明，三级教育的投资回报率是不同的。在发展中国家，普及基础教育不仅是最公平的，也是效率最高的，即在基础教育阶段，均衡与发展的目标是高度重合的。我们不提倡“效率优先”的价值观念，因为它体现的是一种“发展阶段论”，认为先经济后教育、先发展后均衡是唯一的选择，是社会发展的常态。因而，目前的主要问题不在于不均衡，而在于不发展。这实际上是一种先污染后治理的错误理论，是难以站住脚的。在基础教育阶段，我们必须坚持“公平优先”的价值取向。
经济发展与社会公平之间的因果关系，只有在长时期的文明演进中才是确定的，在现实的社会变迁中，却并非如此直接、简单。从历史看，发达国家公共教育制度的建立、义务教育的普及等，都是在经济起飞之前、财政相当困难的情况下实现的。这说明教育均衡在现实中的推进在很大程度上取决于社会民主的发展、人权意识的普及。“公共政策是对价值的一种权威性分配”，不同的选择主要是价值的产物，在很大程度上取决于决策者所拥有的政治理念和文化价值。
还有人认为我国是穷国办大教育，他们持有“追求教育均衡是奢侈的”的“超越阶段论”以及“经济发展了均衡问题自然会解决”的“经济决定论”。这种观点是值得商榷的。教育数量的增长和规模的扩大，通常意味着教育民主化程度的提高，有利于增进教育公平。但是，社会经济发展的现实也会提供相反的例证：经济增长的影响在很大程度上取决于经济增长的成果是如何使用的。应该注意到，我国近些年来城乡差距、阶层差距显著拉大，学校两极分化愈发严重。这些事实的存在导致一些人产生上述观点。
虽然在现实生活中，教育公平必然受制于政治、经济、文化等各种因素，但经济水平对教育的影响与促进教育均衡在多数情况下是两个不同质的问题：前者影响的是教育投入的总量，后者关注的是如何分配和使用确定的教育经费。一般而言，前者对后者并没有决定性影响。我国一些经济欠发达的省份，其教育均衡的指标却超过一些经济发达地区，即使同为经济发达地区，其教育均衡的表现也很不相同。这都说明两者虽有联系，但不是一种线性的、刚性的联系。促进和扩大教育均衡，无论在经济发达地区还是落后地区，都大有可为。而且我们也应当看到，今天的中国教育总体上已经摆脱了绝对贫困的短缺状态。无论是在中西部地区还是在东部地区，教育事业都在不断发展，但如何发展应当认真研究。当前，许多地方仍在实行“锦上添花”“劫贫济富”的政策，不惜代价打造重点学校，“树起一根杆，倒掉一大片”。这就不能不引发我们的思考：当前我们面临的主要问题到底是缺钱，还是缺乏正确的理念？究竟是不发展，还是发展不均衡？
正如有些学者分析的那样，“经济决定论”对社会和公众的误导，是将经济总量与它的合理使用混为一谈，从而模糊了社会的正义追求，使均衡问题的解决永远处于“将来时”。因为对任何一个政府来说，钱总是不够用的；而最贫困的家庭也需要作出是节衣缩食供养子女上学还是先购房子这样的现实选择。
关于穷国或贫困状态下能否关注均衡，阿马蒂亚·森（A.Sen）的研究令人信服：“一个贫穷的经济可能只拥有较少的钱用于医疗保健和教育，但与富国相比，它也只需要较少的钱就能提供富国要花多得多的钱才能提供的服务。”“通过适当的社会服务项目，尽管收入低，生活质量还是可以迅速提高的。再说，教育和医疗保健的发展也能促进经济增长率的提高这一事实，也增强了在贫穷经济中应该大力发展这些社会安排，而不必等到先‘富裕’起来的观点和说服力。”[5]根据森的论述，如果认为自由、均衡不仅是发展的目的，也可以有效地促进发展，那么二者不应该是孰先孰后的过程，而应是一个相互促进的共生过程。
基础教育尤其是义务教育，是国家行为，尤其是政府行为，提供每个儿童都必须接受的基础性教育，是一种最低要求的“合格教育”。因而，政府依靠纳税人的钱建立的公立学校必须是一视同仁的，既不能是高档、豪华的，也不能以追求学业水平优秀、培养尖子为目标而分为不同等级。在优质教育面前，所有受教育者都是平等的，我们绝对不可以将教育活动简单地等同于经济行为，更不能忽视教育具有的保障社会公平的特殊功能。在社会利益多元化的新格局中，新富人群的教育需求不仅应该也完全可以满足。但从社会公正的角度出发，它不应该是在公立教育系统中用金钱购买“优质教育资源”，而应当自己花钱在教育市场上购买，这主要通过民办教育来实现。政府保障公平，市场提供多样化、高质量的教育，实现教育的选择性，这是世界教育发展的基本走向。
也有人提出“不能搞低水平的均衡”的主张，其具体指向是反对用“削峰填谷”的方法取消重点学校制度，降低重点学校的水平。我们对此应当慎重对待，目前的主要问题是学校之间差距太大。由于多年的倾斜和积累，即使不再给重点学校任何优惠，在很长的时间内它仍将是普通学校难以挑战的“巨无霸”。我们现在最应该做的不是“削峰”，而是不再继续“添峰”，是不再制造和拉大差距，并通过增量改革逐步减少差距。
许多研究表明，区域内的教育差距大于区域之间的经济差距，因此，每个地区都有现实的责任去缩小教育差距。首先应该实现区域内的基础教育教育均衡，然后达到整个城区内的教育均衡。所以，只要我们认真研究和解决已经出现的矛盾和问题，只要政府勇于承担起发展基础教育的责任，就完全有可能通过首先实现区域内均衡发展来促进基础教育的全面均衡发展。
另外，还有人反对取消中小学重点学校制度，他们认为优秀学生“吃不饱”，为差生提供超出其能力的机会，也是一种不公平。新修订的《义务教育法》明确指出：“不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得举办重点班和非重点班。”[6]多年来我国实行重点学校制度的现实使公众误认为义务教育具有筛选、竞争、淘汰、培养尖子的功能，这是必须予以澄清的。
均衡配置教育资源，一视同仁地对待所有学生，满足的是“同一尺度”的公平。一般来说，只有在基本实现“同一尺度”的公平之后，才能谈“多元尺度”的公平，即满足不同家庭、学生的不同需要，让不同的学生各得其所，体现作为教育的现代性特征的多样化、差别性、选择性。就理论而言，如果我们认为具有优异禀赋的学生在不同阶层的分布是大致相等的话，那么公平的教育机会意味着能够培养更多的优秀人才，社会整体会因此而受益。这就是说，实施基础教育均衡化的政策总体而言不仅是公平的，也是能够保障优秀的。
上述种种观点，都是站在不同的角度和立场对教育均衡发展作出的理论分析，都有其合理因素，我们应该采取批判与吸收的态度，科学对待各种观点。面向未来的中国教育需要新的教育理想，基础教育改革与发展更需要崭新而清晰的价值取向和目标。《教育规划纲要》科学准确地描绘了我国今后一个时期内教育改革与发展的宏伟蓝图，是指导我国教育改革与发展的纲领性文件。以此为契机，我国基础教育也将站在新的起点上，进入一个新的发展机遇期。在“优先发展”“改革创新”两大措施的坚实保障下，基础教育的均衡发展必将从理想走向现实，为实现中华民族的伟大复兴作出应有的贡献。
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