不同乡村治理模式下的村民及其治理——从“人”的视角出发，本文主要内容关键词为：视角论文,村民论文,乡村论文,模式下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D638[文献标识码]A[文章编号]1003-7470(2008)-05-0012(05)
20世纪80年代初，我国乡村社会治理模式经历了一次巨大变迁，村民自治制度即“乡政村治”模式登上历史舞台，并在推动农村社会经济发展方面发挥了举世瞩目的效用。经过20余年的发展，“乡政村治”逐渐异化，其困境引起了理论界与实际操作者的广泛关注。许多农村地区在创新乡村治理方面进行了积极的探索，使我国农村日益呈现多样化的格局。但是，乡村治理水平始终难以得到大的提高。在对几种具有代表性的具体乡村治理模式分析比较的基础上，本文认为，全面分析和认识乡村治理中的“人”对于把握我国乡村治理状况和未来发展趋势应该是有所裨益的。
一、不同乡村治理模式的比较分析
1.经济较为发达地区不同乡村治理模式的比较分析
经济基础决定上层建筑，生产力的发展水平直接影响到生产关系的表现形式。总体而言，在我国经济较为发达的地区，乡村治理水平普遍较高。但是，经济发展状况并不是影响乡村治理水平的唯一因素。在相似的经济发展水平下，乡村治理模式可能会大相径庭。本文选取了同属经济大省浙江的两个不同村庄，对其不同的乡村治理模式加以具体比较。
面对“乡政”统治的窘境，我国乡村社会很多地区已经自觉地开始了一场抵制“村治”衰落的运动，村民自我治理的重要性已不再流于口号或形式，开始得到空前的重视。上世纪90年代末，浙江省温岭市率先推出了“民主恳谈会”模式，在当地农村大放异彩，获得了高度评价：民主恳谈会是多中心治理模式的成功制度实践，为村民提供了“沟通、协商和对话”的公共论坛；是群众民主教育的学校，使村民具备了较高的民主素养；有效地化解了民主参与的广泛性与有效性之间的矛盾。[1]而在浙江省东阳市的白坦一村，“村治”权主要集中于少数几位能人手中。改革开放以来，我国逐步确立了以经济建设为中心的指导方针，一批懂管理、善经营的经济能人迅速崛起，并逐渐进入农村基层政治生活，成为“村治”的主导人物。
比较上述两种乡村治理模式，差异较为明显。在“能人治理”的白坦一村，经济因素介入村庄权力运作过程，村干部在决策和管理中容易出现利益倾斜现象，“具体工作中某些头面人物的影响可能相对大些”。[2]更重要的是，白坦一村的社会价值观存有较大偏颇之处。该村村民对个人经济能力极为崇尚，对出于公益目的的“公益性参与”行为漠不关心。市场经济既为白坦一村提供了发展经济的大好机遇，又对其价值观产生了重大冲击，这种冲击对于建设和谐社会、建设社会主义新农村不能不说是一个遗憾。“民主恳谈会”有可能弥补这一遗憾。在“民主恳谈会”上，与会者之间基本上是平等的伙伴关系，为了公共事务治理的目标聚在一起进行讨论，产生明显分歧时，能够尊重异见。既没有对于权力的盲从，也没有对于财富的膜拜。“民主恳谈会”得以成功运作的原因在于发达的个私民营经济培养出的“自主、平等和自由意识”。在白坦一村，如果没有某位村干部到场，“许多事难办成”，对于经济能力的过度崇拜阻碍了该村的乡村治理水平向更高层次发展。“民治”不等于“人治”，个人、财富崇拜式的权威型治理不应成为乡村治理的最终模式。拥有同样发达的个私民营经济，白坦一村基本具备了举办“民主恳谈会”的硬件，所欠缺的应该是大力培养村民的“自主、平等和自由意识”，即公民意识。但是，“民主恳谈会”亦非乡村治理的“终极”模式。作为来自基层的制度创新，“民主恳谈会”的长效性受到了质疑，因为它同样“受制于各行为主体对利益的估计，受制于当地民众民主的‘习性”’。[3]
2.经济相对落后地区不同乡村治理模式的比较分析
经济发展水平不是制约乡村治理绩效的唯一因素。针对实际村情，具体问题具体分析，经济发展水平较为低下地区亦能摸索出行之有效的乡村治理模式。本文选取四川省与江西省两种受到较高评价的乡村治理模式作为研究对象，对其进行分析比较。
随着农村税费改革的推进，农村基层组织运转出现困难成为了不争的事实。在这一时代背景下，四川省射洪县对乡村治理模式进行了调整，创立了“选派乡镇干部到村任职，村组干部合并”的精简模式。这种模式在当地取得了良好的成效：有利于防止农民税费负担的反弹；有利于缩短国家方针政策的传导渠道，提高办事效率；有利于理顺两委职责，提高二者分工协作水平。[4]同一时期，江西赣州在全市农村展开了以村镇规划、“三清三改”和文明村镇创建为主要内容的“五新一好”的新农村建设活动，取得了良好成效。[5]当地大量涌现的“新农村建设理事会”作为民间自发成立的自治组织，亦是对乡村治理制度的有益补充。[6]上述两种模式均运行于不发达农村地区，将两者加以比较，可以发现一些重要的相同点。射洪县“选派乡镇干部到村任职，村组干部合并”的精简模式采取了“试点”运行的方法，2003年首先于瞿河乡试运行。由于成效良好，获得了村民的广泛认同，随即在全县展开。一项改革措施能否顺利实施，拥有稳固的群众基础乃是必要条件。赣州模式亦不例外，其乡村治理首先要达成的目标即是“三清三改”和村庄整治。这种工作思路和政策措施切合了乡村财力匮乏、农民强烈盼望发展的实际情况。
不能否认，上述两种乡村治理模式亦存在着很多不足之处。射洪县“选派乡镇干部到村任职，村组干部合并”的精简模式“运用得当会相得益彰，一旦疏漏便会妨碍村民自治权的真正落实”。[7]例如，万林乡规定村干部中只设村主任、村支书，而妇代会主任、团支部书记、民兵连长、社会治安综合治理办公室主任等职由村主任及村支书兼任；各村不再单设社(组)长职务，全部由村干部兼任。这种做法确实减少了村干部人数，但是减员并不等于增效。一方面，村干部的工作范围扩大许多，工作质量难以保证；另一方面，权力过度集中于村干部手中，对于民主的真正实现也许有弊无利。权力的集中会否导致权力的滥用，其责任并不完全在于掌权者。很多时候，只顾个人眼前利益的村民对于乡村治理的失范是负有部分责任的。在“赣州模式”中，新农村建设理事会的成功运作对于理事会成员的“德性”具有很高的要求。但是，许多地方的理事会成员已从最初不需给付报酬的“义工”，演化成为收取报酬的“准村干部”，“官僚化”倾向已然明显。来自于村民的理事会成员难以保证其“德性”，制约了“赣州模式”向更高层次发展。
二、乡村治理中的村民及其治理——从“人”的视角出发
现行的乡村治理模式及其运行存在各种各样的问题，既有体制等内生因素的制约，也有环境等外生因素的影响。但是，与所有问题都脱不开干系的，只有乡村治理的载体——人。
1.公共产品与公共行为提供中的村民治理——从理论的视角看
新农村建设的突破口在于农村公共产品供给状况的改善，而现行乡村治理模式是导致农村公共产品短缺的重要原因。乡村治理体制本身固然存在问题，但是，问题产生过程中“人”的影响也必须得到重视。
以委托人——代理人理论来看农村的公共产品供给机制，普遍认为存在的委托代理关系是村民——乡镇政府或村委会。乡镇政府或村委会作为代理人，理所当然被认为应该承担农村公共产品供求失衡的责任。不可否认，乡镇政府或村委会本身存在自利性，其行为经常通过强制性的权力表现出来，农村公共产品供给计划由其制定，在自利性膨胀的情况下，可能做出乱收费、乱摊派以及把理应提供的无偿公共服务变为有偿服务之类的行为。对代理人加强监督与控制已成为共识，但是，委托人——村民在农村公共产品供给失衡中所应承担的责任却往往被忽视。
公共选择理论认为，对于公共产品来说，不存在一种刺激机制来诱使个人真实显示其对公共产品的偏好。由于公共产品具有非竞争性与非排他性，村民无论是否付费、付费多少，能够享用的公共产品是相同的。“搭便车”的可能性诱使村民隐瞒或扭曲自己的偏好，坐享其他村民付费所形成的供给。村民出于自身利益的理性考虑，倾向于少报自己对于农村公共产品的有效需求，并且试图强调甚至夸大自身的贫困境遇，一方面希望获得乡镇政府较多的经济支援，另一方面企图将公共产品的供给成本推给其他村民承担，村民在农村公共产品供给中的道德风险由是产生。在信息不对称的环境中，面对众多村民少报有效需求的“策略”，由于财政负担能力有限，乡镇政府无疑乐于减少公共产品供给。代理人作出的这种逆向选择，其委托人——村民也应承担部分责任。而且，将公共产品的供给成本推给其他村民承担，也只能成为空想，因为每一个村民都具有这种“个体的理性”，而“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或者集团的利益。”[8]在苏北灌云的调研结果显示，由于单个村民为村庄共同利益作出的贡献或牺牲，其收益将为村庄中所有村民所分享，因此，超过70％的村民表示不会采取上访这类将会惠及所有村民而自己却可能做出牺牲的公共行为，选择对村干部的腐败行为保持沉默。
从这一角度看，可以认为我国乡村社会至少在某些层面上尚处于霍布斯所描述的自然状态：人与人之间是一种相互敌对状态，每个人都追求自身利益最大化，而社会总产品最少。[9]以村民是否对村干部的腐败行为进行揭发为例，以“囚徒困境”理论作为分析工具，可以在一定程度上揭示我国乡村社会的“自然状态”。
假设某一村庄由村民A、B和若干村干部组成，村干部存在腐败行为。A、B的选择是：举报或沉默。他们面临的形势是：如果某人举报而另一人沉默的话，举报者将受到损失(经济、心理等方面)，假设其利益损失值为-10，而沉默者不会受损甚至可能趁此搭上“便车”而获益，假设其利益获得值为+1；如果两人都沉默，则两人都必须忍受腐败行为造成的损害，假设利益损失值均为-5；如果两人都举报，两人可能遭受损失，但由于集体行动的效用，利益损失值将会很低，设为-1。上述情况可用支付矩阵表示如下：
受自利动机的驱使，村民A、B都倾向于选择对自己来说利益值最高的“沉默”行为，但是这种全体村民(A与B)皆出于“个人理性”选择的结果不会是状态(2)或状态(3)，而是整个村庄利益损失值最大的状态(4)。这种因“自然状态”而造成的悲剧不是村庄生活的全部，但是不能否认，它确实真实反映了我国乡村治理过程中相当一部分村民的行为与心态。
2.村民治理走出“自然状态”的突破口——从理论的视角看
“囚徒困境”有三个前提性设定：①村民A、B都知道“博弈规则”和“博弈结果”的支付矩阵；②村民A、B都是理性的，只要给出备择策略，他将总是选择其中对他更有利的那种策略；③村民A、B是相互隔离不能“串通”，不能“结盟”的。前提②与③将是走出“自然状态”的突破口。
前提②即是最为常见的“经济人”假设，这种假设对于经济发展水平低下的农村具有相对于其他人性假设更高的适用性。需求层次理论认为，人类有五种基本需求：生理需求、安全需求、归属需求、尊重需求和自我实现需求。这些需求由低到高以层次形式出现，在满足低层需求的前提下，高层需求才会变得重要。对于我国大部分农村地区而言，低下的收入水平、刚刚满足温饱要求的生活将使农民的需求长期停留在生理、安全需求的较低层次。在物质需求尚难以得到满足的前提下，企图将农民的主要需求提升到较高层次的精神需求是不切实际的，农民首先是具备个人理性的“经济人”。但是，实际情况并非如此单一。改进后的需求层次理论指出，高层次需求也可能在低层次需求被长期压抑后出现。ERG理论(人有三种需求：生存Exist，关系Relation，成长Growth)弥补了需求层次理论的不足，提出激发高层次需求不一定以满足低层次需求为前提。人由于其个性、生活经历以及所受教育的影响，可能会对高层次需求有特别的欲望；一个人可同时拥有几种需求，在强度上亦未必存在差别。农民可能生活贫困，但是未必囿于生理或安全需求。比如，因为上学、当兵等故离开过村庄的人，对于村庄民主氛围、乡村文化等上层建筑的发展极为关注。农民是具有多种需求的复杂“社会人”，只是很多时候精神层面的需求为经济需求所掩盖。可以认为，我国农民“有慈悲心怀，但没有所谓的权利观念；有天人合一的哲学，但没有明确的环境意识；有秩序伦理，但没有平等意识”。[10]这是我国农民真正处于的“自然状态”，而非极端的“人与人相互敌对，每个人都追求自身利益最大化”。农民并非只具有“个体理性”，如果能够得到适当引导，“个体理性”转化为集体理性是有可能的。
前提③更加容易推翻。在现实村庄中，村民不可能处于相互隔离状态，必然发生“串通”与“结盟”，只是在自然状态下，由于缺乏束缚力强的契约与规范的订约制度，天然的“盟约”稳定性往往较低。我国社会正处于由宗法社会向公民社会转型的过程中，部分发展较快地区，如城市及东南沿海一带公民社会的因子含量较高，呈现蓬勃发展势头；在较为落后的农村地区，公民社会亦逐渐摆脱“概念”和“空想”阶段，其主体——第三部门开始登上历史舞台，表现为各类农村合作组织大量涌现。社会变迁时，我国社会中起主要作用的是时势权力，[11]被统治者出于对社会变迁中居于优势地位的人的尊敬而服从统治，施政方式主要是动员。例如在前文提到的白坦一村，村民乐意服从具有较高经济能力的村干部。在乡村治理的变迁过程中，各种村庄精英作为国家行政体制内部或外部的力量，发挥着巨大作用。无论政治精英、经济精英抑或社会精英，其发挥作用的主要方式皆是凭借“精英”的地位和权威，吸引众多追随者与之合作，而追随者往往会在合作过程中获得利益(物质、心理等各个方面)。目前，乡村治理的大权主要掌握在村委会和村党支部手中，而“村治”的衰落与腐败是有目共睹的。由村干部组成的村委会和村党支部，既是村民利益的代理人，也有自身利益，由于“村治”日益衰落为“乡政”的统治，村干部为追求政绩，很容易把委托人——村民的利益放在次要位置，甚至以牺牲村民利益为代价。代理人之所以敢于将委托人利益弃之不顾，关键原因在于委托人的力量弱于代理人。在农村社会中，单个村民力量薄弱，而村民之间的“天然契约”又缺乏稳定性，分散的村民根本不足以对代理人——村干部形成“威慑力”，乡村专权与腐败的发生难以避免的。
各类农村合作组织的兴起有望扭转这一状况，对于代理人——村干部的监管可由农村合作组织来进行。村干部群体本质上是一个利益集团，而能够与利益集团相抗衡的只能是另一个利益集团。在对代理人的政绩不满意时，由委托人之外的第三方(通常是利益集团)进行告发或发出警报的火警监管方式具有可行性。按照监管的机制设计理论，监管主要有两种模式：“巡警监管”和“火警监管”。[12]“巡警监管”主要是采用审计、稽查、事后评价、调查和其他直接方法进行监管，乡村治理中一贯沿用的监管方式基本上属于这一范围。这一监管方式主要是在体制内自上而下地进行，要求具备各种完善的配套措施并需要很高的成本投入，实际效果难尽人意。“火警监管”主要是通过以利益集团形式存在的利益相关者的“检举揭发”来进行监管，能够有效降低监管成本，提高监管效率。如何激发这种利益集团进行“检举揭发”，必须使其利益与委托人利益紧密相关。每一农村合作组织都是一个利益集团，其成员来自村民，因此与村民的利益必然有着密切联系。当村民对代理人——村干部的作为不满意时，拥有较强“话语权”的利益集团为保护自身利益，将会积极主动地“检举揭发”代理人。自下而上的“火警监管”方式在乡村治理中较之“巡警监管”具有更高的可行性。
三、村民治理走出“自然状态”的途径——从实际操作的层面看
在新农村建设即农村进一步向现代化转变的进程中，传统农村社会伦理与以经济利益至上为最高准则的市场竞争伦理均不适合现实农村社会，有必要建立并巩固新的符合时代要求的伦理观念。“现代化的进程是一个价值重估和重建的过程，是从传统的公共性走向现代的公共性的过程”。[13]在这一过程中，一方面，乡镇、村组干部等作为村民利益的“代理人”，迫切需要提升其责任意识与公共服务精神，“代理人”群体的伦理水准高低对于控制乡村治理成本、提高乡村治理水平具有直接影响；另一方面，“委托人”——村民的价值观和伦理观念的矫正与重塑可能具有更为深远的现实意义。
新农村建设的发展布局是经济、政治、文化和社会建设四位一体的。要想把政府的意图长期、正确地贯彻实施下去，变成全体农民的自觉行为，农村文化建设具有举足轻重的意义。新农村建设的核心，是将村庄建设成为一个文化生产场所，从而提高村民的福利感受。满足村民的物质需求，是提高村民福利感受的第一步，比如赣州农村改善村庄人居环境的“三清三改”运动。而福利不仅在于物质层面，精神感受与满足感亦是福利的重要组成部分。虽然精神层面的需求经常为经济需求所掩盖，农民却是具有多种需求的复杂的“社会人”，具备成为“公民”的潜质。新农村的理想愿景是：让农民有体面和尊严的生活方式，比如扩大村庄内的公共交往，让村庄成为村民自己生活的舞台，并因此体味人生的价值；让村民生活在村庄的历史之中，有根；让村民对未来充满信心，有预期；让村庄有文化，有舆论，有道德压力，有生活感。[14]这是典型的“公民”的生活。乡村治理如何实现这一愿景，除努力发展农村经济这一路径之外，应当承认村民必须向“公民”转化，同时，也要承认村民向“公民”转化是完全可能的。矫正、重塑村民被扭曲的价值观和伦理观念，必须加强对村民的教育，树立起“勤勉、自助、协同、自立精神的民主市民意识”。农民自身的勤勉、诚信、节俭、自助、平等、合作等思想与精神的塑造将是新农村建设成功的必要条件。教育应该立足于改变农民传统的生存意识和伦理观念，激励其共同建设美好家园的积极性和主动性，“集中发挥教育的所有功能，使农民由个人生活走向团体(社会)生活，进而发展为国家生活”。[15]
在完善的公民社会中，治理社会的权力将是基于社会合作的同意权力，社会成员出于合作需要而服从共同制定的契约性规则以及规则的执行者，施政方式主要是制定规则和监督规则的执行。在宗法社会向公民社会转型的进程中，时势权力在乡村治理中起着主要作用。实际上，受到经济发展、国家政策推动、媒体宣传等因素的影响，公民社会这一愿景对于大多数农民来说虽然模糊，但已有了初步的认知。目前，在我国乡村社会的治理过程中，可以认为基于社会变迁的时势权力和基于社会合作的同意权力同时起着作用。并且，时势权力的影响力为同意权力所取代，将是乡村治理发展的必然趋势。当下，如何将乡村中的时势权力引向“消亡”，使同意权力逐渐取得应有的地位，乃是新农村建设的题中应有之意。时势权力之所以长期存在有其“民意”基础，对于财富的膜拜、“等、靠、要”的思想和缺乏合作观念的小农意识皆是其生命力来源。同意权力的运行方式主要是制定规则和监督规则的执行。从社会现实来看，规则本身往往并无可以诟病之处，只是在实施过程中逐渐异化，这一点在“上有政策，下有对策”的乡村社会中体现得分外鲜明。乡村治理过程中，如何监督规则的执行情况，一贯沿用的“巡警监管”效果难尽人意，自下而上的“火警监管”有望弥补其不足。
新农村建设的顺利开展与乡村治理水平的大幅提升，既需要来自乡村外部的、国家的大力扶持，也要求其主体兼最大受益方——农民自身做出努力与改变。由于市场经济带来的利益至上的价值观念与传统的小农意识的双重束缚，农民在乡村治理过程中常常起到反向的阻碍作用。但是，农民并非只追求自身利益最大化的单纯的“经济人”，而是拥有多种物质与精神需求的复杂的“社会人”，具备成为公民社会的主体——“公民”的潜质。在发掘并矫正农民独有的伦理观与价值观的基础上，努力建设乡村文化，有助于提升农民的道德水平，加快农民向“公民”转化的进程，为新农村建设与乡村治理提供强大的精神支持。
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