论建设国家旅游综合改革试验区的战略取向和政策内涵，本文主要内容关键词为：试验区论文,取向论文,内涵论文,战略论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，是国家在进一步推进全面小康社会建设，加快转变经济发展方式，完善社会主义市场经济体制过程中，从我国经济社会发展全局出发而提出的战略目标和任务。为实现这一宏伟战略目标和任务，自2009年以来国务院、国家发改委先后下文，作出了建设云南、海南、桂林三个国家旅游综合改革试验区的重大决策和部署。因此，必须从国家经济社会发展的战略层面，深刻认识和把握建设国家旅游综合改革试验区的必然要求、战略取向和政策内涵，全面推进国家旅游综合改革试验区的建设和发展。
一、建设国家旅游综合改革试验区的必然要求
从2005年以来，随着我国进入全面小康社会建设的新时期和新阶段，国家开展了新一轮的综合配套改革试验区建设，先后批准了上海浦东新区、天津滨海新区、重庆市、成都市、武汉城市圈和“长株潭”城市群等六个国家综合配套改革试验区，以全面带动我国经济社会的改革与发展。在2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》中，首次明确将旅游业定位为战略性产业，作出把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的战略决策，并强调要按照统筹协调、形成合力的要求，创新体制机制，推进旅游管理体制改革，支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点，从而把建设国家旅游综合改革试验区，加快旅游业的改革发展纳入了国家经济社会发展战略中。
(一)建设国家旅游综合改革试验区，是把旅游业培育成战略性支柱产业的必然要求
自1978年改革开放以来，我国依托悠久的历史文化、旖旎的自然风光、多样的民族风情和安全的旅游环境，促进了我国旅游业持续快速的增长，旅游规模不断扩大，产业体系日益完善，服务质量不断提升，已经树立起世界旅游大国的鲜明形象。尤其旅游业作为战略性产业，具有资源消耗低、带动系数大、就业机会多和综合效益好等典型特征，在保增长、扩内需、调结构等方面发挥了十分重要而积极的作用。因此，在当前我国工业化、城镇化快速推进，经济社会发展基础不断增强，人民群众大众化、多样化消费需求日益增长的新形势下，通过建设国家旅游综合改革试验区，加快推进试点地区旅游业的改革与发展，带动现代服务业提升和经济社会全面发展，更好地满足人民群众和国内外游客的旅游消费需求，不仅是加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级的必然要求，也是积极探索把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，为全国旅游业改革发展提供新模式和新示范的必然要求。
(二)建设国家旅游综合改革试验区，是把我国建设成旅游强国的必然要求
改革开放30年来，我国旅游业发展始终坚持改革开放方针，推进旅游管理体制机制改革和国际化进程，全面融入了世界旅游经济体系，使我国不仅成为世界第四大入境旅游接待国和亚洲最大的出境旅游客源国，而且也拉动了全球国际旅游的发展，为世界旅游经济发展做出了重要的贡献。但是，也要看到我国旅游改革开放与国家改革开放的总体要求还有较大差距，因此必须从推进改革开放的战略层面，进一步深化旅游业的改革开放。通过建设国家旅游综合改革试验区，推进旅游综合改革试点地区积极探索、先行先试，充分发挥市场配置资源的基础性作用；加快旅游管理体制改革，简化行政审批手续，打破行业和地区壁垒；创新旅游发展机制，放宽旅游市场准入，鼓励各种所有制企业依法投资旅游业；积极引进外资旅游企业，支持有条件的旅游企业“走出去”，扩大旅游业的对外开放；加快推进国有旅游企业改组改制，培育一批具有竞争力的大型旅游企业集团，促进试点地区旅游改革和和转型升级走在全国前列，为全面提升我国旅游业发展能力和国际竞争力，推进我国旅游业加快改革开放和科学发展提供新经验和新示范。
(三)建设国家旅游综合改革试验区，是增强可持续旅游发展能力的必然要求
当前，随着全球气候变暖、海洋环境破坏、森林植被退化、生物多样性减少、土地荒漠化、水资源危机和自然灾害频发等，使生态环境问题成为全球瞩目的热点问题。因此，坚持节约资源和加强环境保护，不仅是我国的基本国策，也是我国实现全面建设小康社会目标的重要内容。通过建设国家旅游综合改革试验区，充分利用旅游业是最佳的资源节约型和环境保护型产业的特点，推动旅游综合改革试点地区从可持续发展的战略层面，充分认识没有良好的资源环境就没有旅游业发展，保护好资源环境就是保护和提高旅游生产力，把建设资源节约型、环境友好型社会放在旅游业发展的突出位置，始终坚持保护优先、合理开发、有效利用的原则，加大旅游与环保的结合力度，加强资源环境保护和生态文明建设，积极发展低碳旅游方式，形成可持续发展体制机制，充分发挥旅游业发展促进资源节约、环境保护和生态文明建设的重要功能和作用，为增强我国旅游可持续发展能力探索新路径和新方式。
二、建设国家旅游综合改革试验区的战略取向
建设国家旅游综合改革试验区，是基于我国经济社会发展全局的战略部署。从目前国家确定的云南省、海南省和桂林市三个不同类型、不同层次的国家旅游综合改革试验区看，在一定程度上体现出国家对不同地区旅游改革发展的不同要求，也表明了国家在全面建设小康社会的新时期和新阶段，把旅游业培育为战略性支柱产业、人民群众更加满意的服务业和建设旅游强国的综合考虑。根据国家对建设云南省、海南省和桂林市旅游综合改革试验区的要求看，建设国家旅游综合改革试验区的战略取向主要体现在以下几方面。
(一)以完善社会主义市场经济体制为目标，以旅游综合改革促进经济社会科学发展
进入21世纪后，在我国改革开放取得重大突破，全面建设小康社会取得重大进展的同时，经济社会发展也进入了受资源、环境、社会矛盾等多重条件约束的新时期，尤其是随着我国对外开放进一步向纵深发展，来自国际国内的挑战也日益趋于严峻。从国际形势看，随着我国经济快速发展、社会事业进步、综合国力增强，在吸引世界瞩目的同时，大量使用资源和能源的粗放式经济增长也引起了一些国际上的担忧，有的国家甚至采取各种方式非难我国的经济社会发展。从国内形势看，改革开放以来我国实施的一系列单项改革在取得突出成效的同时，其所引发的矛盾已经超越了经济系统，逐渐扩展为大量的社会问题，形成对进一步深化改革的内在压力。因此，建设国家旅游综合改革试验区，同2005年以来国家先后批准的六个国家综合配套改革试验区一样，主要是通过把改革和发展有机结合起来，在推进管理体制改革，完善基本经济制度，促进金融、土地管理、社会领域改革创新，推动资源要素市场化，统筹城乡协调发展，建设资源节约型和环境友好型社会等方面实现重点突破与整体发展，在推进试点地区加快综合改革发展的同时，为全国其它地区的综合改革起示范作用，促进我国经济社会在新时期走上科学发展的道路。
(二)以加快转变经济发展方式为重点，以旅游综合改革带动现代服务业快速发展
党的“十七大”报告提出加快转变经济发展方式，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、二、三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变的方针，并强调服务业是今后我国扩大就业的主要渠道，要着重发展就业容量大的服务业，充分挖掘服务业安置就业的巨大潜力，围绕小康社会建设目标和消费结构转型升级的要求，大力发展旅游、文化、体育和休闲娱乐等服务业，优化服务消费结构，形成较为完备的服务业体系，提供满足人民群众物质文化生活需要的丰富产品。因此，为进一步加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，提升现代服务业发展水平，国家从扩大内需、刺激消费和加快现代服务业发展的战略高度，选择旅游资源条件好、战略地位重要、旅游业发展优势强、综合带动作用明显的云南省、海南省和桂林市作为国家旅游综合改革试验区，紧紧围绕把旅游业培育为战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，探索新的发展思路、发展模式、发展途径及参与国际竞争的新方式，以加快旅游业和现代服务业发展进程，进一步促进我国经济社会的全面发展。
(三)以统筹兼顾为根本方法和手段，以旅游综合改革促进经济社会全面协调可持续发展
在当前及今后一段时期，统筹好城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放；统筹好个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益；统筹国内国际两个大局，善于从国际形势发展变化中把握发展机遇、应对风险挑战，营造良好国际环境，不仅是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是解决我国经济社会发展中的新矛盾和新问题的关键。因此，建设国家旅游综合改革试验区，已不仅仅是旅游业自身发展的需要，也不再是分散的单项改革，而是以旅游业改革发展为切入点，涉及经济社会各方面的改革发展。按照国家对云南省、海南省和桂林市三个国家旅游综合改革发展试验区建设的要求看，从广度上包括了经济发展、社会和谐、城乡统筹、区域协调、文化生活、生态环境等内容；从深度上已触及深层次的经济、社会、政治、法制的体制机制改革和创新问题；从利益上更多地涉及不同的相关利益群体和利益关系调整等。这就要求在建设国家旅游综合改革试验区过程中，必须始终坚持以统筹兼顾为根本方法和手段，既要有战略发展眼光，总揽全局、统筹规划；又要抓住突出问题，着力推进、重点突破，才能以旅游综合改革推动旅游业的转型升级，促进我国经济社会全面协调可持续发展。
(四)以攻克旅游发展中重大难题为关键，以旅游综合改革推动试点地区先行先试
目前，在我国旅游发展中存在着一些重大难题，如旅游开发与生态环境、文化遗产保护问题，旅游建设中的土地制约问题，旅游基础设施薄弱与投资短缺问题，旅游服务质量与“零负团费”问题，旅游管理体制与市场综合整治问题等，长期以来影响着我国旅游业健康持续地发展，甚至成为一些地区旅游发展中的“痼疾”，如果没有中央和地方以及多个部门的协同配合是难于从根本上解决的。因此，建设国家旅游综合改革试验区，就是要把解决试点地区实际问题和攻克全国性难题相结合，在推进试点地区加快旅游综合改革发展的同时，为全国其它地区旅游改革发展起示范作用。目前，建设国家旅游综合改革试验区的关键，在于如何把中央部门和地方的积极性更好地结合起来，在涉及旅游产业改革发展和国家经济社会发展等重大问题上给予一定的先行先试权。一方面，各旅游综合改革试点地区要在国家的统一部署和要求下，结合各地实际确定旅游综合改革试验区的建设方案和规划，积极争取中央各部门的指导、支持和给予一定的先行先试权，以探索具有全国示范性的新的发展方式、发展途径和发展经验；另一方面，又要切实增强中央部门对旅游综合改革发展的指导、推动和支持，从推动旅游综合改革发展试验角度赋予试点地区一定的先行先试权，才能有效地推动旅游综合改革发展试验的顺利进行。
从已批准的云南省、海南省和桂林市国家旅游综合改革试验区看，国务院及国家发改委、国土资源部、国家旅游局等部门，都从不同角度积极推动旅游综合改革试点地区的先行先试。如国家发改委于2009年4月批准了《云南省旅游产业发展和改革规划纲要要》，将云南省作为推进旅游改革试验工作联系点，加强对云南旅游改革试验工作的指导和协调，之后国家旅游局和国土资源部也先后与云南省签订了推进旅游综合改革试验工作的协议等，从各自职能角度全力指导和支持云南综合旅游改革试验区建设。国务院于2009年12月下发了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，要求国家各相关部门在投融资、财税、土地、开放政策和资金、项目安排等方面给予特殊扶持。国务院在2009年12月下发的《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》中，不仅明确提出建设桂林国家旅游综合改革试验区，也要求国家各有关部门要提出本部门的具体政策措施，在政策、项目、资金等方面给予积极的支持。
三、建设国家旅游综合改革试验区的政策内涵
建设国家旅游综合改革试验区，积极推进旅游综合配套改革试点，是我国在推进全面小康社会建设的新阶段，在完善社会主义市场经济体制过程中，从我国经济社会发展全局出发而做出的战略决策，也是加快把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的重大部署。因此，建设国家旅游综合改革试验区具有明确的政策内涵要求，已不再是单纯的旅游业改革发展，而是涉及经济社会各方面的综合配套改革，主要表现在以下几方面。
(一)加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级
建设国家旅游综合改革试验区，要求各试点地区结合各地实际情况，深入贯彻落实科学发展观，切实加快转变经济发展方式，以加快旅游业发展推动各地产业结构优化升级。强调各试点地区要把旅游业发展与相关服务产业相结合，进一步加大旅游业发展力度，加快发展文化产业、体育产业、会展产业、金融保险业、现代物流业和房地产业，全面提升现代服务业水平；要把旅游业发展与加快现代化农业发展相结合，积极发展现代设施农业、精细高效农业和农产品加工业，推动特色农业与农业旅游、乡村旅游发展，实施观光休闲农业支持计划，不断提高农业的附加值和综合经济效益；要把旅游业发展与推动现代工业发展相结合，坚持在不污染环境、不破坏资源、不搞重复建设的原则下，大力推进新型集约化工业发展，积极培育发展旅游房车、观光索道、游艇、潜水设备、观光飞机、高尔夫用品等旅游装备制造业，大力发展特色旅游食品、旅游纪念品、工艺品、民族服饰等旅游商品加工业，积极实施工业旅游支持计划等，在以旅游业发展推动各地产业结构优化升级的同时，不断培育新的旅游消费热点和亮点，更好地满足人民群众日益增长的旅游文化消费需求。
(二)推进旅游业改革创新，建设国际一流旅游目的地
建设国家旅游综合改革试验区，要求试点地区要从各地实际出发，紧紧围绕建设国际一流旅游目的地的目标，大力推进旅游业的改革和创新发展。强调各地要充分发挥自身优势和条件，积极探索、先行试验，推进旅游业深化改革，加快体制机制创新，发挥市场配置资源的基础性作用；要按照国际通行的旅游服务标准，推动旅游要素转型升级，建设精品旅游景区景点，开发特色旅游产品，完善旅游产品体系，提升旅游地的吸引力和竞争力；要完善旅游基础设施和服务设施，建立健全旅游公共服务设施，加强旅游行业管理，规范旅游市场秩序，进一步优化旅游消费环境；要大力培育旅游人才，提升综合服务和管理水平，努力把试点地区建设成世界一流、国内领先的国际旅游目的地，在满足国内外游客大众化、多样化、多层次旅游消费需求的同时，为全国旅游业及现代服务业的改革开发和科学发展提供典型示范。
(三)加强环境保护和生态文明建设，提升可持续旅游发展能力
在列为国家旅游综合改革试验区的三省市中，云南省地处我国长江、珠江和多条国际河流的上游和源头，海南省位于我国南海海岸，桂林市地处珠江中游，都是生态环境比较敏感和脆弱区域。因此，建设国家旅游综合改革试验区，要求试点各地区要坚持实施生态立省战略，按照环境优先、保护与发展并重的原则，坚持在保护中发展，在发展中保护，积极建设生态文明示范区，努力推进资源节约型和环境友好型社会建设，探索人与自然和谐相处的生态文明发展之路，切实提升可持续旅游发展能力。强调各试点地区要广泛开展生态文明宣传教育，引导居民和游客增强保护生态环境的自觉性和责任感；要加强生态环境保护立法，健全环境影响评价制度，实行更加严格的生态环保标准；要完善生态环境保护责任制和问责制，加强生态环境保护的综合考核评价，加大对破坏生态环境行为的惩处力度；要大力推进节能减排，严格执行环境准入制度，严格控制主要污染物排放总量；要强化环境污染综合防治，加强清洁生产、节能减排技术和产品的推广应用工作，建立环境质量例行监测公报制度等。
(四)统筹城乡协调发展，积极推进城乡一体化进程
建设国家旅游综合改革试验区，要求试点各地区充分发挥旅游业具有资源消耗低、带动系数大、就业机会多和综合效益好的典型特征，结合各地的资源环境承载能力和经济社会发展条件，科学确定功能分区，优化区域空间布局，建立起“以旅促农、城乡互动、协调发展”的新型城乡关系，积极探索以旅游带动现代化边境城市、旅游小镇建设和社会主义新农村建设的新途径。强调要大力推进城市化进程，加强区域中心城市建设，促进产业和人口集聚，增强综合服务功能，提高中心城市的综合发展实力和辐射带动能力；要加快特色县域经济发展，扶持重点小城镇发展，着力培育一批特色旅游县和旅游小城镇，壮大县域经济社会发展实力；要大力推进社会主义新农村建设，以促进农民增收为核心，发展观光休闲农业和配套服务业，拓宽农民就业渠道，加快农民就业转移，促进“三农”问题的解决；要加大对边疆地区、少数民族地区、贫困地区和革命老区的扶持力度，不断改善这些地区城乡居民的生产生活条件；要统筹城乡经济社会发展，加强城乡基础设施建设，培育新的经济增长点，不断扩大城乡交流，推进基本公共服务均等化，逐步建立城乡统一的公共服务体系，完善以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，实现构建和谐社会和全面建设小康社会的目标。
(五)建设国际合作交流平台，不断提高开放型经济水平
建设国家旅游综合改革试验区，要求各试点区坚持对外开放的基本国策，按照国家深化沿海开放，加快内地开放，提升沿边开放，实现对内对外开放相互促进的总体部署，充分发挥各自的区位优势和对外开放条件，以旅游业为龙头的现代服务业为带动，建设国际经济合作与文化交流平台，进一步扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，不断提高开放型经济水平。特别是海南省要发挥对外开放排头兵的作用，依托博鳌亚洲论坛的品牌优势，全方位开展区域性、国际性经贸文化交流活动及高层次外交外事活动，使海南成为我国立足亚洲、面向世界的重要国际交往平台；云南省要抓住建设中国面向西南开放的“桥头堡”机遇，进一步强化交通基础设施建设，提升口岸“软硬件”水平，加大外向型基地建设力度，依托中国昆明出口商品交易会和中国国际旅游交易会等品牌优势，不断拓展对外开放广度和深度，使云南成为我国面向东南亚、南亚和世界的重要国际交往平台；桂林市要依托广西沿海开放和东盟博览会优势，以及多年来树立的桂林旅游品牌，加快构建国际经济合作和文化交流平台，进一步提高开放型经济水平。
(六)推动城乡社会事业发展，不断优化旅游消费环境
建设国家旅游综合改革试验区，要求试点各地区坚持以人为本，推进以改善民生为重点的社会建设，在不断提高城乡居民生活水平的同时，不断优化旅游消费环境。强调各试点地区要统筹考虑当地居民与游客的需求，加强城乡公共文化体育设施建设，推进广播电视数字化建设步伐，加大文物及非物质文化遗产保护力度，加快构建完善的公共文化体育体系，把提升文化内涵贯穿到食、住、行、游、购、娱各环节和旅游业发展全过程；要推进医疗卫生体制改革，加快基本医疗保障制度建设，建立国家基本药物制度，完善城乡医疗卫生服务体系，增强突发性公共卫生事件应急处理能力，提高城乡医疗卫生服务质量和水平，为当地居民和游客提供良好的医疗保障；要加强人力资源建设，加快推进义务教育均衡发展，大力发展具有地方特色的高等教育和职业教育，加大教育对外开放和旅游教育培训力度，整合国际国内旅游教育资源，提高旅游教育培训水平，全面提高旅游及相关行业从业人员的文明素质和服务水平；要深入开展群众性精神文明创建活动，广泛开展城乡环境综合治理，积极排查化解社会矛盾，加强旅游诚信体系建设，开展诚信旅游创建活动，制订旅游从业人员诚信服务准则，倡导文明健康的旅游方式，营造文明和谐的社会环境和优化旅游消费环境，增强人民群众和广大游客的安全感和信任感。
(七)加强基础设施建设，增强旅游综合服务保障能力
建设国家旅游综合改革试验区，要求试点地区要从各地实际出发，进一步加强交通设施、能源水利设施、信息网络设施、城乡基础设施建设，不断增强旅游综合服务保障能力。强调要针对各试点地区交通基础设施薄弱的实际情况，加快提升现有国道省道技术等级，加强通往旅游景区的交通设施建设，改善农村道路交通条件，加大铁路、机场、港口、邮轮和游艇码头等基础设施的布局优化和建设，努力构建安全、方便、快捷的立体综合交通运输体系；要加强能源、水利等基础设施建设，积极发展风力、太阳能、潮汐、生物质等新能源，进一步优化能源结构，提高清洁能源比重，加快推进各类电力项目建设和城乡电网改造，大力推进水利基础设施建设，加强城镇和主要旅游景区供水工程建设，加快实施农村饮水安全工程，保障对当地居民和游客的供电供水；要提高旅游业对高新技术的应用能力，加强信息网络设施建设，大力发展有线和无线宽带网络，加强整合信息资源和网络资源，加快网络升级换代，推进数字化建设，健全游客咨询服务体系，提升网络信息的综合服务能力；要加强重点城市游客集散中心建设，建立健全旅游安全保障机制，严格执行安全事故报告制度和重大责任追究制度，完善旅游安全提示预警制度，建立旅游紧急救援体系，健全突发事件应急处置机制和游客紧急救助机制，增强应急处置能力，搞好旅游保险服务，提升旅游综合服务保障能力。
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