理念变革与制度创新：从城乡教育均衡到城乡教育一体化，本文主要内容关键词为：城乡论文,制度创新论文,理念论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2010)05-0014-06
当前，在讨论城乡教育关系时，“城乡教育均衡”与“城乡教育一体化”成为出现频率较高的两个政策术语，并且人们习惯于不加区别地将两者交替使用。这一方面反映了人们对当下依然存在的城乡教育差距的关怀和对破解城乡二元教育体制的期盼；另一方面也反映了人们对这两个概念认识的模糊。这样的模糊认识，不利于我们很好地理解国家对城乡教育关系的深刻把握，也不利于我们很好地落实国家发展城乡教育的一系列政策措施。本文尝试从政策的角度，阐释“城乡教育均衡”与“城乡教育一体化”两个政策术语的形成过程，分析“城乡教育一体化”的政策意蕴，并就当前我国推进城乡教育一体化过程中存在的问题，提出相应的政策建议。
一、“城乡教育均衡”与“城乡教育一体化”的政策溯源
在缩小城乡教育差距、发展城乡教育的不同阶段，这样两个政策术语的先后出现，既体现了国家对处理城乡关系宏观政策的积极回应，也体现了国家对不同阶段城乡教育关系的科学研判，还表明了国家对城乡教育关系走向的不同期待。
(一)“城乡教育均衡”的政策溯源
“城乡教育均衡”这一术语出现的时间要早于“城乡教育一体化”。根据目前掌握的资料分析，较早在研究中提出“教育均衡”的时间是1994年。是年《贵州社会科学》第一期发表《建立有利于义务教育均衡发展的资金保障体系》一文，系统探讨了义务教育均衡发展的资金保障问题。较早从政策角度探讨“教育均衡发展”的时间大约在2002年。2002年3月，《人民教育》发表了《为了每一个孩子的幸福成长——山东省寿光市教育均衡发展透视》一文。该文认为，“教育均衡发展是一种全新的教育理念，是一种全新的教育发展观。”[1]此后，“教育均衡”这个术语开始在学术界和实践领域被广泛使用。这主要有以下两个方面的原因：
一是进入新世纪以来，以教育的地区差异、城乡差异和校际差异为表现形式的教育公平问题日益引起社会成员的关注。客观地讲，就教育公平问题的程度而言，这一时期并不是新中国成立以来表现最严重的时期，甚至也不是改革开放以来表现最严重的时期，而恰是国家日益重视缩小教育差距、倡导教育公平的时期。90年代以来，国家针对教育领域日益严重的城乡差距、地区差距和校际差距，采取了一系列针对性的政策措施，并取得了明显的成效。但由于新中国六十年教育发展中形成的教育公平问题的累积效应，以及制约教育公平的制度因素依然存在，教育的不公平问题依然较为突出。更为重要的是，进入新世纪以来，在构建和谐社会、贯彻落实科学发展观等一系列国家观念的引领下，广大民众对教育公平的诉求日益高涨，对优质教育资源的渴求也日益强烈。在这样的背景下，教育发展中的不公平问题，更容易引起人们的关注与热议。于是，不断缩小现存的各种教育差距，推进教育均衡发展，日益成为民众、学术界和领导层的政策共识。
二是国家对新世纪以来处理城乡关系整体制度安排的积极回应。众所周知，新中国50年代初期确立的“以农补工”的制度安排，造成了城乡经济社会发展的较大差距，以及严重的“城乡二元体制”。新世纪以来，缩小城乡差距、破解城乡二元体制，成为新一届中央领导集体的重要追求。2002年召开的党的十六大提出了“城乡统筹”的城乡发展观，认为“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。[2]翌年，中共十六届三中全会正式提出，要“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。[3]在这样的背景下，国家开始从城乡统筹的视角，思考教育的城乡关系，规划教育的城乡发展方式。因应学术界、实践中广为提倡的教育均衡发展理念，“教育均衡发展”的观点在政策中不断出现。2003年9月20日《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》较早使用了“均衡”术语。《决定》明确，“省级政府要切实均衡本行政区域内各县财力，逐县核定并加大对财政困难县的转移支付力度”[4]。2005年5月25日《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》正式将“教育均衡发展”上升到国家政策层面。2006年6月29日新修订的《中华人民共和国义务教育法》，全文有六处强调“教育均衡”，这标志着“教育均衡”在法律层面得到了确认。
(二)“城乡教育一体化”的政策溯源
“城乡教育一体化”这一术语，不但在“出场”时序上迟于“教育均衡”，而且，在“出场”的原因上也有别于“教育均衡”，这主要表现在两个方面：
一是国家基于对既往实施的零散的城乡教育交流政策的系统化，以及对地方创设的城市支持农村教育经验的概括和提升。中共中央、国务院1999年颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，成为较早倡导城乡教育交流的政策规定。《决定》指出，“各地要制订政策，鼓励城市教师到农村任教。城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村学校的任教经历，才可被聘为高级教师职务。”[5]2003年人力资源和社会保障部组织的“高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作(简称‘三支一扶’计划)”以及共青团中央组织的“大学生志愿服务西部计划”，也在一定程度上体现了鼓励城市教育支持农村教育的政策追求。此外，在推进城乡教育均衡发展的过程中，不少地方在优先向农村配置教育资源的同时，还创设了一些支持农村教育的成功经验。这些经验中，既有城市学校帮助农村学校改善办学条件的物质资源支持，也有城市学校帮助农村学校提升教育质量的师资支持。如江苏省启动实施了“千校万师支援农村教育工程”，在苏南和城市的义务教育阶段遴选千所优质学校、万名骨干教师，与苏北农村千所薄弱学校实行全方位“校对校”结对帮扶的大型支教项目[6]；广东省湛江市为改善薄弱学校办学条件，推进义务教育均衡发展，推广了“千校扶千校”的工作方法等。在总结各地经验的基础上，2006年2月，教育部下发《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》，对城镇教育支援农村教育做出了具体详细的规定。[7]
二是国家对城乡一体化宏观政策的积极回应与系统思考。新一届中央领导集体在继承和发展历届中央领导集体重视“三农”做法的基础上，对“三农”问题有了更加深刻的体认。2007年党的十七大首次提出了“城乡一体化”的命题，即“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”[8]2008年党的十七届三中全会系统阐述了“城乡一体化”的观点，即“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”[9]自此，“城乡一体化”成为我国发展城乡关系的新的价值追求。因为，城乡一体化“不是就农村说农村，就城市说城市，要改变‘城乡两策，重城抑乡’的思路，从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统，树立城乡一盘棋的总体思想，发挥城市辐射带动优势和城乡之间的关联优势，使城乡资源共享，共赢共荣。”[10]城乡一体化，自然蕴含着包括教育在内的公共服务的城乡一体化。由此，城乡教育一体化正式走入了政策研究和教育实践的视野。2010年通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，正式将“构建城乡一体化的教育发展机制”写入其中。“城乡教育一体化”命题的提出，实现了对“城乡教育均衡”的丰富、发展和超越，具有深刻的政策意蕴和积极的政策导向。因为，城乡教育一体化是“通过‘统筹城乡发展’的方式，通过城乡教育的双向沟通、良性互动，实现城乡教育均衡发展、缩小城乡教育差距的目标。因此，城乡教育一体化不仅提出了城乡教育均衡发展的目标，更重要的是提出了实现目标的新模式和新战略。正是在此意义上，城乡教育一体化比‘城乡教育均衡发展’、‘缩小城乡教育差距’有更多的内涵”[11]。
二、“城乡教育一体化”的政策意蕴
如前所述，城乡教育一体化不仅蕴含着城乡教育均衡发展的目标追求，而且体现了城乡教育的交流、共生和互动，有着更为丰富的政策内涵和政策意蕴。这主要体现在以下三个方面：
(一)教育目标的城乡共生——服务农村的城市教育与发展城市的农村教育
教育目标的城乡共生，集中体现了对以往城市取向教育发展方式的政策矫正。城市取向的教育政策根植于我国50年代的城乡二元体制，这包括城乡有别的户籍制度、福利制度和就业制度。在这样的体制下，农村成为城市的附庸，农村教育的目的是培养适应城市建设需要的“人才”，个人在农村接受教育的目的也是为了成为城市的“市民”。改革开放以来，尤其是90年代以来，国家采取了一系列破解城乡二元体制的政策措施，城乡有别的户籍制度、福利制度和就业制度有了一定的缓解，但由于长期的制度惯性和思维定势，城市优先的政策取向并没有得到根本性改观。
当前，农村教育的城市取向依然十分突出。从扩招前高考的“千军万马过独木桥”，到80年代的老生代农民工，到当前的新生代农民工，我们无不感受到这种城市取向的农村教育。客观地讲，在城乡经济社会发展存在较大差别的现阶段，接受过农村教育的青年选择进入城市生活，实现自己的职业追求，改善自己的生活质量，原本无可厚非。而且，这种服务城市的农村教育，也客观上有利于促进城市各项事业发展，有利于加快城市化进程。但也应该看到，农村教育对城市发展的单向服务，不但严重制约着农村人力资源的积聚，也严重阻碍着农村的经济社会发展。
确立城乡共生的教育目标，就是要改变单向的服务城市的农村教育发展方式，确立起城市服务农村的教育理念。服务农村的城市教育，就是要改变当前“农村意识淡薄”的城市教育，在城市教育中融入农村教育元素。如在城市基础教育中，要在目标设计、课程安排、内容选择等方面，将我国农村对城市经济社会发展作出的贡献讲清楚，将农村现代化对中国现代化的作用讲清楚，帮助广大城市学生确立起对农村教育的深厚感情，确立起建设农村、服务农村的志向，引导他们参与农村建设和发展。在城市职业教育和高等教育中，要有针对性地结合农村经济社会发展实际和产业结构特征，开展技能培养、课题研究和社会服务，使城市教育成为发展农村经济、促进农村社会事业发展的重要力量。
(二)教育资源的城乡互动——反哺农村的城市教育与支持城市的农村教育
这既是对长期以来形成的城乡不同的教育供给方式的政策矫正，也是对当下城乡分立的教育资源配置方式的制度纠偏。城市优先的政策设计，植根于国家优先发展工业、优先发展城市的制度安排。五十年代初期，在教育经费异常短缺的背景下，国家面临着城乡教育发展方式的艰难选择，而优先发展城市、优先发展工业的制度安排，为确立“城市教育优先”的发展方式提供了“合理化”论证。从改革前的“城市教育国家办、农村教育集体办”到改革后“城市教育国家办、农村教育靠集资”的中小学教育发展方式，造成了城乡中小学办学条件和师资质量的差异，使得农村教育与城市教育分别处在两个相对封闭、隔离的“教育圈”中。20世纪90年代以来，尤其是新世纪以来，尽管国家采取了一系列缩小城乡教育差距的政策措施，并使得城乡教育的差距有所缓解，但由于长期的“歧视”性投入政策造成的农村教育的困难和落后，造成城乡教育差距在短期内很难有根本性改观。
实现城乡教育资源的交流互动，就是要改变以往过分强调农村支持城市的单向的教育资源流动方式，推进城市教育对农村教育的反哺和支持，促进城乡公共教育资源的均衡化配置。这既是缩小城乡教育差距、推进教育均衡的现实选择，也是落实国家“以城补农”政策的具体体现。构建城乡一体化的教育资源配置机制，还要特别强调城乡教育资源的优势互补和交流互动。不但要继续落实好国家制定的城镇教师支援农村教育的政策措施，还要安排好农村教师对城市教育的支持和帮助，实现城乡教育的双向交流、互利共赢和双强共赢。
特别需要强调的是，实施城乡一体化教育资源配置，并不是教育资源往农村倾斜的越多越好，更不是不考虑农村的实际需要盲目增加教育资源，而是要强调城乡教育资源配置的结构合理和比例协调，强调公共教育资源对城乡学生的普惠性。如在当前城镇化进程中，针对农村地区人口逐步减少、城乡结合部农村学校就学人数不断减少、城市学校就学人数增长过快的特点，要统筹好、规划好城市教育和农村教育的规模和数量，调整好城乡教育的布局和体系，避免乡村学校等教育资源的过度闲置和乡镇、县城、市区等教育资源的过度拥挤。因此，城乡一体化教育资源配置的重点是城市教育对农村教育的反哺，关键是促进城乡教育资源的交流，根本目的是保证城乡学生均等、公平地享受教育资源。
(三)教育对象的城乡交融——城市中的农村教育和农村中的城市教育
教育对象的城乡交融，既是由城乡一体化的教育目标决定的，也是由城市化背景下城乡社会成员频繁流动的特点决定的。城市化进程的加快，城乡人员的流动频繁和职业变换加快，促进了城乡居民的交流和融合，出现了“城市中的农村人”和“农村中的城市人”并存的人口分布格局。如果说老生代农民工由于其在城市生活的短期性和暂时性而作为“农村中的城市人”代表，那么新生代农民工则由于其在城市生活的长期性，以及其举家迁移城市生活的特点，而体现了“城市中的农村人”特征。特别是作为新生代农民工子女的流动儿童，户籍在农村、长期在城市学习和生活的特点，已经使得他们具有了“农村中的城市人”和“城市中的农村人”双重身份。
实现教育对象的城乡一体化，就是要打破城乡教育对象的身份限制、内容限制和制度限制，增强城乡教育内容的共通性，提高城乡教育对象的普惠性，促进教育制度的贯通性。增强教育内容的共通性，就是要改变就农村论农村、就城市论城市的课程设置方式，从培养现代公民的角度，设计城乡教育内容，培养既能适应现代农村生活、又能适应现代城市生活的新型劳动者。提高教育对象的普惠性，就是要改变功利的教育对象观，不断扩大各类教育的受众人数和规模。在城乡居民流动频繁的现代社会，增加农村教育供给、提高农村教育质量，收益的不仅仅是农村经济社会发展，还包括由那些在农村接受教育、参与城市建设的农民工给城市带来的直接贡献；同样，在城市实施好诸如流动儿童教育、农民工培训等教育类型，其最终促进的也是城乡经济社会的双赢和共赢。促进教育制度的贯通性，就是要打破教育对象的身份限制和体制壁垒，创新城乡教育的体制机制，建立更加灵活的教育准入制度和教育参与制度，保证城乡各个年龄阶段的教育对象，在他们需要的时候，能随时进入各级各类学校参加学习和培训，让现代终身教育体系和国民教育体系的成果惠及到每一个社会成员。
三、当前推进城乡教育一体化的实践困境与政策建议
20世纪90年代以来，随着国家经济实力的日益增强，以及科学发展观理念的提出，我国社会总体上进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。不断缩小城乡经济、社会和教育等方面的发展差异，日益成为中国政府的一项政策行动。一系列支持农村教育的政策措施，在缩小城乡教育差距、推进城乡教育一体化方面取得了积极的成效。这些政策可以概括为：一项体制、六大工程。一项体制是，调整和完善农村义务教育的供给体制。针对20世纪80年代以来“地方办学、分级管理”带来的“农村教育靠集资”以及乡镇政府供给能力不足、农民负担过重的状况，新一届中央政府将农村义务教育管理体制调整为“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。[12]六大工程分别是：1995年教育部、财政部开始实施的“国家贫困地区义务教育工程”、2001年国务院实施的“农村中小学危房改造工程”、2003年教育部实施的“东部地区学校对口支援西部贫困学校工程”和“大中城市学校对口支援本地贫困地区学校工程”、2004年教育部、财政部“西部地区农村寄宿制学校建设工程”、2003年教育部、国家发改委“农村中小学现代远程教育工程”等。
一系列支持政策有效促进了农村教育的发展。然而由于长期以来形成的农村教育的落后状况，以及新机制本身的不完善之处，推进城乡教育的一体化依然面临着诸多困难和问题。必须针对这些困难和问题采取一系列的对策措施，促进城乡教育一体化发展。
(一)实践困境
1、农村教育依然落后，城乡教育的差距依然较大
当前我国实施的“以工促农、以城带乡”的社会发展政策和支持农村教育发展的系列政策，是在我国工业化水平不高、城市化水平偏低的背景下进行的，即“工业化和城市化的水平尚不具备大规模反哺农业的条件。”因此，我国的经济发展水平和发展阶段决定了国家目前尚缺少大规模援助农村教育的物质和资源条件。此外，长期以来形成的“城市优先”的教育资源配置方式的体制惯性，使得构建有效的支持农村教育的体制机制尚需一个凝聚共识、完善制度的过程；由长期的城乡有别的教育投入方式造成的城乡教育的较大差距，使得实现“城乡教育均衡”的目标任务十分艰巨。所有这些都表明，我们在不断坚定实现城乡教育均衡发展目标决心和信心的同时，还应当对缩小城乡教育差距、推进城乡教育均衡发展保持一定的耐心。
2、现行的农村教育供给体制依然存在着不完善的方面
一个毋庸置疑的事实是，一系列支持和援助农村教育的政策措施，已经并将继续在缩小城乡差距方面发挥作用。但同时必须清醒地看到，“以县为主”义务教育管理体制在实现“保障农村义务教育稳定的经费来源和维持农村中小学基本运转”目标的同时，还存在着“贫困县级政府‘主不起来’”、“乡级政府‘动不起来’”、“农村中小学高质量发展‘动力匮乏’”等诸多问题。推进新世纪农村教育的高质量发展，还需要我们在此基础上制订出更有针对性的政策措施。此外，中国地域的广阔性和多样性造成了农村教育的构成异常多样，既存在着中东部“富可抵城”的农村，也存在着西部尚处在温饱线上的贫困农村，这要求农村教育治理机制的设计充分考虑不同地区的特点和需求。农村教育的发展依托于当前我国经济社会发展的宏观背景，城乡教育一体化进程的推进受社会、文化、经济等诸多教育以外因素的影响，这要求我们在设计教育制度时，必须有“跳出教育”发展教育的自觉意识，将教育发展、尤其是农村教育发展放置于整个国家经济社会发展的大背景下进行，在综合多种条件、兼顾各种因素、分析复杂情势的基础上，作出科学合理的判断。
3、城乡一体化教育的运行机制尚处于初始阶段
自1995年以来，尤其是新世纪以来，国家实施了一系列支持农村教育的援助政策，这些政策大部分都是以“工程”的名义推进的，而且有明确的“时间表”。这是国家从发展农村教育任务的艰巨性出发，分阶段实施的单项政策措施。当一个“工程”结束的时候，“工程”的效力就自然终止。因此，“工程”本身就带有一定的权宜性和临时性。而农村地区教育的发展需要的恰是一种持续发生作用的长效机制。如何针对广大农村中小学在师资、设备、基础设施等方面的需求设计出差异性、有特色的长效机制和跟进措施，还需进行深入的调查、论证和安排。此外，当前实施的包括城乡教师交流制度、高校对口援助制度等一系列促进城乡教育资源流动的政策措施，无论在数量上还是在范围上，都处于起步阶段，距实现城乡教育资源大范围的交流、互动还有一定的差距。所有这些都说明，当前推进城乡教育一体化的任务十分艰巨，目标远未实现，改革尚需努力。
(二)继续推进城乡教育一体化的政策建议
1、继续支持和援助农村教育，促进城乡教育均衡发展
一个不容忽视的事实是，当前，城乡教育在经费投入、师资质量、办学条件等方面依然存在着较大的差距。特别是在广大的西部农村地区，落后的经济社会发展环境使其缺少吸引优秀教师的外部条件，这在一定程度上将加剧城乡教育的差距。实现城乡教育的一体化，其前提和基础是城乡教育资源配置的均衡化和公共服务的均等化。在今后相当长一段时期内，依然要将推进城乡教育均衡发展作为教育发展的重点，以城乡教育均衡发展的成果推进城乡教育一体化，以城乡教育一体化的要求审视城乡教育均衡发展的质量和水平。为此，必须坚定地实施对农村教育的补偿措施，大范围、有力量、持续地对农村教育实施援助，不断壮大农村教育的实力，缩小教育的城乡差距。
2、探索多样性、针对性的城乡教育供给机制
在坚持“以县为主”的义务教育治理体制、继续实施援助农村教育的各项“工程”的同时，针对已有管理体制和援助政策的不足和问题，适时进行调整和修正，在保证农村义务教育运转的基础上，构建有利于农村义务教育发展的长效机制。尤其要针对当代中国农村地域广阔、经济发展水平不平衡、教育需求不同、教育发展模式各异的特点，加强对地方发展农村教育经验的研究、概括和提升，在充分发挥地方发展农村教育积极性的同时，推广特色化的治理经验，构建多样性、针对性的城乡教育一体化运行机制。此外，还要针对城镇化进程中出现的流动儿童教育、新生代农民工教育、失地农民和新市民教育等采取有效跟进措施。要通过科学的分析和周到的安排，构建经费来源充足、办学体制灵活的城乡教育供给机制。
3、打通封闭、分割的城乡“教育圈”，促进城乡教育资源的交流互动
长期以来“城乡分治、城乡有别、城乡分策”的中小学教育资源配置方式，不但加剧了教育的城乡差异，也使得城市教育和农村教育分别形成了两个封闭、分离的“教育体”和“教育圈”。提高城乡教育一体化水平，不但要缩小城乡教育的各项差异，还要通过有效的制度安排，促进城乡教育的交流、沟通和互补，让农村教育和城市教育分别成为推动中国社会发展和现代化建设不可或缺的两个重要支点。在城乡经济社会发展差异较大、农村社会环境较差、教育条件较为落后的现阶段，实行城市师资等教育资源向农村流动的困难较大、任务艰巨，必须在总结各地城乡教育资源交流成功经验的基础上，创设激励城市资源支持农村教育的政策环境。当前首要的任务是，要制定出吸引城市教师到农村支教、城市毕业生到农村任教的政策措施，努力改变农村教师向城市单向流动和逆向流动的局面。同时，要发挥农村教育的资源优势，向城市开放本土性教育资源、输入特色化教育经验，逐步实现城乡教育的相互贯通、彼此协调、共同发展。
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