政府在房地产调控中的角色错位与失位研究，本文主要内容关键词为：角色论文,政府论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
针对房价上涨过快的现状，从2003年6月央行121号文件开始，中央出台了一系列抑制房价过快增长的政策措施，比如，“121”文件、“831大限”、“71号”文件等等。但是至今为止，我国对于房地产调控的宏观货币政策未取得预期的效果。一方面，部分城市的房价涨幅仍然很快。国家统计局和发改委联合发布的统计结果显示，2007年一季度，全国70个大中城市房屋销售价格上涨5.6％，其中，深圳12.6％、上海10.1％、北京9.0％、广州8.0％；新建商品住房销售价格同比上涨6.0％，其中，上海15.1％、深圳10.3％、北京9.8％、广州9.0％、福州8.8％；①另一方面，住房供应结构不合理。适合居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房和经济适用住房普遍供应不足。政府在进行多次调控后，为什么还是未能有效规范房地产市场的发展呢?本文认为，政府在房地产调控中角色错位与失位，是造成我国目前房地产市场混乱的深层次原因。
一、政府在房地产调控中角色错位与失位的表现
(一)调控手段不当
中国实施住房改革制度十几年来，住房被划分成两种，一是完全市场化的商品房，二是需要政府政策支持并提供保障的经济适用房和廉租房。商品房开发随行就市、自负盈亏，房地产商对户型、价位、销售等环节拥有绝对的自主权，追求利润最大化是房地产开发的首要目标，开发商并无义务承担保证中低收入群体住房的责任。目前，在我国的住宅市场中，商品房比例达到94％。经济适用房和廉租房制度是解决低收入者的住房问题。前者是以微利出售给中低收入家庭、住房困难户的普通住宅，只售不租；后者针对城镇居民中最低收入者，只租不售。
政府是市场管理的主导角色，它的职责就是要千方百计地规范房地产市场。因此，政府应该只负责制定相应的社会管理指标，不应过分干预商品房价格。但由于受计划经济的影响较深，我国在对房地产市场进行调控时仍然使用了大量的行政手段。例如，“国十五条”中规定凡新审批、新开工的商品房建设项目，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70％以上；低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的土地年度供应量不得低于居住用地供应总量的70％。这些规定的实质是一种行政管理。
通过行政命令直接传达，具有强制性、见效快的优势，但不能解决房地产市场供需结构失衡的根本问题，反弹也快。实践表明，用行政手段来调控市场，不仅会削弱市场经济的正常职能，而且会陷入调控失灵的尴尬窘境。政府应该加强对房地产市场的法律制订和监督，并运用经济手段，利用税收、金融手段调节房地产市场。
(二)调控政策相互牵制
我国房地产调控政策缺乏一套完善的制度保障，房地产市场由国土资源部、财政部门、建设部、银行与金融部门、以及工商和税务部门多头管理，通过各部委出台通知、文件的形式传达调控政策。而各部委往往都从自身利益出发制定政策，结果导致经常出现各种调控政策相互“打架”的情况。例如，建设部与央行的调控政策就经常出现矛盾：央行2003年12号文件出台房贷新政，建设部却在同时期以国务院名义发出121号文件肯定房地产市场的健康发展；2004年建设部政策研究中心发布报告批驳“房地产泡沫论”，同期，央行决定提高利率；2005年央行提出考虑取消期房销售，建设部发表谈话认为时机不成熟；2006年5月，央行再次提高贷款利率和公积金贷款利率，建设部官员则辟谣重点城市不存在房源不足的问题。由此可见，由于宏观调控中各部门利益不同，导致政策导向不一，无法形成合力，甚至调控政策相互牵制，进而导致我国房地产调控效果不佳。
(三)调控执行力不够
从2003年至今，中央政府出台了很多调控政策，且越来越细、力度越来越大，显示出很大的调控决心。但是，许多城市的房价却连创新高。不仅一线城市房价猛涨，二线城市的价格也在攀升。产生这种现象的主要原因是地方政府失职，没有认真贯彻执行稳定房价的调控政策，缺乏有效的执行力。具体表现为：第一，以经济主体的身份深度介入房地产行业；第二，改善住房的结构性矛盾积极性不够；第三，在执行中弱化政策，有的甚至故意扭曲调控政策。例如，部分地方政府延期出台调控的执行细则；出台“购房入户”的政策来刺激房市；有的地区甚至出现政府与开发商合谋的“托市”行为。地方政府执行中央房地产调控政策的动力不足，原因很多，概括起来主要有3点：(1)房地产业是地方政府财政收入的重要来源。例如长江三角洲某些地区，政府从土地出让中所得到的收入甚至占财政收入的60％；(2)GDP是考核地方政绩的主要指标。目前，政府官员的考核几乎是以GDP增长率为惟一指标，而近几年来，由于房地产业发展非常迅速，导致房地产业对GDP的贡献很大。地方官员为了提升政绩，自然希望房地产业进一步发展，带动地方GDP的增长。因此，地方政府为了追求自身利益，往往执行调控政策不力；(3)缺乏监督审核机制。执行力是政府工作的生命力，只有地方政府落实调控政策，房地产调控才能真正起到稳定房价、规范市场的作用。然而，由于对地方政府执行中央房地产政策的程度缺乏有效的约束机制，即缺乏对地方政府执行工作的监督审核机制，从而导致即使政府执行不力，也不用承担相应责任。
二、我国宏观调控未达到预期效果的原因分析
(一)我国高房价的成因
造成房价快速上涨的因素是多方面的，既有需求层面的，也有供给方面的。
1.市场需求过度旺盛。
从需求方面讲，住宅需求主要包括城市化进程加快带来的刚性需求、城市居民改善住房条件的主动需求、城市拆迁改造带来的被动需求以及部分投资者的投资和投机需求等。首先，从潜在需求来看，目前，中国刚刚进入城市化的加速阶段(见图1)。一直到2050年，中国都将处于城市高速发展的时期。城市化进程的加快，导致大量的流动人口涌入城市。专家估计，到实现“全面小康”的2020年，我国城市化水平将达到55-60％，城镇居民将增长到8亿至8.5亿人，而我国现有城镇居民4.9亿人，也就是说未来15年左右将约有3-3.5亿左右的新增城镇人口需要解决住房问题。其次，从有效需求测算，不断提高的居民收入水平和银行贷款的低利率环境为城市居民改善住房提供了有利时机，原有城市人口存在改善住房条件的需求。2003年末中国城镇居民人均住房面积为23.8m[2]，②如果假定有20％的城镇家庭有改善住房的要求，而且这20％要求改善住房的城镇家庭每户也只是想增加20m[2]的住房，那么中国20％的城镇家庭是2700万户，每家增加20m[2]，这个现实需求总量是5.4亿平方米。这个需求是客观存在的，是现在就有支付能力或借助于银行信贷就具备支付能力的需求。此外，我国目前很多城市为了改善城市面貌，旧城改造和城市建设的力度很大，由此产生了大量的被动需求。最后，居民的投资性购房需求增加。由于房地产不仅具有消费品属性，也具有投资品属性，所以房地产市场上的需求除了自住性需求外，还存在着大量投资性需求。尤其是近年来，一方面居民可支配收入逐年提高，另一方面银行存款利率较低。于是，大量社会资金在缺乏其他更好投资渠道的情况下，纷纷进入房地产市场，造成部分城市的房地产投资需求迅速扩大。
图1 1978—2005年我国城市化率
2.房地产供给结构失调，各级市场供给不足。
长期以来我国住房供给结构不合理，经济适用住房和廉租房供给比例太小，高价商品房的供给比例占据主导地位，大户型、豪华型住房供过于求，而价格适中的中小户型供应偏少。如表1所示，别墅高档公寓每年的新开工面积相对于经济适用房新开工面积的比重在不断上升，前者每年增加，后者却停滞不前甚至下降。这样就形成了一种不合理的供给结构，即高档住房偏多，而与绝大多数居民消费能力相适应的经济适用房的供应明显不足，在高档住房“成本推动”和中低档住房“需求拉动”的共同作用下，引起房价的全面上涨。
(二)宏观调控未能奏效的原因分析
造成宏观调控未能奏效的原因是复杂的，既有政策上的问题，也有外部环境的原因，这里只从政策层面对房价调控效应不理想的原因进行探讨，具体而言，政策层面的原因主要包括以下几个方面：
1.调控措施着力点存在偏差。
如前所述，我国房价上涨的原因既有供给层面的原因，也有需求层面的原因。但我们通过对我国2003-2006年政府出台的一系列宏观调控政策(见表2)的梳理，发现宏观调控措施着力点存在偏差。总体而言，2006年5月以前，我国对房地产市场的宏观调控可以划分为两个阶段③：第一个阶段是2003年到2004年。2003年以来，房地产业在发展过程中出现了部分地区房地产投资过热、房价上涨过高的现象，尤其是上海、杭州等长三角地区，房价涨幅超过10％。于是从2003年6月央行121号文件开始，中央政府出台了一系列调控政策。但从表1可以看出，这次调控主要是抑制供给，对需求、尤其是非合理需求缺乏有效控制，结果出现投资炒作和被动需求等非合理需求的快速增长，进而导致房价大幅上涨。第二个阶段是2005-2006年初。2005年初，根据房地产市场出现的新情况和新问题，中央有关部门出台了一系列涵盖土地供应、开发、销售、流通环节等房地产行业全过程的调控政策，调控手段从行政手段上升到诸如利率、税收等经济手段。但是从表2可以看出，本轮宏观调控的重点是抑制房地产需求的过快增长，如开征房地产交易税、提高房贷利率等都是着眼于需求方面的。但在供给方面，由于担心投资过热，在稳定房价的政策下，政府采取一切措施防止投资增长率的反弹，控制房地产投资。结果是部分城市商品房价格在2005年下半年经历了半年冷冬后，2006年3月份开始回暖。
综上所述，我国宏观调控未达到预期效果的原因在于未对症下药，房价高涨既有需求层面的原因，也有住房供给方面的原因，而我们历次调控都只针对供求的一个层面，因此，房价越调越高也就在情理之中。
2.调控手段存在不足。
首先，调控手段运用较为单一，经济手段和法律手段的运用力度不够。例如2005年的宏观调控，可以明显看出居于主导地位的是行政手段(见表2)，无论是七部委的《意见》还是“新旧国八条”、“61大限”都是中央政府向地方政府和社会公众转达的行政管理指令。在我国房地产融资体系、财税体系以及房地产法律法规体系都存在着较大完善空间的情况下，不断依靠一条条的行政指令进行宏观调控显然是隔鞋搔痒、未到要害。其次，调控手段缺乏细分。尽管在2005年出台的一些调控政策中，已经出现了“区别对待”的条款，如对于营业税的征收，但是区分度仍不够明确，许多中西部欠发达地区不仅不应该紧缩调控反而应该出台鼓励性发展政策。另外，从保障居民居住需求的角度而言，调控对普通商品房的倾斜政策有所欠缺。在通过提高房屋贷款利率抑制投机时，没有对不同收入的购房群体加以区分，使得普通消费者买房的压力增大。而且普通消费者相较于投机商而言对房贷利率的敏感度是高出许多的，投机商可以通过提高炒卖价转嫁弥补融资成本，而普通消费者却因为贷款利率的上升压力倍增。
3.地方政府对调控政策执行不力。
首先，自从我国实行土地拍卖制度以来，相当多的地方政府对“土地财政”产生依赖。资料显示，土地有偿转让收入已从1999年的114亿元增长到2005年的3700亿多亿元，名副其实地成为了各级地方政府的“第二财政”。 而实现土地效益最大化，追求“以地生财”，必须依靠高房价的拉动，因此，地方政府主观上不希望房价下跌；其次，房地产业关联性强，对GDP贡献大。统计资料表明，2005年中国GDP增长的8个百分点中，有1.8个百分点是房地产业直接贡献的。同时，中国房地产业还直接带动了57个相关产业的产出增加。GDP增长率是衡量官员政绩的重要指标，地方官员为追求政绩不希望房价下跌。由于中央和地方政府二者之间管理目标存在差异，并由此导致一些地方政府对宏观调控政策“阳奉阴违”、“拆招卸力”，甚至逆向调节。
三、针对政府调控角色错位与失位的政策建议
(一)加强经济手段进行调控
首先运用税收手段进行调控。目前我国与房地产直接有关的税种多达14种，其中实际征收的有12种，占我国实际征收税种数量的一半。但总体来看，我国房地产税收结构不合理，重流转、轻保有。而且，目前已存在的税种也有许多不合理之处。因此，政府可以通过制定更为科学的税收制度和优惠措施来调节房地产的供需结构。
其次从金融手段着手。国外的发展经验表明，金融业的参与对实现房地产业的健康发展起着重要作用。因此，我国政府在房地产调控中应该充分发挥金融杠杆的作用，提高调控的有效性。例如，通过调整房贷利率，可以同时调节开发商开发成本与买房者的购房成本，拥有较好的调控效果。
(二)加强法律手段进行调控
法律是很多发达国家进行房地产调控的主要手段。法律手段具有严肃性、普遍适用性和稳定性的特点。而我国目前的房地产宏观调控缺乏一套完善的法律制度保障，用行政权威而不是法律制度、用部门通知而不是法律来调控房地产市场。出现危机时，仅靠几家部委联合发文、出台通知来调控房地产市场，政策缺乏稳定性和持久性。因此，加强房地产业的法制建设，对于维护良好的市场秩序，发挥市场的资源配置作用极为必要。
(三)加强各部委的沟通、协调
管理房地产业的有关部门要统一调控目标。加强沟通和协调，打造信息平台，建立双向反馈的交流机制。中央政府也可以建立一个强有力的协调部门，杜绝各部委出台政策的“打架”现象，保证调控的有效性和协调性。
(四)推动地方政府落实调控政策
1.转变地方政府的角色。
推动地方政府落实房地产的调控政策，关键在于要改变地方政府“利益者”的角色，使其成为真正的“服务者”。政府的职能应该是保证社会稳定和经济发展，进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。地方政府不应该介入房地产市场，为了改变这种现状，要进行土地制度改革和分税制度改革。目前的土地供应方式，协议转让用地和公开拍卖用地都存在制度上的缺陷。可以考虑学习日本，建立和完善“公示地价制度”，保证土地交易价格的合理。另外，进一步完善分税制度，重新制定中央和地方有关房地产业各项税收的分成比例，并改革土地收益制度，减少地方政府对土地收入的依赖，弱化土地收入、税收对地方政府的收益激励。
2.改革地方政府政绩的考核制度。
使地方政府摆脱对GDP增长的一味追求，建立一套科学、完整的评价体系，评价标准可以包括经济、就业、生态环境、社会保障、教育卫生、社会治安等各项方面的工作表现，并与干部任用和升迁挂钩。
3.建立地方政府的激励和约束机制。
调动地方政府的积极性，一方面要建立激励机制，鼓励地方政府加大力度执行调控政策。另一方面，要建立约束机制，对地方政府的调控进行监督。
注释：
①晓刚：“正确认识、尊重规律-当前房地产市场形势及其调控”，载《中国房地产》，2007年，第6期，第1页。
②不考虑农村进城经商务工人员的住房需求，只计算城镇居民改善住房的需求。
③彭岩：“房地产市场宏观调控政策效应问题的思考”，载《广州大学学报》，2007年，第1期，第50页。
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