烟草专卖制度的两难选择，本文主要内容关键词为：烟草专卖论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国烟草行业市场结构的历史与趋势
2000年，我国有卷烟生产企业146家，分布在全国29个省（市、自治区），平均每个企业的产量为22.8万箱，最大的一家企业所占市场份额为6.5％。我国烟草生产企业的产业集中率C4为17.9％，C8为27.9％；品牌集中度C4为8.6％，C8为13.9％。根据汪世贵等的研究，近些年来，我国烟草行业出现了“强者趋弱”的现象，中国烟草市场进入了一种“优不胜，劣不汰”的低水平均衡状态，我国烟草市场趋向于一种区域化的市场竞争格局。
与我国烟草行业形成强烈对比的是，美国烟草行业的产业集中度C4为97.5％，市场占有率最高的四品牌所占市场份额为52.5％。英国的这两个指标分别为91.5％和33.0％，日本则为99.0％和47.5％。2000年，菲利普.莫里斯、英美烟草、日本烟草和利是美烟草这四家全球最大的烟草生产企业占有中国以外的市场份额的61％。
在市场经济条件下，企业的市场占有率是企业参与市场竞争的结果，在一定程度上代表了企业的竞争力。因而，在我国烟草市场日趋开放的条件下，我国烟草企业的国际竞争力问题日益被关注。
产业竞争力归根结底是一个产业组织问题，产业组织的体制和政策框架的根本问题是如何形成一种有效的市场结构，而市场结构的根本问题是企业规模以及企业间的竞争与垄断关系。据吕忠信等人的研究，我国卷烟工业企业的规模与绩效之间存在明显的正相关性。这表明，这种相对分散的市场结构阻碍了我国烟草行业有效地利用规模经济的好处，我国烟草行业的市场结构处于一种相对低效率状态之中。
二、财税体制与市场效率
针对中国烟草市场的低效率状态和“强者趋弱”的发展态势，一些研究人员提出了他们的解释，现在用一个简单的博弈模型对其分析做另一种形式的表述。
1.博弈参与人及其行为目标
博弈的主要参与人是各省烟草专卖局，其行为目标是利税最大化。我国现行烟草专卖制度采用统一领导、垂直管理的组织体制，卷烟生产企业一般隶属省一级的烟草专卖局管理。省级烟草专卖局的行为目标由国家烟草专卖制度规定，我国《烟草专卖法》第一条明确指出，我国烟草专卖立法的目的之一，就是要“保证国家财政收入”。
各级地方行政权力机关也是博弈参与人。虽然我国现行财税体制规定烟草消费税和75％的增值税为国税收入，但在实际操作中，上述这两部分烟草税仍进入中央财政对地方财政的税收返还的核算基数之中。因而，烟草税的大部分虽然是国税，但也直接影响地方政府的财政收入。因而，各省烟草专卖局的利税最大化行为符合地方政府的利益，地方政府的行为目标与各省烟草专卖局的行为目标基本一致。
2.参与人的策略选择
我国烟草专卖制度是一种严格的行政管制制度，卷烟厂的卷烟产品必须通过各个地方烟草公司经销，并且在专卖局的监督下销售。由于省级烟草专卖局统辖本省的卷烟销售，因而省烟草公司有权决定一种卷烟产品能否在本省市场上销售。省烟草公司对来自他省的卷烟产品可以采取“准许销售”和“禁止销售”两种策略，省烟草公司对本省产品是否向外省销售的决策上可以采取“向外省销售”和“不向外省销售”两种策略。
3.支付
国家烟草专卖局对卷烟采取总量控制的办法，在控制总量的基础上对各省分配产量。烟草消费税在生产环节征收，根据汪世贵等的研究，各省卷烟产量与烟草税收的相关系数为0.911，而卷烟销售量与烟草税收的相关系数仅为0.301。可以看出，卷烟产区获得的财政收益远远超过卷烟销区所获得的财政收益。由于卷烟工业利税与卷烟商业利税之比约为6.51：1，因而，卷烟产量决定着各省烟草专卖局（公司）业绩指标。因而，各省烟草专卖局的支付（利税）为产量的递增函数。
4.约束
目前，我国烟草行业的生产能力已经不成为各个卷烟厂产量扩张的约束条件，总生产能力已经过剩。全国烟草行业的市场需求为3300万箱左右，在2005年，总需求也只能达到3500万箱左右。但是，截止到2000年，全行业卷烟生产能力按两班制已经达到3800万箱左右；如果按三班制，生产能力将超过5000万箱，产能严重过剩。因而各省所生产卷烟的销售状况决定了各省专卖局所可能获得的产量份额。对各省烟草专卖局来说，市场决定产量，产量决定利税。
根据上述假定设立的博弈模型存在如下逻辑：省烟草专卖局（包括地方政府）行为目标的实现依赖于卷烟产量这一变量；而在卷烟市场总需求的约束下，省烟草专卖局所能得到的产量份额又决定于其市场实现能力。在这一市场策略博弈中，“本省产品向省外销售，本省市场对省外产品封锁”的策略就会成为各省专卖局的严格占优策略，最终的占优策略均衡是烟草市场的省际相互封锁。这是一种典型的“囚徒困境”。
通过上述分析，我们知道，中国烟草市场的低效率来源于一种行政垄断力量。而且这种行政垄断具有利益诱致的性质。既然是行政垄断在发挥作用，为什么不取消这种行政垄断呢？
实际上，国家烟草专卖局为打破这种区域分割的格局曾做出过不懈的努力。但是，局面并没有实质性的改变，相反，我国烟草行业出现了一种“强者趋弱”的现象。
由于行政垄断的制度基础在于当前的财税体制，因而，有关学者的政策建议是：改革烟草行业现存的财税体制以及相应的烟草行业组织结构。改革思路是，在利益上切断卷烟厂与烟草公司（专卖局）之间的联系纽带，并实现烟草公司与专卖局之间的“政企分开”；在财税制度设计上改变地方财政对烟草行业的依赖。
由于我国财税体制不能轻易改变，他们提出了替代方案，建议组建全国性的大烟草集团，将产量集中在红塔、上海、长沙、颐中等几个大烟草集团，在全国形成一种寡头垄断的市场格局，以此来优化烟草市场结构，获得行业规模经济的利益；在管理体制上，主张将工业与商业分开，以弱化地方烟草当局封锁市场的动机。
2003年以来，我国烟草行业加快了行业重组的步伐。2003年，全年共实施调整10万箱以下的小烟厂22家，10万箱以上烟厂联合重组17家，企业关闭重组总数达39家。全国卷烟工业企业已由原来185家调整减少到目前的84家。同时，我国烟草行业开始了工商分开的行业体制改革，省级烟草公司将与烟草生产企业分开，重组后的烟草工业集团将直接向国家烟草专卖局负责，而不再隶属于省级烟草公司。
这似乎是优化烟草市场结构的理想方案，因为该方案同样坚持烟草专卖制度，并且相关人士声称这种改革不会对国家财政产生不良影响。这是真实的吗？
既然现行利税制度与烟草行业的组织结构阻碍了烟草市场结构的优化与效率的提高，那么，一种没有效率的制度的为什么可以长时间存在，这种制度存在的合理性与必要性又在哪里？决定一种没有效率的制度的深层次原因又是什么呢？地方保护主义与地方利益是烟草市场效率提升的真正阻碍吗？
三、烟草专卖制度的组织成本、内在激励与市场效率
在财政收入分配问题上，中央政府与地方政府之间是一种委托——代理关系，目前的财税体制可以看成一份中央与地方的委托——代理合约。如果真是这样的话，通过对合约激励条件的重新设定，烟草市场的行政垄断格局就可能被打破。
但是，如果这样做，一个问题就会出现，如果地方政府（包括烟草局）失去排斥区外卷烟产品的激励，中国烟草的行业垄断格局是否可以维持？如果可以维持，维持的成本会有多高？如果成本太高，烟草的行业垄断对国家来讲还有经济价值吗？换言之，中国烟草行业的整体性垄断与一个有效率的烟草市场结构能否并存？进而，在目前的烟草专卖制度下，烟草企业能否通过市场竞争来增强其国际竞争力，以迎接即将到来的国际市场竞争的挑战？如果通过上述改革措施来提升中国烟草行业的国际竞争力，我们要付出的代价是什么？
我们知道，在新古典理论框架中，垄断厂商获得垄断利润的关键是在于控制产量，以使边际成本等于边际收益。我国烟草产业的所有者是国家，国家作为垄断者，寻求垄断利润的过程也就是实现财政收入最大化的过程。国家要实现财政收入最大化，同样也必须对产量进行控制，能否有效地控制卷烟产量决定了国家是否能够实现烟草利税的最大化。国家实现垄断有一个十分便利的条件，那就是国家同时是博弈规则的提供者，是产权的界定者，国家可以通过强力实现垄断，有效地排斥市场进入，以此实现垄断租金的最大化。
但在我们的实际经济生活中，新古典世界是不存在的。肯尼斯·阿罗指出，交易成本是制度运作的成本。烟草专卖制度作为一种行业垄断制度，其运作同样不是免费的，烟草专卖制度的净收益同样与这种制度运作成本有关。由诺斯的国家理论，我们知道，国家追求垄断租金最大化并非是国家实施垄断产权的充分条件。国家是否要实施垄断产权、是否要通过国家强力来保证这种垄断产权，决定于国家的成本——收益分析。
从烟草专卖的收益角度来看，烟草制品本身具有刚性需求的特征，由于烟草产品的需求刚性，理性的政府当然能预期到实行垄断制度可能带来的巨大收益。在控制产量进而控制销量的基础上，国家就可以有效的拉动卷烟价格，提高净收益，获得垄断利润。
自1982-2000年，烟草行业累计实现工商税利8437亿元，相当于同期国家财政总收入的9.2％。1995—2000年度，国内市场卷烟销量基本没有发生变化，但行业上缴利税额却由710亿元增加到1097亿元，增长幅度高达55％。这也可以看出我国烟草专卖制度在增加财政收入方面的高效率。
烟草行业上缴的利税对我国政府的运作具有重要意义，尤其是近20年来，在我国经济处于十分关键的转型时期，政府主导型的经济改革需要财政的支持，稳定的财政收入有利于缓解改革过程中出现的各种矛盾。1998年以来，扩张性的财政政策也对增加中央财政收入提出了要求。从这一意义上说，中国烟草专卖制度对我国的改革和发展做出了重要贡献。这也说明了，我国烟草专卖制度在增加财政收入方面是有效率的。
从烟草专卖的成本来看，国家要实施强力垄断，维持垄断产量，就必须通过一定的官僚组织来实现，而这必然会带来一定的组织成本与代理成本。前者是指维持官僚组织基本运作的成本，后者是指由于代理者的效用函数与统治者的效用函数的不同而带来的成本（诺斯）。官僚层级越多，组织规模越大，国家强力垄断的组织成本与代理成本也就越高，因而，国家烟草专卖的净收益受到这种成本的制约。降低烟草专卖的成本，尤其是降低代理成本是国家获得烟草垄断利润的根本保证。组织成本的降低是有限度的，这由烟草专卖有效控制的深度与广度所决定。
代理成本由监督成本和激励成本构成。所谓监督成本是官僚层级的上一级对下一级完成任务情况实施监督所付出的代价。当官僚层级多，组织规模较大的时候，外在监督将是困难的，实施有效监督的成本是高昂的，这时候对组织成员实施一定的激励是必要的，由此而带来了委托——代理中的激励成本。问题的实质就是要在监督成本与激励成本之间进行权衡，以使总代理成本最小化。
对于烟草行业来说，在需求结构不变的假定下，垄断的净收益取决于两方面因素：一是在控制产量的基础上实现规模经济，使生产成本最小化，即一个有效率的烟草市场结构问题；二是实现垄断成本的最小化，尤其是实现代理成本的最小化。运用新古典垄断理论对烟草市场结构进行解释，其局限性正在于它忽略了后一类成本。
国家要实现对全国烟草市场的垄断，必须通过其代理者——烟草专卖局来实现。在委托——代理问题中，由于代理者的努力程度是不可观察的，对委托者而言，构造一种激励兼容的奖惩机制是必要的。
从前面我们对低效率烟草市场结构的分析来看，由于本省产量与本省上缴的利税呈高度正相关，而地方专卖局与国家专卖局的产量博弈又受到各地方卷烟厂销售能力的制约，从而，市场份额与地方上缴的利税呈现间接正相关。国家实际上是通过利税指标来评价地方专卖局的专卖努力，并通过产量分配来实施激励。在上述逻辑中，烟草市场的省际封锁是必然的，这种行政性的市场封锁不但针对省外卷烟厂，而且针对一切市场进入者（包括非法卷烟生产者和国外烟草商）。在这一激励结构中，各地方专卖局上缴的利税正面地说明了各地方专卖局的专卖努力，通过利税指标对地方专卖局的努力程度进行评价降低了国家烟草专卖的代理成本，实现了国家对烟草产量的控制，从而增加了专卖的净收益。
烟草市场的低效率是中国烟草专卖制度所必须付出成本之一，烟草专卖制度的财政高效率实际上是以市场结构的低效率为代价的。当我们检讨我国烟草市场结构低效率的时候，并试图改变这一状况的时候，不能忽视中国烟草专卖制度的性质与我国烟草市场结构的这种内在逻辑关系，不能忽视烟草专卖的制度成本。烟草行业“政企分开”的改革主张实际上不自觉地进入了新古典的真空世界。如果缺乏一种激励兼容机制，有效的委托——代理关系不可能建立，烟草行业的国家垄断不可能继续存在。
对此，我们可以简单地比较一下工商局打假的效率与烟草专卖局打假的效率，区别在于工商局的打假缺乏一种内在的利益驱动，即缺乏激励兼容机制；而中国烟草专卖制度与现行财税制度为专卖局控制市场提供了一种激励兼容机制，为地方政府协助专卖局控制市场提供了动力，虽然这造成了相互封锁的烟草市场格局。
四、对我国烟草行业市场结构现状的思考
通过上述分析，要解决我国烟草市场结构的低效率状况，我认为，有这样几个关键性的矛盾有待解决：一是如何处理财政效率与市场效率的矛盾；二是如何处理好市场结构与企业产权结构的关系；三是正确理解政府在烟草行业产业竞争力提升过程中的作用。
（一）财政效率与市场效率的矛盾及其解决
我们知道，烟草市场结构的低效率与国家的财政收入导向密不可分，这是我们在对中国烟草专卖制度的性质做出分析后得出的结论，政府在追求财政效率的过程中破坏了市场竞争。按此逻辑，只要烟草的利税贡献对政府来说举足轻重，与上述分析逻辑相适应的现象就会出现。烟草利税对政府的重要性取决于两个因素：从需求的角度来看，取决于政府对烟草利税需求的迫切程度；从供给的角度来看，取决于烟草利税在政府财政收入中的比重。上述两个因素决定了市场效率与财政效率的矛盾程度，决定了政府对烟草行业所界定的产权的性质。
在过去的20年里，烟草行业为我国的财政做出了巨大贡献。尤其是在我国改革的转型期，一个强大的财政有利于保证改革的顺利进行。但是，随着我国市场经济体制的建立与成熟，随着社会资源配置的主体由政府转向市场，随着政府职能界限的清晰，政府在经济中的作用范围将会收缩，政府对财政收入的需求将会降低，因而烟草利税对政府的重要性也会降低。随着产业结构的优化与调整，烟草行业在国民经济中的地位会降低，烟草利税在财政收入中的比重也会有所变化。从烟草利税在财政收入中的比重来看，2001年烟草行业实现利税1200亿元，占财政收入比重已降至7.32％；2002年这一比重为7.40％，与1990年代中后期相比，已经呈现下降趋势。上述因素为我国烟草专卖体制改革创造了宏观体制条件，怎样由一种行政垄断状态转向市场寡头垄断状态，即怎样形成一种建立在竞争力基础上的寡头垄断格局，成为我们目前应该思考的问题。只是我们应该有充分的思想准备，在烟草市场结构优化的过程中，烟草市场的竞争会加剧，国家的财政收入一定时期内将会受到冲击。
（二）市场结构与产权结构
我国烟草企业即将面临国际烟草巨头的竞争考验，因而，如何提升我国烟草企业的国际竞争力成为问题的关键。企业竞争力所涉及的产业，是竞争的和开放的市场，在垄断和封闭的市场中，谈不上企业竞争，企业竞争力也就无从谈起。目前，我国的烟草企业基本上是国有企业，而国有企业与“政企不分”有着内在的、必然的逻辑。“政企不分”又是烟草市场低效率的制度性根源，如果不对烟草企业进行产权改革，仅仅依靠行政力量进行市场结构调整，不可能达到提升烟草产业竞争力的目的。
目前，全球烟草行业已经掀起了私有化的浪潮，各国对烟草市场的干预也越来越少，市场竞争也越来越充分。
（三）政府的作用
从世界各国烟草体制改革与烟草企业产权改革的经验来看，尤其是从日本烟草业的成功转型与台湾烟草业转型的失败来看，政府的作用不可忽视。具体到我国，政府至少在以下三个方面应发挥积极的作用：
第一，为中国烟草行业市场结构与产业组织的优化争取更有利的开放条件。产业竞争力的提升是通过市场竞争实现的，这需要时间。在这个过程中，我国烟草企业要面对国际烟草市场的竞争，而中外烟草企业的竞争实力差距又是悬殊的，因而，从公平竞争的角度来看，政府的干预是必要的。
日本烟草公司早在1996年就涉足卷烟零售业，日本烟草公司在日本市场上成立了1000多个零售支店，推行纵向一体化战略，逐步加大对零售市场的控制能力，稳定零售市场价格，规范零售行为，推进由行政垄断到经济垄断的转变。自1998年以来，我国烟草行业实施了网络建设工程，将烟草公司的销售环节向下延伸到批发环节，力图形成“一个龙头放水”的市场销售格局。但是，目前销售网络的建设主体并非卷烟生产商，而是各级烟草公司。这样，卷烟销售网络建设作为一种市场策略行为，为地方专卖局对烟草市场的封锁提供了更为便利的条件。在我国现行专卖体制下，卷烟销售网络建设已经成为阻碍烟草市场竞争的负面因素。可以考虑由厂商独立建立自己的销售网络，并向批发、销售环节延伸。但这样又与现行烟草专卖体制发生冲突，改革现有专卖体制，解决好这一矛盾，也是增强国内烟草商抵抗外来冲击的重要内部条件。
第二，促进我国烟草行业的产权改革。国有企业只能是特殊企业，这是已被各国实践所证明了的，也是当今各国私有化浪潮的原因所在。对中国烟草行业来说，不进行真正的产权改革，市场竞争力不可能得到提升，通过行政力量形成的庞然大物并不能经受住市场竞争的检验，而只会将矛盾暂时地转移。要想真正增强我国烟草企业的竞争动力，必须有步骤地推行民营化改革。而政府作为现在烟草企业的所有者，将是这一进程的主要推动者。
第三，创造有利于市场竞争的专卖环境。虽然，目前世界上实行烟草专卖的国家越来越少，但WTO规则与烟草专卖并不存在根本性的冲突。目前的烟草专卖制度应该转换专卖的动力机制，将目前的区域专卖转变为行业专卖。为此，就必须弱化区域专卖的内在动力，这需要付出更多的监督成本，从而也可能影响财政收入。说到底，我国烟草专卖职能的扭曲，最终还是与政府的财政收入最大化导向联系在一起的。
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