改革以来我国粮食保护价政策的回顾与思考，本文主要内容关键词为：粮食论文,我国论文,政策论文,保护价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食保护价政策是改革以来我国新出台的重要农业政策之一，也将是今后我国农业支持和保护政策体系的主要组成部分之一。这项政策的出台与粮食供求形势的变化密切相关。在改革以来的20年中，我国粮食生产出现过三次增长高峰期，即1979年至1984年、1989年至1993年和1995年至1998年。在每一次增长高峰期的中后期，市场粮价大幅度下跌，并因此而催生出粮食保护价政策。这项政策的目的是在粮食连年丰收、供过于求、粮价下跌的情况下，划定市场粮价下跌的底线，以保护农民种粮积极性。这项政策的出台，标志着三个历史性转变：一是粮食收购价从政府统一定价到政府定价与市场形成价格并存的历史性转变，二是粮食供求关系从长期以来的供不应求到供过于求的历史性转变，三是工农业关系从长期以来的以农养工到以工哺农的历史性转变。但是，过去和现行的粮食保护价政策均非尽善尽美。剖析这一政策在各个时期的形成背景与运作特征，对目前及今后进一步完善这一政策会有所启发。由于粮食保护价政策随粮食供求形势的变化而不断演变，大体上可以分为三个时期，所以本文按时间顺序展开分析。
一、1985年出台的保护价政策
由于自1979年起国家大幅度提高粮食统购价格，并实行超购加价50%的激励政策，加之家庭联产承包责任制的推行，我国粮食连年丰收。1983、1984年出现全国性的卖粮难，市场粮价下跌到超购价以下，部分地区、部分品种下跌到统购价以下。当时的主流观点是，我国粮食严重过剩，必须加大农业生产结构调整力度，将一部分资源从粮食生产转向其他农产品生产。1985年初发出的中央一号文件规定：取消粮食统购，改为合同定购和市场收购；定购粮按“倒三七”比例计价（即三成按原统购价，七成按原超购价）；定购以外的粮食可以自由上市，如市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，保护农民利益。尽管这个阶段没有明确提出粮食保护价概念，但从政策表达中可以看出，政府将原统购价当作市场粮价下跌的底线，并承诺按此价敞开收购。这一政策具备保护价政策的最基本内涵。这个阶段的粮食保护价政策具有如下特征：一是保护价水平偏低。粮食保护价政策的实际效果不是阻止资源从粮食生产领域流出，而是促进这种流出。粮食保护价又相当于原统购价，比新的定购价即“倒三七”比例价低35%，这个价位对农民是非常不利的，含有明显的抑制粮食生产的倾向。二是保护价政策实际上未来得及被正式启用。由于1985年粮食播种面积大幅度下降，产量锐减，导致市场粮价回升，1985年定购任务只完成60%，国家预期市场粮价跌到原统购价以下后由国有粮食部门按原统购价收购一部分议价粮的计划未能实现。不仅按保护价收不到粮食，而且为弥补定购任务完不成带来的平价销售缺口，国家不得不以高于“倒三七”比例价的价格，委托各地代购一部分粮食。随后几年粮食产量持续徘徊，市场价高于定购价，完成定购任务尚且困难，保护价政策更是无从谈起。三是保护价政策的执行主体是政企不分的国营粮食部门。虽然保护价政策没有来得及派上用场，但从政策设计上看，政府承诺如市场粮价低于原统购价，“国家”将按原统购价敞开收购，代表“国家”的则是政企不分的国营粮食部门。这个时期的国营粮食部门企业行为并不突出，对执行保护价政策有可能带来的库存增加、费用上升问题并不担心，因为财政对粮食部门的盈亏负总责。中央对地方、政府对粮食部门都没有制定相应的补偿和激励措施，以保证按保护价敞开收购农民粮食的政策得到落实。
二、1990年至1993年期间的保护价政策
经过1985年至1988年连续四年徘徊，我国粮食生产从1989年起进入一个新的增长高峰期。1990年夏粮上市后，市场粮价疲软问题引起政府关注，国务院于7月和9月连续下发两个关于粮食流通问题的文件。总的要求是，在以县为单位完成定购任务后，要敞开收购议价粮，满足农民出售余粮的要求，不能限收拒收，保护农民的粮食生产积极性。具体措施有：1.各地向农民收购议价粮，不得低于国家规定的保护价格。各省、自治区、直辖市要向农民宣布分品种的保护价格，农民无论什么时候出售，国家都按不低于宣布的保护价格收购。2.建立国家专项粮食储备制度。对粮食部门收购的议价粮，除各地“议转平”、议销和合理周转库存以外的多余部分，按分配的计划指标和结算价格转作国家专项储备。1990年粮食年度专项储备的收储计划指标为175—225亿公斤。为鼓励主产区真正做到敞开收购议价粮，不仅在分配计划指标时向主产区倾斜，而且转作专项储备粮的议价粮，其收购价与结算价之间的差价贷款，由中央财政贴息。1991年和1992年粮食仍然维持供大于求的格局，政府仍然延用1990年的保护政策。1992年12月，李鹏总理在全国农业工作电视电话会议上指出，“粮食主产区在完成定购粮收购计划以后，农民手中可能仍然有较多的余粮希望出售，要按保护价追加收购专项储备粮”。
1993年2月，国务院召开全国粮食产销政策发布及定货会， 所发布的粮食保护价政策有所调整。其主要内容有：1.划定国家保护价的范围，不再硬性要求各地按国家保护价敞开收购。国家确定的保护价，基本上以上年定购价为基准，早籼稻等个别品种的保护价低于上年定购价。国家保护价的适用范围是定购粮和专储粮，其余部分随行就市，在市场议价成交。按保护价收储国家专储粮是以前政策的延续。由于多数地方粮食放开，对原来的国家定购粮实行“保量放价”，为避免定购粮的收购价格低于上年的定购价水平，所以对定购粮也实行收购保护价政策。2.要求地方政府制定兜底的保护价。各省、自治区、直辖市根据当地粮食市场情况，参照国家确定的保护价，制定本地区收购国家定购和专储以外粮食的保护价。同时要求省一级建立地方粮食储备制度。3.建立粮食风险调节基金制度，为保护价收购制度提供资金保证。从1993年开始，不论是粮食放开的省还是没放开的省，中央和地方的粮食财政补贴都要逐步减少，分三年减完。国家要求把减下来的财政补贴用于建立粮食风险调节基金。
这个阶段的粮食保护价政策比上一个阶段有所进步。其主要特征如下：一是保护价水平适中。这个时期的粮食定购价水平偏低，因而市场粮价尽管疲软，但除早籼稻外市场粮价与定购价比较接近。以定购价为保护价，对农民来说比较容易接受。如保护价低于定购价，会促使农民调减粮食播种面积。二是保护价收购政策的可操作性较强。保护价收购政策的执行主体仍然是各地政企不分的国有粮食部门。为鼓励他们按保护价收购的积极性，国家建立了专项储备制度，把按保护价收购的粮食转为国家储备，由中央财政承担政策成本。但是，保护价收购政策在执行中也暴露出一些问题。如农民按保护价交售粮食后拿不到货款，打“白条”现象较普遍；粮食部门分得国家专储粮收购计划指标后，不是按保护价向农民收购粮食组织粮源，而是将库存陈粮就地划转为国家专储粮，起不到拉动市场粮价的作用；国家专储粮收购计划指标有限，影响粮食部门按保护价敞开收购的积极性；仓储设施不足，制约了粮食部门按保护价敞开收购的能力；后期，尤其是1993年，国家缩小保护范围，将保护价收购的责任部分转嫁给地方政府，试图由地方政府承担政策成本。因此，保护价收购政策虽然被启用，但并没有达到预期目标，局部地区市场粮价低于保护价，农民抱怨“卖粮难”。
三、1996年以来的保护价政策
1995年和1996年粮食连续大幅度增产，从1996年秋粮上市起，市场粮价出现下降；1997年和1998年粮食继续丰收，供过于求的矛盾依然突出。政府对这一次的粮食供过于求，采取了两种保护性政策：先是沿用以往的办法即按保护价增加中央专项储备粮收购，后来要求国有粮食部门按保护价敞开收购农民余粮、增加其周转库存。
第一阶段是1996年秋到1997年6月。1996年秋， 市场粮价跌破定购价，国家要求以定购价为保护价，敞开收购农民余粮，收购价与市场价之差由中央和地方共同建立的粮食风险基金补贴。当时这项政策执行情况不好，原因有三：一是对粮食供过于求的形势估计不足。中央以为专项储备粮的增加超过了粮食产量的增加，把增产的粮食都收上来转为国家储备了，需要按保护价敞开收购的余粮就不会很多。其实，连续丰收导致降价预期形成，供给者（农民）和需求者（粮食批发、加工、零售以及用粮企业）的理性行为是减少库存，供给量相对放大，需求量相对缩小，即便增加政府储备收购、使产量增加的部分真正退出市场，市场供过于求的矛盾也较往年突出。二是政府储备收购的效应被降低。政府储备收购的操作方法是依靠国有粮食部门层层分配计划指标，而争取到指标的基层国有粮食收储企业，倾向于把企业自身的经营性周转库存转为国家储备，储备的增加并没有使需求总量相应增加。三是价差补贴缺乏可操作性。各省粮食风险基金由中央和省按一定比例匹配形成，而相当多的省没有按规定的比例匹配，风险基金的实际规模并没有设计的那么大，粮食收储企业对中央政府作出的由风险基金补贴保护价与市场价的价差的承诺信心不足，不敢按保护价敞开收购。而且，市场价是一个不确定值，不同时间、不同地点都不一样，风险基金的管理者无法确认每个粮食收储企业的价差值。
第二阶段是1997年7月至1998年夏收前夕。1997年7月国务院召开粮食购销工作会议，对保护价政策进行修改，主要有两点：一是降低保护价水平。以定购粮的基准价为新的保护价，而定购粮的基准价比实际定购价低10%，这意味着保护价水平降低10%。二是改变补贴办法。政府作出新的承诺，对国有粮食收储企业因收购增加、销售下降而增加的周转库存，由粮食风险基金给予利息和费用补贴，风险基金规模不足的地方由中央和省按一定比例追加。然而，尽管保护价政策有所完善，实际执行情况同样不理想，市场粮价持续低于保护价，托市的目标没能实现。这个阶段按保护价敞开收购政策落实不好的原因，比前一个阶段更复杂：一是国有粮食收储企业库存量大，虽然超正常周转库存部分的利息和费用由粮食风险基金补贴，但何时才能够顺价销售出去，普遍感到心中无底。有了这层顾虑，就不敢敞开收购。二是地区之间的搏奕。如果甲地按保护价敞开收购而乙地不按保护价敞开收购，粮食就会从乙地流向甲地，甲地的负担就要增加。因担心毗邻地区不执行保护价政策从而自己也不执行该政策的现象比较普遍。三是投机现象的存在。有的国有粮食收储企业按低于保护价的市场价收购粮食，然后转成按保护价收购的，从中套取价差收入；有的地方层层发放保护价粮收购指标，导致产生寻租行为；有的地方降价亏本销售粮食，使供大于求的矛盾更加激化。这些投机现象的存在，使市场粮价不能回升到保护价之上。
第三个阶段是1998年夏粮上市后。1998年夏收前夕，新一轮粮改措施出台，保护价政策的基本内容未变，如要求国有粮食收储企业按保护价敞开收购、对超正常周转库存部分由粮食风险基金给予费用和利息补贴、风险基金有缺口的地方由中央和地方按一定比例追加。但在一些技术性问题上有新的变化。一是保护价水平进一步降低。新粮改政策规定，定购价、保护价的决策权下放给省一级政府。各地普遍下调定购价和保护价。如河北省小麦定购价由上年0.76元/斤下调为0.73元/斤，保护价由0.69元/斤下调为0.64元/斤。有的地方甚至大幅度削减定购规模。二是辅之以收购垄断。在社会商品粮源较充足时，如果国有粮食收储企业按保护价收购一部分粮食，另一部分粮食按低于保护价的市场价交易，那么国有粮食收储企业的粮食就难以顺价销售出去，就没有执行保护价政策的积极性。为使国有粮食收储企业摆脱这一尴尬境地，决策者感到在要求国有粮食收储企业按保护价敞开收购的同时，还必须赋予他们以垄断地位，使他们掌握全部商品粮源。三是强调顺价销售和收购资金封闭运行。为使保护价政策的托市目标成功，杜绝亏损，防止收购资金被挪用，决策者要求国有粮食收储企业顺价销售粮食、收购资金封闭运行。对改进后的粮食保护价政策的运行绩效，尚待观察。但从部分地方反应的情况看，新政策带来了一些新问题。比如，国有粮食收储企业以保护价垄断收购后，其他收购者即使按高于保护价的价格向农民收购粮食也是非法的，农民就会感到国家没有保护自己的利益，就会同情非法经营者。又如，国有粮食收储企业经营费用很高，顺价销售价格与收购价格之间存在较大差距，批发、加工、零售等下游企业不愿购买国有粮食收储企业顺价销售的粮食，而是在高价差的引诱下非法向农民收购粮食，形成新的“走私”现象。再如，按保护价敞开收购、周转库存增加，并没有改变粮食供大于求的局面，从总量上看有一部分粮食不可能顺价销售出去，而这部分过剩的粮食不会均匀分布于每个国有粮食收储企业，很有可能是集中分布在定购粮占全部周转粮比重较高的“高价位”地区和企业，造成地区之间和企业之间不平等竞争。
四、比较与启示
从对三个时期的粮食保护价政策的剖析可以看出，改革20年来粮食保护价政策不断改进。这应归功于决策者的政策思路越来越清晰，技术层面的政策设计水平日益提高，政策工具的选择与搭配日臻完善。分析比较三个时期粮食保护价政策的主要层面，对如何进一步完善这项政策会带来一些启示。
1.关于保护价收购与储备收购的关系。在第一个时期，由于国有粮食部门的利益主体地位尚不明确，财政对国有粮食部门的盈亏负总责，自然对保护价收购造成的后果负责，因而无需设计与保护价政策相配套的其他政策。第二个时期，地方及国有粮食部门成为独立的利益主体，必须有配套政策处理按保护价收购的粮食。选择的政策工具是国家专项储备，其利息与费用由中央财政承担。通过专项储备计划指标的分配，促进各地执行保护价收购政策。到第三个时期，中央专项储备的规模已经很大了，而粮食供大于求的局面又比以往更严峻，除开始试图通过按保护价增加储备收购、把市场粮价拉到保护价之上外，决策者很快转而采取由国有粮食部门按保护价敞开收购、增加周转库存、对超正常周转库存由粮食风险基金给予利息和费用补贴的政策。这种转变，有利于减少中央财政承担的政策成本，但也使保护价政策大打折扣，未能真正敞开收购。主产区超正常周转库存的量较大，地方财政应匹配的粮食风险基金规模较多，是按保护价敞开收购政策不能很好落实的主要原因。看来，保护价收购还是应与储备收购统一起来。因为，储备制度的一个主要功能，就是在粮食供大于求时，吞进市场上多余的粮食，恢复供求平衡。为发挥这项功能，储备规模不应封顶。如储备规模持续膨胀，中央财政不堪重负，则表明粮食严重过剩，可考虑两种选择：一是调整国家财政收入在中央与地方间的分配格局，增强中央财政实力；二是降低保护价水平，控制粮食产量。
2.关于保护价的参照系。在三个时期，保护价都是与定购价挂钩的，以定购价（前两个时期和第三个时期的初期）或定购基准价（第三时期的中后期）为定购粮以外的其他社会商品粮的保护价。之所以选择定购价为制定保护价的参照系，是因为人们习惯上以是否低于定购价作为判断市场粮价是否过低的标准。这个思维习惯的逻辑前提是，定购价是一种低于供求均衡价的低价，按定购价向农民收购一定数量的粮食是对农业的一种征税，是农业剩余向工业转移的一种途径。在前两个时期，这个逻辑前提是成立的，定购粮是双轨制中政府控制的那一轨，是国家向农民分配的任务，市场粮价高于定购价是正常现象，一旦市场粮价接近或低于定购价，人们可以作出市场粮价过低、谷贱伤农、需要保护农民种粮积极性的判断。但1996年国家大幅度提高粮食定购价后，这个逻辑前提不再成立。因为，自1996年以来，定购价长期持续高于市场粮价，也就是高于供求均衡价。参照这个价格制定的保护价也长期持续高于供求均衡价。其结果是，粮食连年供过于求，出现持续过剩局面。决策者也觉察到这一点，因而不断降低保护价，有的地方甚至降低定购价和调减定购量。从1996年以来的情况看，由于定购价的性质发生变化，以定购价为保护价的参照系是不适当的。保护价是粮食供过于求时为避免粮食生产能力遭到过大破坏而划定的一种最低价，同时又能促进供求均衡的实现，因而应该高于成本价、低于供求均衡价。如果保护价高于供求均衡价，而气候条件又没有大的异常，则势必产生过剩。
今后，按新粮改政策的规定，要按照能够补偿粮食生产成本并使农民可以得到略低于正常年景的适当收益，同时兼顾财政承受能力的原则确定粮食收购保护价；定购粮收购价格，当市场粮价高于收购保护价时参照市场粮价确定，当市场粮价低于保护价时按不低于保护价确定。这样，不再是保护价与定购价挂钩，而是定购价与保护价挂钩，制定保护价是制定定购价的基础。新的问题是，政府可以每年制定保护价，但收购市场是垄断的，不存在市场收购价格，即便有“市场粮价”，那也是农村集市贸易价或地下收购市场的“黑市价”，而这两种价格并不能充分反应收购环节的供求关系。政府无法判断“市场粮价”是否过低，无法决定是否应启用保护价政策，也无法参照“市场粮价”确定定购价。可能的结局是，无论年景如何，国有粮食收储企业都按保护价收购粮食。而保护价的确定原则表明，这是一种低价。
3.关于保护价政策的执行主体。在三个时期国家都委托国有粮食企业执行保护价政策。国家与国有粮食企业执行保护价政策。国家与国有粮食企业间大体有两种委托代理方式：当保护价收购转作国家储备时，国家委托国有粮食企业收购、储存，利息与费用由国家承担，粮权属国家；当保护价收购不转作国家储备时，国家委托国有粮食企业敞开收购、顺价销售，对超正常周转库存国家补贴利息与费用，粮权属企业。1997年国家曾委托国有大中型饲料加工企业按保护价收购东北地区玉米，使保护价政策一度有了新的执行主体。总的看，由国有粮食企业充当保护价政策的执行体，存在一些问题：一是国家与执行主体间的委托代理关系不完善，大大降低了保护价政策的效率。作为委托方的国家与作为代理方的国有粮食企业之间信息不对称，政策成本过高。对执行保护价收购政策的实际成本，国有粮食企业比国家更了解，国家在讨价还价过程中处于不利地位。国有粮食企业争相代理储存国家专项储备粮，其原因正在于国家补贴高于实际支出的费用。二是执行主体过于单一，使国家没有选择的余地。衡量保护价政策是否成功的一个重要标志是，是否存在低于保护价的收购市场，如存在，则说明保护价政策的执行主体没有按保护价敞开收购。许多地方的情况表明，国有粮食企业不按保护价敞开收购，当地粮价立即下跌，此时国家又没有别的渠道来执行保护价政策。三是使国有粮食企业政企不分问题更趋严重。在统购统销时期，国有粮食企业没有自身独立的利益，国家财政对其盈亏负总责。随着双轨制的实行，国有粮食企业既履行一部分政府职能，又有大量企业行为，政企不分问题非常严重。由国有粮食企业执行保护价政策，使这个问题更趋严重。看来，保护价政策的执行主体还是应当多元化，形成代理人市场，通过市场竞争解决保护价政策执行当中存在的问题。