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[中图分类号]F293.31[文献标识码]A[文章编号]1009-0169(2013)03-0036-03
面对严重的住房民生问题，2007年8月7日国务院颁布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)，重申解决低收入家庭住房问题的重要性。2009年温家宝总理在政府工作报告中首次提出公共租赁住房的概念，根据国发[2007]24号文件的精神，北京、厦门、深圳、青岛、广州、重庆、苏州、常州等城市，从2009年起先后开工建设或收购了一定规模的公共租赁住房房源。2010年6月8日，住房和城乡建设部七部委联合下发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保[2010]87号)后，我国公共租赁住房开始进入快速、规范发展的阶段，并逐步成为各地住房保障体系的主体。
公共租赁住房在住房保障理念和实践上都形成了一定的突破。但从各地公共租赁住房建设的实际情况来看，公共租赁住房在理念上还存在一些问题，还无法从根本上解决我国严峻的住房问题。
一、我国公共租赁住房存在的问题
(一)公共租赁住房的定位问题
从目前各地的实际操作情况以及住房和城乡建设部七部委联合下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保[2010]87号)中的原则规定来看，我国公共租赁住房的定位依然是一种过渡性的保障，租期保障有限，依然是以私有化为归宿，加上同时并存的经济适用住房，并没有要去改变在住房保有权方面的单向度倾斜立场，商品房在地方政府的地位依然是无法撼动的。在这种情况下，即使公共租赁住房可以从某种程度上成为地方政府履行住房保障责任的主渠道，但没有成为解决居民住房问题的主渠道，也不能成为居民所接受的主要形式，一旦公共租赁住房的租金价格优势消失，必然会被居民所抛弃。深圳推出的公共租赁住房由于价格优势小，位置偏远，出现大量弃租现象就是一个很好的例证①。
(二)依然立足于小福利，保障范围有限，长期来看难以避免“剩余化”趋势
从各地的实践来看，大多数的城市依然以户籍居民为保障对象，即使纳入非户籍人员，相应的工作要求也比较严格。厦门和重庆是准入限制条件较为宽泛的城市，以覆盖30-40%人口为目标，由于目前的商品房价格已经超过了85%以上家庭的实际支付能力，这样的覆盖面离解决中低收入家庭住房问题的要求依然很远，仍有大量的中间阶层既无法享受公共租赁住房保障，也没有进入商品房市场的能力。而在住房问题上比较成功的新加坡的住房保障是以80%的人口为基础的。
由于我们的公共租赁住房刚刚开始建设，各地都比较注意避免形成“贫民窟”，目前我国的公共租赁住房暂时还不会出现居住隔离等问题。
从目前的实际运作情况来看，公共租赁住房的建设都是实行政府主导建设的方式，没有引入市场竞争的因素，在运行上实际是与营利性住房租赁市场隔绝而并行存在的。但是，根据欧洲国家的经验来看，这种与营利性住房租赁市场隔绝的公共租赁住房体系，依然把自有住房作为市场调节的主要部分的住房政策，被严格限制在市场不能充分满足需要的方面，社会租赁住房越来越集中于对于特殊需要人群的住房供给，其供应非常有限且问题缠身②。因此，在目前的运作模式下，从长期效应来看，剩余化的趋势是不可避免的。
(三)租金保障水平相对较低和补贴标准缺乏层次性
目前，各地基本都实行以市场租金为基础，政府实行一定的补贴的原则。重庆市公共租赁住房租金约为市场租金的60%，对很多家庭来说，住房消费在家庭支出中的比例依然较大。厦门补贴力度较大，租户仅负担市场租金的10%-30%，但如此力度的补贴又对地方的财政持续承受能力提出挑战。
在租金补贴上，重庆没有根据家庭收入情况设置层次化补贴机制，厦门在租金补贴上设置了3个层次，这种统一的租金补贴依然呈现一定程度的碎片化特征，对于不同家庭的实际承受能力的适用性相对较差。
(四)没有引入市场力量，房源和资金的持续保障能力弱
目前，各地的公共租赁住房的建设都以政府为主，很少引入其他社会力量，大量的新建公共租赁住房对地方政府提出了较高的资金要求，各地基本都以财政专项拨款、部分土地出让金和贷款的形式来筹集资金，资金渠道相对较少，这样使得公共租赁住房推进速度过慢。另外，在地方政府要筹集大量的建设资金的同时，还要提供租金的补贴，两方的资金要求对于地方政府财政的压力是可想而知的，地方政府履行住房保障责任的持续能力和诚意是值得怀疑的。同时，由于公共租赁住房的建设需要一个周期，目前也没有采取有效措施释放存量空置商品房，公共租赁住房的实际供应量是有限的，轮候时间过长。
(五)住房租赁保有权有效保障问题
由于各地公共租赁住房依然立足于小福利，定位为一种过渡性的保障措施，各地在建立了严格的准入机制的同时，也建立了严格的退出机制。由于严格的退出机制存在以及租期一般最多不超过5年的规定，公共租赁住房对租户的租期保障依然不足，住房的租赁保有权只是得到有限的保障。
同时，由于公共租赁住房都是政府单方配租的，配租申请依然实行户籍地管理的办法，租户在具体房源上根本没有选择和更换的余地。这样，在租赁的情况下，居民依然会被限制在住房上，居住与就业的空间分离现象依然存在，由此带来的通勤痛苦也没有得到有效缓解。
缺乏租赁保有权的有效保障，失去了稳定感，对于居民来说还是没有家的感觉，也就不敢在公共租赁住房中结婚生子，即使做房奴依然还要去购买商品房(对经济适用住房等有产权保障的住房更加渴望)，这样的住房保障体系我们依然无法说是成功的。
二、改进建议
(一)在理念上把住房权确立为普遍共享的福利
社会政策的大多数关键领域，如教育、医疗、养老金、失业救济和基本收入的维持，在大多数工业社会中被视为应无可置疑地以普遍覆盖的国家体系来组织的基本权利，但由于不同国家关于住房的理念和政策的不同，住房处在福利国家的“普遍享有物”与重大消费物品之间的一个灰色地带，有一种在社会中随着时间的推移在这方面的地位发生变化的倾向，也就使工业化社会出现了极具多样性的住房政策，尽管如此，住房在工业社会仍具有重要的地位，托格森(Torgersen)将住房确认为“福利国家摇摆不定的支柱”③。
同时，住房作为占家庭支出很大部分的耐用物品，具有独特的重要性，是人类生存的基础，也是福利的基础，与社会政策其他领域之间具有复杂的“嵌入性”，养老、医疗、教育等领域均与住房密切相关，因此，凯梅尼(Jim Kemeny)认为，“在研究福利体制的这一建构与重组的过程中，住房是建构福利国家的一个关键领域”④，而日本学者早川和男也认为住宅福利是社会福利之最，主张“把住宅问题看做国家、社会的首要问题看待”⑤。
而在我国，住房在国家政策中也处于福利和商品之间摇摆不定，目前我国住房民生问题如此严峻，也正是我国过度把住房作为一种商品而忽视了住房的福利属性，在住房福利上既无理念又无制度的必然结果。
面对我国目前严峻的住房问题，我们必须在理念上认识到住房是我们社会的基础，改变把住房政策仅仅作为经济政策的做法，而应把住房政策作为社会政策，把住房作为我们社会普遍享有的最基础的福利。
(二)以底线公平为基础，进行住房制度的彻底转型
在“底线公平”的原则下，坚持弱者优先，提供适度的全民共享的住房福利是一个社会必须坚守的底线，也是政府的首要责任。当然，我们并不是要完全排斥市场，还需要充分利用市场的力量，有效调节居民对住房福利的差异需求。为此，我们要对目前的住房制度进行彻底的转型：
1、保持住房保有权中立。我们还应彻底改变目前住房保有权单向度倾向自有住房的做法，保持住房保有权的中立，保障居民在购买住房和租赁住房上有充分自由选择的权利。
2、建立一体化的住房租赁市场来实现全民普遍享有的住房权。我们对现行住房保障体系进行整合，以租赁权作为我们普遍享有的住房福利的实现形式，建立一个以公共租赁住房为主体的、一体化的和竞争性的社会住房租赁市场，并通过反向的梯次租金补贴，保障60-80%的居民通过社会住房租赁市场获得住房权，满足居民的基本居住需求。
公共租赁住房要改变单一政府主导的局面，引进非营利性社会组织，应以他们为主体建筑并管理公共租赁住房，并与营利性住房租赁机构(含私人住房租赁)形成充分竞争。一方面，保持充分的竞争性可以有效稳定住房供应，避免住房供应在过剩和短缺之间剧烈摇摆；另一方面，以公共租赁住房为主体则可以充分降低市场租金水平，引领住房租赁市场价格。
但由于新的住房租赁市场的建立还需要一段时间，因而需对目前的私有住房租赁市场进行规范：
(1)规范住房租赁制度，保障居民租赁保有权。
(2)释放住房市场存量私有住房，稳定居民居住预期。由于目前住房市场存在大量的空置房屋，我们必须通过住房普查确立住房存量情况，对于空置的住房征收空置税，并根据空置的时间征收递增的空置税，充分释放存量住房，满足居民居住需求。
(3)以市场调节的商品房市场来满足居民差异化的住房需求。由于住房的需求是有层次、有差异性的，我们应以市场调节的商品房市场来满足居民的改善型住房需求和其他更高层次的住房需求。当然，由于人口与资源的限制，商品房的市场也不是没有节制的，首先，必须保证居住时住房的基本功能，尽量剔除住房的资产属性，住房应在保障居住一定年限后才可以出售，否则收取反向递增的所得税；其次，对于超过一定面积的住房征收较高额度的房产税。
注释：
①参见http://nb.people.com.cn/GB/200872/13450600.html.
②Harloe,Michael.Private Rented Housing in the United States and Europe,London:Routledge,1985.P.314；Harloe,Michael." Social Housing:Residualisation or Reformation?",paper prepared for the European Network for Housing Research Conference "Housing Policy in Europe in the 1990s',Budapest,September 1993.
③④[瑞典]吉姆·凯梅尼：《从公共住房到社会市场——租赁住房政策的比较研究》，中国建筑工业出版社2010年版，第144页。
⑤[日]早川和男：《居住福利论》，中国建筑工业出版社2005年版，中译本序。