三十年代的河南统治者与保甲行政人员，本文主要内容关键词为：保甲论文,河南论文,统治者论文,三十年论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了与共产党争夺农民，在农村建立稳固的统治秩序，借此扩大人财物的征集，扑灭共产主义的燎原烈火，最终巩固在全中国的统治地位，国民政府在30年代前期一改以往形式上的群众参与的“自治”为“官治”，即政治强控，力图借保甲制度来国家权力延伸至基层农村。对此，时人评论道：“保甲制己由民众的军事组织进而为国家内政之设施，再进而为社会事业、经济建设运用之枢纽。”因为保甲制能延伸到每户，加强上下联系与互救互保，而村里制则只能达到村一级（注：闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆1935年4月版，第55页。）。有的认为， 保甲可以导致层层节制而运用自如，统治力直抵基层的效果（注：蒋锡曾：《河北省之自治与保甲》，《河北月刊》，4卷2期，1936年2月。 ）。所以，三四十年代的中国统治者甚至连日伪也一直乐此不彼、争相沿用保甲。本文拟通过河南省在从1932年到抗战爆发期间的建保甲活动，河南统治者（主要指省政府）对沟通自身和农民政治联系的中介——保甲行政人员（注：由于此时期河南省基层政权行政架构中无乡（镇）一级，本文所指保甲行政人员主要指区长、联保主任、保长和甲长等。）的调控措施及其后果，来证明上述目的是否达到。
一
保甲行政人员属统治者与农民在政治上“粘合”的交接点，在政治沟通中扮演着举足轻重的角色。所以，河南官方对他们极为重视，力图通过这些与农民直接打交道的最基层行政人员，将自身权力意志贯通到每一户农家。
在保甲长的产生问题上，河南省政府一直注意“慎重人选”，因为“保甲长为推行保甲之主干人员，责任繁重，人民能否实行保甲规约上的一切任务及实行联保连座切结，胥视保甲长能否胜任以为断”（注：常士恒：《河南办理保甲之经过》，河南省政府秘书处编印，《河南政治》（月刊），6卷6期，1936年6月。）。所以，省政府多次重申， 保甲长的产生须经下列程序，各级机构要严格把关。这就是，由户长推举甲长，联名报告保长；保长之推定或变更，由保内甲长联名报告区长。甲长由区长加给委任，呈报县长备案。保长由区长呈报县长加委，并由县长呈报省民政厅、省保安处及该管区行政督察专员公署备案。1936年，鉴于保甲长人选素质低下，省府又补充规定，保甲长之任用，应以年富力强，乡望素孚，且属富户，以不致妨碍生计，并粗通文理者为合格（注：《一月来之民政》，《河南政治》，6卷10期，1936年10月。 ）。
保甲长产生后，他们“程度不齐，且有不能识字者，似此不明保甲意义而欲推进保甲任务，势必多有擀格”。因此，河南省民政厅令各县举办保甲长训练班，但限于经费，“或以他种原因，仍少实效”。民政厅与保安处又于1934年拟定河南省保甲长训练实施方案，指示各县于区公所所在地设立保甲长训练所。据获嘉县政府于1935年2 月编辑的讲义，授课内容主要有公民常识、“新生活运动纲要”、“剿匪区内各县编查保甲户口条例”等（注：见邹古愚编，获嘉县政府1935年印行，《获嘉县训练保甲长讲义》，原书存河南省档案馆。）。而保甲长要在三周内学完该书内容，“恐难一一领悟”。省府于是指示各训练所先择与保甲长最有关切要的项目，例如户口异动登记办法、保甲条例等先行讲授，“以期收实效”（注：常士恒：《河南办理保甲之经过》，《河南政治》，6卷6期，1936年6月。）。到1937年初， 河南省又重新制定保甲长训练办法。安阳县、林县等县政府据此拟具保甲长调剂办法及训练所办事细则。但限于抗日战争随即爆发等方面的原因，保甲长训练问题始终未得到有效解决。
为使保甲的建立能顺利进行，并核对下级呈上的报告，督促保甲长在工作中切实负责，发现问题能及时指导与纠正。河南省政府于1933年3月和5月两次组织保甲视察团下乡督导，成员由省府秘书处，民政厅、保安处派出。在视察过程中，除当面纠正外，还得将实际情况填表报告民政厅。省政府再视具体情况作出改进意见，责成区长随时考核处理。1934年，省府又规定自本年度4月起至1935年3月底止的一年时间内，分四期对包括保甲长在内的各级行政人员进行考核，凡在每三个月为一期的考核中无成绩或有“相当进步者”，将据实情分别提议惩奖。除省派员视察外，省府还要求行政区—县—区—联保—保逐级复查或抽查保甲办理情况，并分别给以奖惩。县政府还要从现有职员中，选拔对保甲素有研究的人兼任保甲指导员，每月应有五日在该县属各区巡查指导（注：刘峙：《河南省民政厅最近工作概况》，《河南政治》，5卷9期，1935年9月。）。
河南省政府还规定按期对保甲行政人员实施考询。官方认为：“保甲进行是否顺利，全视各级保甲人员能否胜任而定，现经考察各县保甲人员，公正能干者固多，对于保甲任务不能切实执行者，亦所在多有，依区公所组织条例第十条第十一条第十二条有实施考询之规定，而各县多未实行”。所以，省府令各县长依条例规定事项对保甲人员进行切实考询，考询的内容主要是，对保甲规约是否实行，联保连座切结是否能遵守。考询详情要编成考询录，按月分呈民政厅保安处及该管区行政督察专员公署查核（注：《河南省办理警卫实施计划》，《河南政治》，4卷6期，1934年6月。）。
田赋是河南财政收入之大宗，它占河南岁入的53%，各县地方经费亦仰田赋，它占全部预算的68%（注：马存坤：《非常时期地方财政之整理》，《河南政治》，6卷9期，1936年9月。）。赋税上缴状况， 是体现政治沟通与否的重要指标之一。河南田赋征收原依据宋明朝代编制的“鱼鳞册”。但晚清以来，一因此册年代久远，水浸虫蛀损坏者不少。二因土匪攻破城池山寨，抢走或烧毁一些“鱼鳞册”。此后，田赋征收大多系保甲长与“里书”（征收钱粮的官吏）合伙滥造，常出现“有粮无田、有田无粮”的怪现象，以致百弊丛生。同时，保甲长多系原有乡闾邻长，深知筹款派伕以人户计，因而故意隐瞒户数，即以多报少，以图截留税款。有鉴于此，河南省从调查田赋改造征册入手，方法为区保长按实际管辖保甲花户地亩详确调查，与旧有征册核对，重造新册。县政府再加以抽查复查，以达到户真赋实的目的，杜绝“里书”等与保甲行政人员联手作弊。1933年2月， 河南省遵照国民政府整理田赋的方法，参照苏赣两省“义图制度”另定收支办法，即按保甲区划，划保成图，分图设柜，由各保长轮推图长，办理征收。后又改为分区设柜，分图查催。尽管如此，各地仍程度不同地存在着“撕票”现象，即在征收手续上，县或区府派人拿票（征收单据）径自赴乡督催，许多豪绅劣吏借此机会额外浮收，强迫农民提供旅、膳费用，钱粮到手后，还要政府给予大额回扣。有的则将地丁书票以八九折之价格转手地方豪强，任其肆意苛敛（注：《河南政治》，4卷3期、4卷4期，7卷3期，4 卷2期，6卷12期，5卷10期，6卷4期。）。1935年初， 省政府修改田赋征收章程，对征册式样做出明确规定，通令各县切实查填，此表制定“虽较详密”，但保甲行政人员积习过深，“遵行者寥寥无几”。1935年底，省府又重申前令，严饬彻底革除旧习，限期催交征收底册，但交上来的大部份征册，仅填户名及应定正附税数额，余皆漏缺。虽又经严令催填，但遵行者亦属少数（注：《河南政治》，4卷3期、4卷4期，7卷3期，4卷2期，6卷12期，5卷10期，6卷4期。）。
二
官方规范保甲行政人员行为的各种措施，看来并未收到多大效果，基层农村因而出现了：
“换汤不换药”的保甲。建保甲的活动轰轰烈烈，但并未触动许多基层乡村的原有权力结构，在这些地区，绅士或土劣仍主宰地方权力机构。建保甲只意味着应付上司，基层政治组织形变而质不变。据行政院农复会的调查，鄢陵县的一些乡虽然实行了保甲制，但旧的保董照样存在，且关于摊派这一重大事务，仍由保董经手的属多数。以前全县的18个保董是乡村的政治中心。在县里看来，没有他们就无法应付兵差，而老百姓则认为，没有他们就少了“公正人士”（注：行政院农村复兴委员会：《河南农村调查》，商务印书馆1934年版，第124页）。 而南阳唐河间的农村政治现状从表面上看更为平静，这里在1933年春采用保甲制，“但一切仍照区乡镇旧制，仅将名称改变而已”（注：赵纯：《河南南阳唐河间的农村现状》，《河南政治》，4卷4期，1934年4月。 ）。所以，河南省民政厅在1937年2月《一月来之民政》一文中指出， 保甲主干人员多系原来的闾邻长摇身变来，这批人直到抗战爆发前夕，仍“惟以分子庸杂，知识欠缺，对于保甲意义多数不甚了解”，“一切政令推至区，非被搁置，即至换目”。
滥用权力普遍。农村土劣趁建保甲之际钻入保甲权力机构，借此作威作福，鱼肉乡民。当时的河南省主席刘峙在出巡陕县、灵宝等县时就发现，这些县的保甲都己编竣，但存在的问题太多，其中之一是“豪绅专横，政令难以推行”（注：《河南政治》，4卷3期、4卷4期，7卷3期，4卷2期，6卷12期，5卷10期，6卷4期。）。本来区公所及保甲经费都由省政府详细制定了标准和数目，保甲长“不得稍事滥苛，致涉扰民”（注：刘峙：《河南省民政厅最近工作概况》，《河南政治》，5卷9期，1935年9月。）。但事实却相反， 据第三区视察团主任曹寇如在其《视察日记》中的记载，他本人接到太康县第二区保甲长石庆升等人，以科派吞肥，证据确实，并附呈派款条控诉前联保主任孙永协的案件后，感慨道：“何太康滥派吞肥案之多也。”此县第四区亦相同，“详查每月仅纸烟一项，即需洋数十元，其他浮滥摊派更多，以民之血汗供一己之挥霍。余如收容匪类、索诈人民，滥用职权、非法刑讯，与旧制自治人员擅作威福如出一撤等，一经侦查，均属实在”（注：曹寇如：《视察日记》，《河南政治》，5卷1期，1935年1月。）。 方城县人民在《告各界书》中指出：本县土劣借支应兵差，设立机关擅收粮赋附加，虽蒙上司迭次严令撤消非法机关，“无奈禁者自禁，而征收者自征”，非法组织公然存在。“区保甲长等打伙分肥，供地方销耗滥支之用，每年竟在18万元以上”（注：刘刚：《河南农村经济现状》，《河南政治》，6卷2期，1936年2月。）。
“撕票”仍然存在。试举两例说明，据第一区视察团主任马元材的视察，发现孟县为征田赋而专门组织政警40人，他们下乡时先到征收处开票，每票20户，每户收钱100文。五天内不纳粮再开票催， 农民须再纳钱100文。有的贫穷小户因无法纳粮，出此票钱达20次之多。 而政警将款弄到手后，上交的仅是其中的小部分。马元材认为，此弊之大，堪于与武陟县“隐匿国课”相等（注：马元材：《视察日记》，《河南政治》，5卷1期，1935年1月。）。太康县属豫东富庶之地， 可征册仍雇佣里书制造，隐瞒之处甚多。曹寇如派员查出该县各柜匿款二千余元之多，此地“撕票”差催劣习仍未根除（注：曹寇如：《视察日记》，《河南政治》，5卷1期，1935年1月。）。
官民绝缘，政治依旧。河南办理保甲三年后，官方的文章总结到，尽管省政府文电指示、委员们督催，“不惮往复再三，至详且尽然，试一考其实际，精神仍多散漫，干部又不健全，既失中心之运用，复无动力之可言。各县县长，奉行法令能实心体会又竭尽全力以赴事功者，固非绝无其人，而因循泄沓，坐废时日，或步骤凌乱，推进无力者，要亦不少。县长尚且如此，至于区长不法，保甲人员钻营舞弊，更是司空见惯”（注：常士恒：《河南办理保甲之经过》，河南省政府秘书处编印，《河南政治》，6卷6期，1936年6月。）。 第六区视察团主任王春元通过考察后认为，政令不能推行之重要原因系下级政治人员多属恶劣分子，“好人背着手，恶人抱着走”是当时下级行政人员的写照。坏人把持政治，只知阿谀官吏，从中渔利，何暇为民众计及兴利除弊之道。他们有权越权，颠倒是非，以致失去民众信仰，而民众与政府反倒日趋隔膜（注：王春元：《视察日记》，《河南政治》，6卷8期，1936年8 月。）。
至于训练和考核保甲行政人员的直接效果如何？笔者专程到河南访问了30 年代曾任职于国民党浚县县党部的刘式武先生， 据他回忆：“1932年7月，浚县开设户籍训练班，招收学员70人， 以便结业后分配到各区、联保处整顿户政，通过此来厉行保甲。但训练结束后未能具体安排，形成虚设。”（注：笔者于1992年6月2日在卫辉市访问刘式武（83岁）记录。）该时期曾服务于获嘉县政府的刘慕桥先生也认为：“当时的考核是走过场，没有用处，就连县政府的政策也很难下乡，更不用说省政府了。”（注：笔者于1992年6月6日晚在获嘉县小西关14队采访刘慕桥（81岁）记录。）
三
“冰冻三尺，非一日之寒”，上述痼疾的造成，其直接原因是：
官官相护，层层推诿。农村基层政治中的毛病，如非视察大员去“曝光”，一般是不会被发现的，此最大原因在于大小官吏与土劣沆瀣一气或官方对保甲行政人员的“宽大为怀”。据刘慕桥先生介绍，该县某区长明知自己的辖区内有一位保长抽大烟，但亦了解到其在县城内有当官的亲戚作靠山。所以，只敢将这位保长软禁三天后放出，并连声说道，“投鼠忌器，得罪不起，算了，算了”（注：笔者于1992年6月6日晚在获嘉县小西关14队采访刘慕桥（81岁）记录。）。
针对保甲行政人员违法的情况，农民们即使告状亦大多得不到解决。温县第五区农民董鸿书等控告保长董文明“散发赈票舞弊”，但“县判不公，冤难伸”（注：《河南民政月刊》，1934年8期，1933年4期。）。获嘉县农民杨守洛等向省民政厅状告联保主任“贪污违法”，可民政厅认为此属越级，“暂予饬县查明核办复夺”（注：《河南民政月刊》，1934年8期，1933年4期。）。将皮球一踢了之。曹寇如也发现，农村的派款名目繁多，加上联保主任及保长等浮收滥派均属平常之事。农民前往控诉，县里以一纸公文责成区署复查，逐成无形搁置。如太康县五区农民张培根控告联保主任杨永瑞滥派案，该民9次呈县、县府9次令区署查处，而第五区区长柳福增仍未复。此“足见县府对于区保长之确以宽大为怀，而区长之跋扈，人民之痛苦，可见一斑”（注：曹寇如：《视察日记》，《河南政治》，5卷1期，1935年1月。）。 时人常有呼吁政府拿出过硬措施去对上述情况实行改进，但官吏们动辄诿为民智太低，纷纷推卸责任。看来官方经常抱怨的政治堵塞问题，其责任就在统治者自身。
对于河南保甲“新政”，有人认为“其法令不可谓不密，策划不可谓不周，然而尚未有短期成效者”（注：《河南政治》，4卷3期、4 卷4期、7卷3期，4卷2期，6卷12期，5卷10期。）。究其原因之一， 多半就属于在这种类繁多的表格“旅行”上。彼时的公事，许多是由主管厅处
科股科员办事员横向大兜圈子，从省县区联保纵向往返周转。交下的公文不是失去时效就是惨遭“淹没”，转上去的又不能及时到达官方，即使到达又返馈不回来，真是上下隔离，层层互骗。据省民政厅的调查，连多数县长都在敷衍，“玩忽功令如具文，非惟保甲之效能无由表彰，即一切庶政，虽有良法美意，几经承转后，率皆沦于空论，贻误实多”（注：《一月来之民政》，《河南政治》，6卷10期，1936年10月。）。
保甲法规条例也存在着硬性规定，上下脱节的问题，此极大地制约了政治的向下延伸。保甲条例的制定与实施，决非一件轻而易举的事。必须考虑到地域广大且自然与历史条件极不一致的农村实际。其次，必须从农民的接受能力出发，力求与他们的文化知识水准相适应。而身居所谓歌舞升平花花世界的大小官员们，在不了解基层农村具体情况的前提下，闭门造车，用设计周全可“出不合辙”的漂亮规划去瞒哄上司，以图“政绩”与提升。但此规划在实行中却派不上用场。就以前述的保甲长由区轮调训练，每期21天为例。该规定还有附加条件，即保甲长在受训期须以兼顾本职及地方事业为原则。但就河南有些县来看，全县保甲长3 000来人，且全境皆山，保甲距区署远者占绝大多数， 要受训就顾不上兼顾地方事务。而保甲长又同在一起训练，由于文化程度与担负任务差异之缘故，效果决难见好（注：《各县县长函报从政感想摘要》，《河南政治》，4卷12期，1934年12月。）。
保甲长素质低下也是不容回避的大问题。第六区视察团主任王春元在1935年1月25日的视察中发现，联保主任和保甲长多不识字， 对政府的政令无法了解，对自身应负的责任更是茫然无知，即使履行职责也不切实。“盖县以下各级工作人员，未能注重乡村政治，宜乎政治法令及县政工作之不易推行于下层也。”（注：王春元：《视察日记》，《河南政治》，6卷8期，1936年8月。）1935年9月3日， 刘峙出巡到临漳县召集联保主任数人，就下列问题问道：“你是第几联保？”“共辖几保几甲？”“户数多少，男多少，女多少？”其结果“圆满答复者，殆无一人”。考询保甲长，亦多不能作答。9月5日，刘在内黄县也碰到类似现象，故而感叹曰：“联保主任及保甲长乃民众中优秀分子，居领导地位，知识尚如此简陋，可见人民使用民权之能力，养成犹需时日”（注：《河南政治》，4卷3期、4卷4期、7卷3期，4卷2期，6卷12期， 5 卷10期。）。
最后还须指出的是，上述问题的出现，根本原因在于维持斯时社会运转的是一套国民党封建法西斯的腐朽机制，它从封建地主阶级的立场出发，自然不可能对代表着与自己有相同利益的大多数保甲行政人员真正实施行为矫治。所以，30年代河南统治者的权力也就无法贯通到农村基层内部，建保甲活动因而难免出现失败的结局。