化肥经营市场化和政府规制，本文主要内容关键词为：化肥论文,规制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
化肥作为政策性商品，应该如何配置？1995年，我们先后到内蒙古、河南和河北等地调查和了解化肥的购销和价格情况，发现实际所实行的是计划配置与市场配置并存，而计划配置又是行政分配与购销经营混合，在市场配置中存在行政垄断性配置与商业竞争性配置的冲突。这是诸问题的主要根源和症结。解决问题的出路，只能是依据政策性商品的特点，实行统一的特殊的市场化和政策规制。〔1〕
一、基本情况和主要问题
（一）购销体制和问题
一是“一主两辅”。国家规定化肥购销实行一个主渠道（供销合作社农资系统）和两个辅助渠道（农业“三站”和化肥厂家）经营，其他单位和个人不得从事化肥购销经营。
二是“统配调拨”和“自购自销”。农资系统主渠道经营化肥，部分是中央和省统配调拨，部分是地市县农资公司自购自销。农业“三站”和化肥厂家是自购自销经营。
我国进口化肥、 国产和省产优质化肥主要实行国家和省统配。 1994年，国家为了减少流通环节和费用，控制销价和减轻农民负担，把中央统配化肥由原来的四级批发、一级零售改为二级批发、一级零售，把省级统配化肥由三级批发、一级零售改为一级批发、一级零售，取消地级农资公司的批发经营。1995年，进口化肥统一由中农公司进货。
三是“行政调拨”与“市场流通”。由于国家包括中央和地方的化肥统配调拨是按行政渠道和方法进行的，实际是行政流通。而厂商自购自销则属于市场流通。
我国化肥购销的主体是全国农资系统，其主要特征是国家统配调拨。所以，化肥购销体制的问题也主要体现在主渠道经营和统配调拨上。
其一，统配调拨环节的多与少的问题。减少统配调拨环节是好事，但许多地方难以执行。内蒙古东西跨度几千里，交通不便和旗县分散，河南和河北省都有一百几十个县，一级批发联系、调运、接运、结算很困难，误时、误事并增加费用，甚至造成损失等。有些地市农资公司已向政府打报告，要求把它作为统配化肥的一级批发经营机构。例如，内蒙古巴彦淖尔盟供销合作联合社和行政公署都同意盟农资公司以自己为核心，各旗县公司参加，组建农资集团公司，承接自治区公司统配化肥的要求。河南省信阳地区农资公司以双向代理的形式介入统配化肥供应体制中。
其二，统配调拨从上到下分配指标与从下到上“先付款后提货”的矛盾。某省农资公司在有关文件中说，因中农公司对我们实行的是“先款后货”的结算方式（提前45—60天，100%预付货款）， 省总公司对县级公司也实行“先款后货”的结算方式。于是，国家统配化肥计划的执行也就依资金到位而定。如果收货单位不预先付款，那么省公司就把计划指标及货源给其它要货单位。
其三，统配调拨与提货制的矛盾。由于统配化肥的调运由送货制改为提货制，因此某省农资公司发文规定，运输途中发生的短件和水湿，收货单位直接向发货单位或铁路部门索赔；“货物到达后发现水湿，如属装车前发生的水湿，由省公司协助向发货单位提出索赔”，“货物到达后发现原包短重或有质量问题，由收货单位出据有索赔效力的镑码单和检验证明交省公司，由省公司协助向发货单位索赔”。
（二）购销结构和问题
一是统配调拨计划实施。据我们了解，实施情况不佳，很不平衡。内蒙古全区1995年1—3月份调入超计划21.7%，较上年增长40%。 到6月底尿素调入27万标吨，按年初计划缺口达8万标吨。1995年1—10月，中农总公司给河南省农资公司下达计划81万吨，但到9 月下旬实际调进的只有60万吨。国家给河南省的100万吨进口化肥， 由于价格太高无力承受而没有接。
二是农资系统与非农资系统。1995年信阳全区需要化肥70万吨，统配化肥6万吨，占8.6%，外购15万吨，占21.4%，其余为本地化肥厂生产供应的。罗山县农资公司一年供给的化肥占社会供给总量的70—80%，即7万吨，其中与地方化肥厂的合同订购4万吨占57 %， 省统配化肥6200吨（中央统配化肥由于价格太高而无法接受，今年一斤没要）占8.6%，外购2.4万吨占34.3%；非农资系统供给占20—30%， 其中乡村干部供销的占一半，余下的为农业“三站”和“二道贩子”提供。河北广平县小麦生产底肥需要11000吨磷肥，本县小磷肥厂年产量近2000 吨占18.2%，其余都是农资公司从湖南、湖北采购来的。1994年省统配化肥占全部化肥销量的13—15%，农资公司自采供应的占50%，其余35—37%为化肥厂自销和个体户供应。魏县元堡供销社供应化肥3300吨，占化肥销售总量的30%多，其余70%左右为21户个体户供应销售的。
（三）产购销价格和问题
一是出厂价格多样化。国家对化肥出厂价实行指导价（基准价和浮动幅度），其中有国家计委制定的，也有省级物价部门制定的。同是省级物价部门制定的，各个化肥厂的出厂价也有差别。例如， 河北省内5个大中化肥厂1994年11月前的出厂价格为每吨1150吨；1994 年11 月至1995年2月15日，宣化化肥厂的出厂价调整为1230元， 迁安化肥厂调整为1200元，其余3个厂的出厂价不变；1995年2月16日至3月底， 除沧化继续执行1150元的出厂价外，其它化肥厂的出厂价都调为1360元；1995年4月份后，沧化出厂价仍为1150元，石化、邯化为1360元， 迁化为1400元，宣化为1425元。
二是进货价格差别大。河北省农资公司依据各化肥厂的出厂价而相应地确定批发价，1995年2月15日前为1319元，2月16日至3 月底为1454元，8月份为1526元。据省公司对11个县的调查， 自采尿素平均进价在2195元左右。河南信阳地区农资公司的尿素采购价为2180元，而县级农资公司的采购价是2225元。 信阳和罗山化肥厂的碳铵实际出厂价是610元，而信阳市农资公司从南方采购来的碳铵批发价是580元。 信阳化肥厂的磷肥出厂价为453.9元，到库价格为480元，而市农资公司从湖北广水采购来的到库价是390元。
三是销售价格变化大。统配化肥零售价按平均进价加10%的综合差率再加运杂费制定，农资公司自采化肥按进价加合理费用再加一定的微利（1—3%的利润率）制定。进价的差别及其变化必然造成销价的差别及其变化。信阳地区1995年7—8月优质化肥采购价为2300元，到9 月底降到2050元，销价也就相应地从2600元降到2300元。不同销售渠道的价格不相同。罗山县一些乡镇干部提供的化肥销售价要比供销社的销售价每吨高出50元。“二道贩子”提供的化肥售价，在供求紧张时高出供销社售价许多，而在供应充足时贴近供销社。
四是价格水平涨幅大。1995年8月份， 河北省尿素的市场价平均为每吨2430元左右，比上年同期上涨59%。内蒙古1995年1—5月份化肥价格平均为1955元，比上年同期上升了34.64 %。 其中：尿素上升了61.52%，磷酸二铵上升了29.62%，硝酸铵上升了42.89%， 碳酸氢铵上升了31.71%。国外进口的化肥价格一涨再涨，1994年二铵每吨180美元，1995年初涨到230—250美元，到岸接货价高达2250元，二铵综合平均销价为2627元，比上年上升23%。尿素进口到岸价上升到2150元。
二、主要原因和根本症结
（一）生产与购销的矛盾
一是化肥生产企业身兼二任。化肥一头连着厂家，一头连着农民。我国目前的农业是弱质产业，粮食生产更弱，再加上国家还要向农民低价收购粮食和棉花，所以，国家不得不控制化肥价格，以保护农民利益。但是，化肥生产企业负担很重，生产资料价格和成本大幅度上涨，全行业亏损。
二是价格“双轨制”。国家把化肥产量的大块切给农资系统，由其以较低的价格收购供应农民，把小块留给厂家，由其自销。可是，一些化肥厂家为了增加自销的规模和数量，有意少报生产能力和数量。也有些地方化肥厂为了其产品能卖高价，有意多报产量，以控制外来化肥，造成本地化肥供不应求。
三是两种销售方式。据农资系统反映，化肥购销混乱和价格失控，主要原因是化肥厂家自销。但是，化肥是常年生产，而农资公司往往畅销时采购和多购，滞销时不购或少购。于是，厂家在旺销时提高市场高价销售的份额，增加收入和弥补损失。何况，即使低价把化肥交出去，其利益也会被截走一部分而不能全部都到农民手里。据反映，某省化肥厂的出厂价是1500元左右，而省农资公司只是分配一下计划，每吨就拿走70元的收入。
（二）调节能力的不足
一是农资系统实行淡储旺销。不进行淡季储备，不仅没有足够的肥源以满足社会需要，而且会影响化肥生产。据匡算，国内一年的化肥总产量为11300万吨，其中的60%属小氮肥和小磷肥， 如不进行淡季储备且出现4个月左右的停产或减产，大约将减少2500万吨的产量。 而社会对化肥的需要却不断大量增加，据河南省农资公司的预计，1996年全省化肥需求总量要比1995年增加10%左右，其中在春耕生产期间，需要量将比上年同期增加14—17%。这样，就会导致供求矛盾加剧和价格暴涨。
农资系统不能进行化肥淡季储备，首先是因为缺乏所需资金。据测算，河南省农资系统的淡季储备需要资金9亿元， 加上正常经营需资金16亿元，共需资金25亿元，而他们只有贷款规模6亿元。 其次由于其从事政策性业务造成的亏损而没有获得相应的财政补贴。例如，邯郸市农资公司从1990—1994年，仅储备农药一项就应获得利息补贴总计758.9万元，实际补贴175万元，尚欠583.9万元。
二是各地农资公司普遍负担重，经营费用大，要突破国家控制价格。据内蒙古巴盟农资公司反映，1993和1994年两年，为让利于农民，测定综合销售价，造成政策性亏损321万元，在制定1995 年化肥综合价时需要一次性滚入解决。1995年上半年，河南省农资系统纯销售总额为21.41亿元（其中80%为化肥销售额），各项费用开支3.06 亿元（比上年同期的2.25亿元增加了8100万元），占销售额的13.26%。 各地农资公司普遍认为，10%的综合差价率太低，要求调高到13—15%。
（三）行政系统与经营系统的冲突
一是全国农资系统具有两种不同的职能。全国农资系统作为国家化肥统配系统是行使权力的系统，而它作为经营系统是营利赚钱的系统，两者混合可能使上级单位运用权力赚取下级单位的钱，下级单位无利可图甚至赔钱，于是“堤内损失堤外补”，赚农民的钱。地方农资公司的一些人说，经营统配化肥根本不赚钱甚至亏本，全靠经营计划外化肥赚钱。这样，农资系统也就可能成为国家难以驾驭的异己力量。
二是国家统配调拨化肥作为一个行政系统，上下间的权责利不对称。上级统配化肥计划不落实，实施中出差错，几个月、半年或更长时间占压货款，甚至收了货款不供货等，都不承担责任。虽说预收款不供货“除退货款外，以高于存款利率和低于贷款利率的综合利率计付利息”，但通常不兑现。何况，许多县农资公司和基层供销社是以高于银行贷款利息向信用社等借得贷款。
另一方面，国家统配化肥经营的权力偏集于上级农资公司，责任偏集于下级农资公司，利益分配也倾斜于上级。据反映，10%的综合差率，省公司拿2.5—4.5%（内蒙古自治区公司拿2.5%， 广东省公司拿3.5%。河北省公司说自己拿3%，一些地县公司说其拿4.5%），况且不付资金不发送货物。
三是行政权对经营权的干涉。例如，某市农资公司受政府干预，被迫在经营有利时储备粉锈宁100吨，而最后不得不降价销售，造成72 万元损失。行政权与经营权的冲突，甚至体现在统配批发经营代理关系中。信阳地区农资公司以双向代理解决省县农资公司在经营联系上的困难，但由于它不处在国家统配化肥的行政系统中，因此仍难以承担地区行政公署赋予的有关职责。为解决这个问题，采取政府下发文件的形式。但是，这样一来，经营代理关系也就成了准行政关系，否定一些县农资公司的自主权。
各级农资公司都有经营权，相互间是一种买卖关系。因此，下级农资公司可不买上级农资公司的帐，甚至可能赖帐。据有的省农资公司反映，许多县农资公司的资金不足或预付资金时间短，他们往往要垫付资金和承担利息负担。河北省一些地方农资公司欠省农资公司1.2 亿元货款，省农资公司欠中农总公司2亿元货款。
三、根本出路和战略选择
我们对化肥问题的解决是基于这样的一种认识，即化肥属于竞争性商品，但在我国化肥资源供不应求的条件下和化肥专供农业生产的环境中，所有化肥都属于政策性商品，划分国家统配化肥和市场配置化肥是不恰当的。因此，解决化肥问题的基本思路和改革化肥体制的主要目标，是实行化肥作为政策性商品的市场化和政府规制。
（一）规范重建主体
所有从事化肥生产经营的单位都是政策性商品的生产经营者。我们必须按这样的原则和标准，规范和重建全部化肥生产经营单位，无论是大中小化肥厂，还是农资系统和非农资系统的化肥购销单位，一概都必须进行相应的资格认定和行为规范，进行相应的企业制度建设。
一是把化肥生产经营单位的组织性质和行为目标，确定为服务于农业的非营利性组织，只是保本微利经营。这对于公有或公营企业应是不成问题的，但是，这并不等于绝对排斥私有者参与化肥生产经营活动，而只是必须按非营利的原则和标准进行组织和规范。另外，为了防止特权介入后产生权与钱的交易而不受制约或制约不力，从而导致非营利性质的改变，就必须否定特权者直接从事化肥购销经营，如不允许乡镇干部进行化肥购销。
二是规定化肥生产经营企业不能过度负债和亏损经营。如果企业过度负债和亏损而难以为继时，那么就必然会出现非正常经营，或者是经营萎缩和破产，或者是非法经营和谋利；而在化肥资源供不应求和垄断性经营的情况下，它们很容易通过提高价格或转手倒卖等（一些县甚至省市农资公司倒卖化肥、截留和克扣统配指标、擅自涨价或变相涨价）来寻找出路。解决问题的办法是：把历史负债和社会包袱挂起来，通过其它途径逐步解决，对化肥经营从现在开始按合理化的原则和标准规范，以经营收入和财政补贴收入补偿经营支出。
三是允许有条件和实力的非农资系统的经营者进入化肥行业，从事化肥生产经营活动。我国农业并不是绝对的弱质产业，即使是粮食生产也是很有潜力的，是具有投资前景的领域，加上国家政策扶持，一些有眼光和实力的个人和企业会逐步增加对农业的投入。他们为了减少投资农业的风险和提高农业的收益，自然需要有可靠和稳定的化肥供应等，他们会要求参与化肥生产经营活动。允许这些有条件和实力的个人和企业参与化肥生产经营活动，可以解决或缓和国家和农资系统生产经营化肥的尴尬状况。
四是所有化肥购销经营者都应该按股份合作制的原则和办法，进行企业制度改造和建设。这一方面因为农资公司是供销合作社组织和监管的企业，而供销合作社是入股农民的合作经济组织，所以农资公司也应该按股份合作制改造和重组；另一方面因为化肥经营是政策性业务，要防止和克服私人垄断，而股份合作制是否定私人垄断和控制的企业组织制度。
（二）发展有组织的流通
一是供销与农业系统相配合。农资系统与农业“三站”之间的化肥购销经营关系，不应是并列和混杂的垄断竞争，而应是政策性经营的配合制约关系。即农业“三站”首先依据农业生产的结构、季节、规模和水平，对化肥供应的品种、数量和时间提出意见和进行指导，然后由农资公司等组织化肥供应，最后农业“三站”对农资公司等的化肥销售进行监督。这种指导与实施、经营与监督的关系，不仅有利于保证化肥供应适时、足量和保质地满足农业生产的需要，而且有利于控制或降低化肥销售价格，还可使农业“三站”充分发挥作用，并获得必要的资金来源。
二是厂商供销联合。化肥厂生产的产品不应划分为国家收购与企业自销两部分，而应实行统一的准市场化经营。其基本办法是：化肥厂与经过资格认定和受行为规范的化肥购销企业，签订购销合同和建立共担责任、共享利益的销售组织等，进行联合经营。联合经营受政府的规范和监督。化肥厂可以选择省农资公司，也可以选择地市县农资公司或它们的联合体作为联合经营的对象，而不是省属化肥厂只能与省农资公司打交道。但是，为了更好地实现政策性经营的目的和取得规模经营的效益，大、中、小化肥厂与购销企业联合经营应有不同的规模标准。
三是委托代理进口。只由一家外贸公司进口，虽有利于控制化肥进口规模，但容易被国际市场所控制，导致化肥进口价格高。为了解决这个问题，就必须按政策性商品经营的要求改革化肥进口体制。其具体方法是：首先，国家计委制定化肥进口总量指标；然后，由有化肥进口需要和有进口外汇支付能力的地方和单位，主动申请化肥进口的计划指标；再后，国家在地方和单位主动申请进口指标的基础上，统一分配和协调化肥进口计划；最后，各个地方和单位依据进口计划指标，在有化肥进口资格的几家或多家外贸公司中，自主地选择和委托化肥进口代理商。
四是系统上下左右联合。化肥作为政策性商品，其流通市场化要具有很高的稳定性和很强的系统性。全国农资系统应成为政策性经营系统。但是，我国一定要从“系统必是行政系统”和“实行自上而下行政管理”的窠臼中走出来，一定要把行政系统与经营系统的混合改变为统一的政策性经营系统，一定要把从上到下的行政安排改为自下而上的经营联合。这与供销合作社系统的组织性质和特点相协调。但农资系统的性质和特点又不同于供销合作社系统。全国农资系统自下而上的联合，不是完全按等级顺序和区划界限进行，而是可以跨等级和跨地区联合。例如，河南省信阳市农资公司可以直接与省农资公司纵向联合，也可以与本省驻马店地区，安徽、湖北、湖南省的一些县农资公司横向联合等。同时，农资公司还应该与农民粮食供销合作企业联合经营。这样，农资公司可以用粮食作抵押向银行贷款，取得资金购买化肥，以扩大化肥等农资和农产品的经营。
（三）改进市场和价格调控
一是计划平衡。其具体内容和方法是：首先，掌握化肥购销的总量关系；然后，制定化肥供销的指导性计划；再后，汇总各化肥厂商初步确定和上报的购销合同或协议；最后，统一协调、审定和平衡化肥购销关系。
政府计划部门对化肥购销进行数量规制，给市场机制留出尽可能大的空间发挥作用，突出地体现为只对化肥流通的两头进行数量规制，即一头是工厂出厂的供销数量及其总量平衡规制，另一头是农民到手的购销数量及其总量平衡规制，而把中间环节的购销数量留给市场配置和调节。
二是价格确定。所有化肥价格都应由市场机制在政府规制中形成。化肥价格的市场化形成和政府规制的首要内容，是政府物价部门制定化肥价格的原则和办法。其原则是保本微利作价。但这里所说的“成本”，不是各个别成本，而是分类的社会平均成本。化肥作价的办法，是厂商协商作价与向政府物价部门申报价格和由政府最终确定价格相结合。
化肥厂商在签订初步的购销合同或协议时，依据政府规定的作价原则协商购销价格。这一协商价格既在初步签订的购销合同或协议中标明，又按规定向某个地方或某级政府物价部门申报。最初产出的购销价格向管辖厂家的政府物价部门申报，最终销售价格向销地政府物价部门申报。各地和各级政府物价部门依据全国统一的化肥价格管理办法，或直接认可，或直接调整确定，或相互协商确定，或上报和由上报物价部门统一协调，平衡和确定最终购销价格。
三是审查、评价、选择、调整。为了使政府对化肥市场化的规制得到落实，就必须对各项规制的执行实行综合监督。例如，监督企业财务规制执行的主体，是政府财政和物价部门。物价部门掌握企业生产经营的成本财务情况，可以提高价格规制的客观性和准确性。又如，对化肥进行质量规制报告的主体是政府化工部门或技术监督部门和农业部，尤其是基层“三站”。它们从最终销售和使用环节保证化肥的质量，同时也监督化肥最终销售数量和价格规制的执行，以保护农民的利益。再如，监督化肥购销企业资格和行为规制执行的主体，不仅是同级供销合作社，而且是上级供销合作社。这是因为在目前的权力关系格局中，供销合作社难以抗住同级政府的压力，所以需要上级供销合作社的支持。这也是提高化肥购销经营系统性的重要措施。
政府规制机关和规制的监督部门，共同通过审查、评价、选择和调整等来保证规制的落实。审查、评价和选择，主要是针对化肥生产经营企业的资格、财务状况、购销和价格行为等进行的，而调整则除了对规制对象的调整之外，还包括对规制自身的调整，即调整规制的原则、内容、结构和方式等。
注释：
〔1〕所谓政府规划， 在西方经济学中通常是指政府对可能违背市场经济原则的个人和企业行为进行限制。我们使用“政府规制”概念，不仅强调政府管理必须按市场原则规范化、制度化和法律化，而且包括基于我国特殊情况的一些内容，如弥补市场不足等。
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