抗震救灾款物审计是“审计免疫系统论”的具体实践，本文主要内容关键词为：款物论文,系统论论文,免疫论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
刘家义审计长提出了“审计的本质是一个国家经济社会运行的‘免疫系统’”的重要论断。这一论断从马克思主义国家学说、科学发展观及系统论的新视角，站在推进审计事业发展的战略高度，借鉴医学免疫系统概念，深化了新时期对审计本质的认识，对进一步推动重大基础性审计理论问题的研究，进一步促进审计理念的更新，进一步推进审计体制、机制和制度的完善，进一步发挥现代审计的作用，具有十分重要的理论意义和实践意义，并在四川汶川特大地震抗震救灾款物审计实践中得到检验。
提前介入、着眼预防的应急审计模式，彰显了审计免疫系统的“预警功能”
抗震救灾款物审计采取的提前介入、着眼预防的应急审计模式，正是审计机关凭借近年在“非典”防治专项资金审计、洪涝灾害救灾资金审计、低温冰冻雨雪灾害救灾资金审计中的实践经验总结，切实发挥审计免疫系统“预警功能”的充分体现。
汶川特大地震发生以后，面对来源广、规模大、管理分散的救灾款物短期内迅速汇聚四川，以及应急抢险阶段救灾款物管理组织体系部分失灵、原有规章制度无法应对紧急状态、应急管理经验不足的形势，如何保证这些救灾款物的筹集、分配、使用与管理，确保灾民的生活，加强对救灾款物的审计监督是当务之急。正如刘家义审计长所指出的，“审计机关作为国家经济社会运行的‘免疫系统’，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害”。
灾情发生后，审计署迅即作出了开展抗震救灾款物审计的决策，及时部署了具体工作；灾区许多审计机关也迅速以各种形式及时介入救灾物资的收发监督管理工作当中。四川省审计厅及时抽派审计人员到省抗震救灾指挥部物资调配处、省慈善总会、省红十字会等管理救灾款物的主要单位，一方面协助工作、参与服务，另一方面在掌握现场情况的基础上即时启动全程监督的第一个工作环节；绵阳、德阳、都江堰、什邡、绵竹等灾区审计机关，分别成立了救灾物资分配监督组、救灾资金分配监督组，分赴救灾款物的管理部门，及时指出容易出现差错的薄弱环节，帮助其建立管理制度，完善物资接收、分发的基本流程。震后初期和抢险施救初期阶段，全省参与此项工作的审计干部达588人，其中6个重灾市州就达到430人。随后，又在全省抽调1258名审计人员，组成220个审计组，分赴全省各地，对救灾款物管理使用情况进行全面跟踪审计，迅速有效地促进了救灾款物的监督管理。
指向明确、重点突出的审计目标，彰显了审计免疫系统的“保护功能”
国家审计作为经济社会运行的“免疫系统”，通过监督职能的发挥，促使各级政府及其部门单位不断提高法纪意识，自觉抵御主客观因素导致的违纪违规行为；不断健全规章制度，实行法治化、规范化的经济社会运行方式；不断改进“小缺陷”、及时纠正“小毛病”，避免“小疮”变“恶瘤”，避免工作失误演变成严重的违法违纪，从而达到既保护国家资财，又保护履职责任主体职能有效发挥的目的。
抗震救灾款物审计中，这种“保护功能”从多个层面得到印证。首先，确定了体现保护作用的功能指向，即以促进救灾资金和物资筹集合法有序、管理安全有效、分配公平公正、使用合规合理为审计目标；其次，抓住了发挥保护作用的切入点，即以核查资金和物资总量、查处违纪违规行为、促进规范管理和建立长效监管机制为审计重点；第三，始终坚持发挥保护作用的基本方法和重要途径，即以边审计边整改为主要方法，力求不出问题或少出问题，确保不出大问题。专项审计开展以来，全省审计机关通过即时监督与动态跟踪，及早发现问题苗头，及时向政府及其管理部门提出有针对性的整改建议1289条，其中1245条被采纳，促进了各级各部门完善制度、规范管理，将问题解决在萌芽状态。
在实际工作中，审计的“保护功能”尤其在应急抢险阶段得到充分体现。震后初期，有21个省级单位接收的捐赠资金4.22亿元未向民政部门报告；一些具有经常性接收捐赠职能的单位，未设置专门账户接收管理捐赠资金，有的资金未及时缴入财政专户，不利于资金的统一管理与统筹安排，个别单位甚至将救灾资金存放于私人账户，给资金安全留下了隐患。根据审计建议，相关单位立即整改，及时纠正了资金存放管理的不当做法，促进了专项资金的规范管理。这正体现了审计对救灾资金安全有效管理机制的维护。
截至2008年6月底，汉源、崇州的部分乡镇将拆除危房与发放救助钱粮挂钩，致使部分受灾户未能享受到国家救助，群众意见较大，经审计指出后，有关地方政府及时纠正了在救灾政策执行中设置限制性条件的做法，避免了出现群体性矛盾和不稳定因素，体现了审计对抗震救灾秩序的维护。
2008年7月，根据审计建议，汶川县针对接受的高价值物资未建立分配的具体原则、制度和管理办法的问题，制发了《关于加强贵重物资接受发放工作的通知》；理县针对部分乡镇在救灾物资发放中存在不均衡的问题，下发了《关于规范物资发放的通知》，这些基本制度的建立健全，体现了审计对专项款物分配、管理、使用的运行机制的维护。
截至2008年9月底，四川省各审计组收到群众举报线索864件，经筛选分类，其中可核查447件，已办结342件。通过核查并向群众通报，既宣传了政策，消除了群众疑虑，增强了救灾款物管理的透明度，又及时纠正了个别基层单位在政策执行中的偏差，避免了违纪违规行为的恶化。这也充分体现了审计对群众利益和坚持原则的基层干部的依法保护。
通过审计免疫系统“保护功能”的发挥及各方面的共同努力，四川省救灾款物管理与使用的总体情况是好的，应急抢险初期比较忙乱的状况及时得到了改进，逐步实现了有章、有序、有效的规范管理，得到了中央的充分肯定和社会的广泛认可。
全程监督、即时查错纠弊的跟踪审计方式，彰显了审计免疫系统的“清除功能”
审计免疫系统同样具有“清除功能”，即审计机关在依法履责中，发现违法违规问题并依法作出处理处罚，或及时移送相关权力机关，运用各种政治、经济、社会资源进行纠正或惩处，以杜绝类似问题再度发生。
此次抗震救灾款物审计，采取了全程监督、动态跟踪的审计方式，坚持救灾资金和物资流向哪里，审计就跟踪监督到哪里。审计对象既包括省级各有关部门，也包括市县乡政府、事业单位和各类社会团体；审计检查的资金物资，既包括中央和地方投入、调拨的部分，也包括国际、国内捐赠的部分。检查资金和物资的流向环节，既包括接收、分配、拨付、管理过程，更注重最终使用情况；既进行了账簿核查、物资盘点，也进行了直至乡、村、人的延伸抽查。同时，通过与其他监督部门横向配合、各级审计机关上下互动，建立了立体化、网络式的审计监督体系。按照严格检查、严密监督、严肃处理的审计原则，既查处违规问题，又揭露和清理潜在隐患，促进了抗震救灾款物的安全管理和有效使用，充分体现了保证经济社会健康运行的“清除功能”。
在抢险救灾阶段，审计突出了对救灾款物筹集、接收、发放情况的监督，着力纠正违规行为，堵塞管理漏洞。比如，NGO（非政府组织）四川联合救灾办公室未经民政部门登记备案和批准，于2008年5月14日在成都“成立”，擅自从事抗震救灾款物的社会募捐动，截至2008年5月30日，共收到捐款102.86万元，审计机关和有关部门及时对其收支和结余情况进行了清查，并作出了解散该办公室的处理，使这起违规开展募捐活动的问题得到了及时纠正。
在过渡安置阶段，审计重点是清核救灾款物结存总量，检查有关管理制度的建立与执行、国家扶助政，策的落实包括救助金、救济粮、抚慰金发放情况，以及已退出抢险现场的大宗救灾物资设备的处置、地震伤员救治费用支出、过渡板房的建设等，及时查处了救助资金拨付不及时、安排不恰当，救灾物资分配使用和应急物资采购不合理，大型设备、大宗物资的财务核算和实物保管不规范等问题，对个别地方和单位出现的违规行为及时进行了查处。
立足服务、促进机制制度的审计建设性作用，彰显了审计免疫系统的“修补功能”
审计作为依法独立行使审计监督权的政府专门机关，在坚决查处严重违法违规行为的同时，更加注重针对制度缺陷、低效机制、失控环节，提出修正、补充、完善的建设性意见，同样发挥着对经济社会“肌体”的修补功能。在此次抗震救灾款物审计中，这种功能在“立足服务、坚持监督，立足建设性、坚持批判性”审计尽路的指导下，得到了充分体现。
在震后初期，由于灾情极重且大范围救灾为历史所罕见，救灾款物的应急管理机制本身不尽完善又无实践经验可循，一些地方、部门和单位的救灾资金物资管理工作比较忙乱，如接收、发送捐赠物资登记不及时，发送手续不健全等问题。对此，各审计组在尊重客观实际和特殊背景的同时，积极建言献策，帮助、引导和督促有关单位及时规范管理流程、健全基本制度，紧急状态下采取的各种临时性措施、变通性做法，均通过补充资料、完善手续等途径，逐步恢复到按规章制度办事的正常状态。
审计中，对未经认真核实仅凭估算上报灾情、擅自改变资金用途等做法，对个别地方的乡镇建设管理所不区分具体情况，按统一标准向因灾重建房屋的农户收取城市基础设施配套费，有违救助灾民的政策初衷，以及救助范围界定不统一等政策执行上的问题，各审计组即时提出整改建议，有关地方和部门也及时进行了纠正。这些都充分体现了审计对政策执行偏差、具体工作做法偏差的有效修正。
在这次专项审计中，审计的“修补功能”更多地体现在促进制度完善、弥补机制缺陷方面。全省各级政府及其部门高度重视审计反映的问题，针对审计建议及时出台规定或完善制度达236个。审计还专门对现行救灾资金物资管理应急机制进行了分析，指出了分配管理和监管力量的整合机制缺乏、高效的信息传导和沟通机制缺乏，以及巨灾保险制度和紧急状态法存在不足等缺陷，提出了建立健全公共应急法律体系，加强和改进财政应急反应机制，构建应急款物及其监管的高效整合机制等建议，必将促进各项应急机制进一步完善。
因此，对汶川特大地震抗震救灾款物的审计，既是在各级党委、政府和审计署的直接领导下，以创新的审计理念和非常规的审计方法，对重大灾害抢险救助专项资金进行的全过程、全方位的监督，也是对突发性公共事件审计应急监督模式的一次有益探索与尝试，更是“审计免疫系统论”的一次生动实践，是审计理论和审计实务深入贯彻落实科学发展观的生动实例。
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