中美两国的国家科技决策体系：国家、部级和项目级的比较研究_科技论文

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      0 引言

      决策的核心在于对资源、权力等利益进行分配，公共科技决策即拥有科技决策权的主体通过一定标准对科技资源(主要为科技立项和科技经费)进行权威性分配的过程。这一过程涉及主体多为拥有科技决策权的部门(如美国联邦政府、中国国务院等)和接受科技资源分配的部门(如高等院校及其研究中心、独立科研机构、企业、个体研究人员等)，而决策标准则是决定科技资源分配是否公平和高效的先决条件。科技决策过程本质上是科技项目和科研经费在决策主体双方间的转移及分配过程。

      科技管理是一个包含科技能力规划、发展和执行，并且用来规划和完成组织运营及策略目标的跨学科领域，其包含科学、工程学、管理知识等众多理论与实践并重的跨领域学科[1-2]。持续不断的科技进步和创新战略是保证国家竞争优势的关键，国家科技决策体系是保证科技战略成功制定的首要前提。近年来，中美两国均以科技创新的方式快速响应国家战略号召，两国由于经济、政治、文化、社会、法律背景不同而形成了不同的科技决策指导思想和科技决策体系，具体表现在治理体制和运行机制差异等方面。

      1 中美国家科技决策体系概述

      本文归纳出中美两国在国家、部委和项目层面的若干特征及其制度环境差异，如表1所示。

      

      1.1 美国科技决策体系整体特征

      美国国家科技计划研究方向取决于不同政党的政治理念，常被称为技术“分肥制”。美国并未制定类似于中国中长期科技规划的宏观科技策略以及长期不变、全国统一的政策，在联邦政府中也未设立专门部门负责全国研究与发展工作。美国科技政策制定主要依赖于各政府任期内总统对国家目标的界定、科技发展规律评估以及对时代特征和国家挑战的应对策略，科技研发重点在联邦研发预算中予以体现。

      美国科技决策主体架构为“倒金字塔”型，上层参与主体较多，决策分散，底层执行决策主体较为集中，权责清晰。位于顶端的联邦政府着重于宏观管理，以间接干预为主，主要是通过制定强有力的经济与科技法律法规，创造一个有利于科技进步的大环境，但其参与主体多元分散、相互制衡。位于中间的各部委则进行激烈的预算博弈，以争取更多预算支持。位于底层的项目执行主体通过实行“项目经理人”和“同行评议”制执行项目，权力比较集中、独立性较强、专业化程度较高，且高效稳定。美国科技决策体系整体特征表现为自下而上，边界明确，权力逐渐下放，执行主体逐渐集中。

      1.2 中国科技决策体系总体特征

      中国国家科技计划以稳定、长期的指导思想为支撑，由国务院及科教领导小组等负责长期科技战略的组织制定，更具有战略性和规划性。例如，国务院2006年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》作为我国未来15年内重要的科技战略指导纲要，明确了国家科技发展目标为“自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础”。

      中国科技决策体系可视为“金字塔型”。顶层由国务院制定科技方针政策，政策指向性较强、概括程度较高、效率较高，国家层面的决策权力掌握在国务院少数高层领导者手中。中层各部委根据科技战略和经费预算具体落实科技政策。位于底层的科教领导小组、领域办公室、专项办公室以及部委间、部委与国务院间的协调机构均为项目微观执行和管理主体，主体纵向层级较多、层层交叉、横向功能管理分散。中国科技决策体系总体特征表现为自上而下的跨部门协作，责任逐渐下放，权力逐渐收缩，执行主体越来越庞杂。

      2 中美科技治理体制与运行机制比较

      2.1 国家层面

      2.1.1 美国

      美国联邦政府权力系统相对分散，其科技计划制定主体多元分散[3](见图1)，科技计划项目和经费是行政分支与立法分支共同决策的产物，具体分析如下：

      

      图1 美国联邦政府层面科技计划和预算决策机构及流程

      (1)行政分支决策过程：①由管理和预算办公室(Office of Management and Budget，OMB)与白宫科技政策办公室(Office of Science and Technology Policy，OSTP)联合发布一个备忘录，指导各部门研究与开发预算编制工作，并要求其突出优先领域；②联邦各部门及研究机构、特定领域根据其承担的使命，将科技计划和资金需求提交至OMB。政府各部门为实现特定任务，在编制科技政策时拥有很大的自主权；③OMB根据部门、计划领域或者职责功能设立诸多处室，以评估各部门上报的计划、政策、报告、规定、提议立法等，并确定预算优先领域，有针对性地颁发年度预算方针，编制统一的临时预算报告，并提交至总统；④总统与国家科学技术委员会(National Science and Technology Council，NSTC)会商，全面协调由于预算限制和联邦各部门交叉重叠而产生的一系列问题，制定出跨政府各部门的综合性国家科技战略规划和国家总体预算报告，待呈国会[4]。其中，NSTC成员包括总统科技顾问和总统科技顾问委员(President's Council of Advisor on Science and Technology，PCAST)，旨在为总统提供科技知识背景及建议[5]，就科技政策相关问题提供咨询意见，充当“诚实的代理人”角色[6]。

      (2)立法分支决策过程：①行政部门将科技立法草案和科技预算建议提交国会讨论后，由国会及相关委员会召开一系列公开听证会，邀请政府官员及各界人士到会发表意见；②在此期间，同时由国会预算办公室(Congressional Budget Office，CBO)对议案在未来5年或者更长时间内对预算的影响进行预测，并详细记录议案对预算的影响等，政府审计总署(Government Accountability Office，GAO)负责对联邦政府进行效益审核、项目评估、政策分析等，以提高联邦政府工作效益和业绩，保证其能够更好地对美国国会和公众履行职责[7]；③经计划建议经委员会审议后，送交参、众两院大会作公开辩论，待两院通过，交国会通过，经总统签署后，形成科技法律和《年度科技计划拨款授权法》等，并正式生效[8]。

      2.1.2 中国

      中国科技计划由中国共产党和人大政协统一领导，国务院统一组织，同时包括国家科技教育领导小组。从国家层面来看，其决策层级主要分为两级，管理架构如图2所示。

      

      图2 中国国家层面科技计划和预算决策机构及流程

      (1)党中央、国务院和全国人大是国家科技计划的最高决策层，主要负责审议、批准和颁布实施全国科技领域的重要意见和重大战略，以及各部委关于科技发展的相关法规。该层级主体是国务院，负责编制和发布科技战略、科技政策和科技规划，统一指挥全国科学技术工作，规定各部委有关科技职权的具体划分。

      (2)国家科技教育领导小组是科技最高协调机构，主要负责研究、审议国家科技和教育发展战略及重大政策；讨论、审计科技和教育重要任务和项目；协调国务院各部门及部门与地方之间涉及的科技或教育重大事项。

      中国国家科技计划决策体系是典型的垂直领导分布体系，科技政策自上而下制定，科研经费也是自上而下划拨。因此，中国科技发展方针与科技管理更具规划性和战略性，由高层政治口号和中央文件规定科技发展方向，并在每届中央领导新战略思想指导下一脉相承，具有较强的继承性和集成性，且内涵广泛、概括程度较高。财政拨款是科学技术研究和开发的重要资金来源，财政部和科技部是财政新科研经费管理的宏观主体，主要负责财政性科研经费管理，如做好科研经费预算、分配、使用、决算工作。其他各部委及事业单位根据国家科技经费管理办法以及国家对本单位财政性科研经费拨款指标，确定本单位科技经费开支范围，制定经费预算和决算办法，接受监督和检查等任务所需的科研经费。根据科研活动规律、科技工作特点和财政预算管理要求，中央财政科技投入主要分为以下5类：国家科技计划(基金等)经费、科研机构运行经费、基本科研业务费、公益性行业科研经费，主要用于支持科研基础设施建设、科研机构基础设施维修和科研仪器设备购置、科技基础条件平台建设等[9-10]。

      2.2 部委层面

      2.2.1 美国

      美国部委层面主要负责科研经费分配决策，各部门落实政策执行情况。美国未设统一的科技管理机构，但科研管理事务却划分到多个不同的职能部门，研发经费直接拨付到部门，部门内设有专门的科研管理机构，并根据部门情况各自管理经费拨付。其中，联邦政府负责科技政策经费管理的部门共有30多个，包括14个部(部以下设有局、处、署、科等机构，并管辖相应的研究所、实验室等)，以及许多其他独立机构(如国家航空航天局NASA、国家科学基金会NSF等)，同时包括一些半官方、非官方组织机构，如国家科学院(National Academy of Sciences，NAS)、国家工程院(National Academy of Engineering，NAE)等。

      美国目前对于分配联邦科研资金并未制订标准化程序，通常由决策官员、高级公务员和国会参谋通过政治决议达成。因此，美国部委间的科技预算决策主要依赖于部委间的预算博弈，经费按照部门功能分配，对于基础研究、应用研究、实验与发展等不同功能的科研项目给予不同经费支持，各部委相互独立、相互竞争，具有完全不同的运行机制，总是千方百计地为自己的计划争得更多预算支持，因此竞争激烈，似乎“很难”达成共识。例如，国防部和卫生与人类服务部所得到的研发预算经费最多，堪称最有权势的两个部门，因为其关乎国家安全和人民福祉。

      2.2.2 中国

      在部委层面，中国国家科技计划决策主体包括科技部、财政部、发改委、工信部等。财政部负责研究制定相关财税配套政策，提出经费预算编制要求，审核、批复、监管年度经费预算。发改委将科技资源配置在与国家经济发展结合比较紧密的广泛框架内，尤其是科技产品产业化领域。工信部负责工业发展和计划，也是重大专项的重要领头者。在核心决策上，科技部作为国家主管科技工作的部门，会同发改委、财政部等相关部门做好项目方案论证、综合平衡、评估验收以及研究制定配套政策等工作，对于系统以外单位的任务分配与经费提出合理性意见，实行“三部门工作机制”。

      在经费分配方面，各部委经费预算编制包括预算规划编制和年度预算编制。各部委预算规划编制根据国家中长期科学和技术发展规划提出目标，每5年研究制定一部预算规划，提出5年内科技发展目标、资助格局和规模以及相应的预算规划，同时向政府财政部门提出5年预算规划和分年度经费计划建议。年度预算编制即部门预算编制，各部门将各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳入预算编制。具体采取“二上二下”编制流程(见图3)，首先由各部门上报预算建议数，再由财政部审核部门预算建议数，并对其进行反馈，然后各部门进行第二轮编报预算数，财政部审核上报预算数，最后由各部门按预算执行。国务院根据各部委预算规划和年度预算分配科研经费，部委之间基本不存在科研经费竞争[11]。

      

      图3 “二上二下”部门预算编制流程

      2.3 项目层面

      2.3.1 美国

      在微观执行主体方面，美国国家科技计划是“专业化扁平管理结构”，以具有刚性边界的功能性扁平机构管理专项科技计划。美国各科技计划在相应部委中下设专门管理机构，如国防部下设DARPA管理局。这些专业化管理机构权责配置清晰、简单明确，周边机构无法对其施加影响。同时，该部门还采用类似于企业管理的方式，针对科技计划目标进行分类，保证科技效率优先。

      美国主要的科技计划，如DARPA、SBIR、ATP等项目管理均不超过3个纵向层次，其中核心决策只涉及两个层次，各级决策权与责任非常明确。以DARPA为例，其是一个计划署，由核心局长和技术办公室负责选择项目主管，项目主管确定后，项目决策由项目主管和技术办公室主任决定。SBIR和ATP计划也分别设置了专门的管理机构。此外，美国科技计划将“专业化项目经理人”和“同行专家评议”相结合。其中，前者对项目经理人充分授权；后者则是基于需求导向、市场自由选择的科技计划，对同行评议专家充分授权。在项目层面，管理机构专人专职，人员依据科技计划管理设置，分工明确、专业化特点突出。例如，在DARPA计划中，核心项目经理人以定期招聘形式获得，并保持着每年25%的更换比例，PM与项目共进退，内部结构合理且分工明确。此外，美国作为新科技管理主义与新科技服务主义的结合，更倾向于突出科技服务主义[12]。

      2.3.2 中国

      中国科技计划可归纳为“多层级工作小组协调管理结构”，依靠行政科层的纵向结构进行管理。通过在行政机构中设置“领导工作小组常设办公室”，将虚体管理组织与实体组织对接，如“领域办公室”、“专项办公室”等。故其计划管理结构涉及多个行政部门的多名管理人员，是一种管理和行政交叉的“双线”协调结构，具体表现为结构复杂庞大、纵向层级较多、横向功能管理分散、组织层级决策权无明显边界、责任机制复杂等。

      例如，“863”计划与“973”计划涉及部、司、处、中心4个层次以及“联办”、“领域办”两类工作小组。重大专项除部委内部机构外，还在部委间、部委与国务院间设立了协调机构，涉及国务院、部间、部内司、处、中心5个层次，各类工作小组4～5个，因此管理结构功能比较分散。管理机制在本质上是冗长的行政链条化管理，一般从专业处到司，各级官员通过签转进入微观决策层面，各类管理主体共同完成对计划的对接，主体利益多样，决策流程较长。

      3 制度环境分析

      3.1 历史传统

      美国自建国以来，诸如华盛顿、杰弗逊、富兰克林等一批热衷于科技事业的政治精英群体对科技的浓厚兴趣和价值认知构成了美国科技政策的思想源泉，他们毕生致力于鼓励和推动科学研究、知识探索和教育事业，用国家权力维护科学技术和知识地位。亨利·奥古斯特·罗兰、万尼瓦尔·布什等一批具有正直学术理想的科学家也不断“为纯科学呼吁”(A Plea for Pure Science)，认为应长期呼吁“政府与科学应当具有的关系以及如何维护这种关系”。长期以来，美国民众也对科学技术及科技政策秉承一种理智和包容的态度，尊重科学，推崇民主决策。开放、民主和广泛参与的决策程序、有效的公众参与模式，在美国形成了较高水平的科技社会可接受度。

      在中国科技资源较为匮乏、国力不强、西方国家封锁的特殊时期，最初形成的高度集中型科技管理体制发挥了“集中力量办大事”的历史作用。中国强有力的中央政府掌握着大量资源，运用“有形的手”包揽科技管理的方方面面，包括关系国家短期和长期战略、对科技发展具有基础性和源头性作用的关键基础研究领域，以及具体学科领域和项目。随后，中国由计划经济向市场经济转型，其科技资源配置方式也随之改变，由单一的政府配置转向复合配置。然而在转型期，许多科技资源配置依然趋向于以政府为主、市场为辅的模式，政府对科技资源配置起主导作用。

      3.2 政治理念

      美国是三权分立和政党轮换政治体制的典型代表，在长期历史发展中形成了民主、自由、多元主义的政治文化。美国历届政府形成了一种理念：促进科学进步，使之服务于国家繁荣和安全、经济成长、民众健康和幸福。但政府不干预科技活动内部具体事宜，尊重科技活动自我管理机制，注重“无为”与“有为”相结合。这种政治文化在一定程度上塑造了美国联邦官僚系统扁平放权的公共科技决策体制，由专业化专职管理机构来管理，且通常是单一化专门机构，注重边界刚性，权责相对明确。

      中国政府受历史传统的影响，政治理念仍然囿于计划体制框架，因此国家科技决策理念、工具和过程在不同程度上残存着“计划”的影子。在科技管理方面，政府尚未将市场、企业和消费者置于资源配置和产业竞争主导地位，其一般通过对科技人财物的分配权，直接控制、干预微观科研组织机构科学研究和技术发展活动的全过程，科技决策权力过于集中，结果导致自上而下的“金字塔”式决策结构，决策主体集中、权力集中、执行主体庞杂、各执行主体交叉重叠、权力分散[13]。政府经常划定重点扶持行业或企业，实际上是依靠行政力量来“挑选赢家”而非依靠市场竞争来“产生赢家”。

      3.3 法制建设

      美国科技立法日趋完善，从理论上讲，美国的一切科技活动都是有法可依的。除《基本法》外，美国《科技法》伴随着科技计划的制订而出台，逐步由法律、法规等形式发展而来，通过科技立法进行科技管理。美国目前已出台《科技基本法》、《机构法》、《税法》、《授权法》、《专项法》5类法律，既着眼于“为科学的政策”，又关注“为政策的科学”。对于SBIR等美国科技计划而言，配套以诸如拨款法案、军事采购法案、联邦财产与行政管理条例、小企业法案、联邦顾问委员会法等法律，为科技计划的运行奠定了制度基础。这些法案使得参与决策流程的主体需对公众开展公开问责听证，政府和专家行为也受到法律的统一规制和约束。

      在法律法规保障方面，中国执行“管理办法机制”。目前，科技法律体系包括综合性科技法律、专门法律、行政法规和政府部门规章，《科学技术进步法》为科技基本法，以保障国家长久不衰地发展科学技术的战略得以延续。中国科技政策制定和颁布主体较多，据统计，截至2010年底，中国公布科技政策文献4 700多件，发文机构将近300个，发文总量超过1%的机构22家，发文超过100件的机构13家。“863”、“973”等科技计划在过去近30年间，几乎每5年都会出台新的管理办法。在现有的科技法律体系中，法律数量相对较少，同时现有法律在立法过程中过多考虑了在全国范围内、全部学科领域内的共同适应性问题和效力问题，法律语言较为概括、抽象，可操作性不强[14]。

      3.4 科技活动环境

      美国科技活动环境主要依靠市场、企业和个人支撑，政府起辅助作用。科技管理发展过程形成了同行评议、匿名评审、竞争优势评估、实验检验、文献计量分析、经济计量等一系列制度，基于工作胜任能力、内在科学价值、效用性等进行项目筛选和决策。这种制度是二战后科学共同体与政府“科学社会契约”的直接体现，在长期科学实践中自然形成并发展完备，自我运行、自我管理、自我修正、自我监督，由同行评议作出判断、选择、预测和导向。美国科技人才主要依赖于市场与人才互动方式，在市场作用下，人才流动较柔性和动态化，人才政策发挥了间接和辅助作用。

      中国主要依靠行政力量引导科技活动，行政指挥高于科学自治，科技活动主体、法律、机制因行政干预表现出分散化和碎片化特征。各类科学研究计划项目在立项、科研成果评价等方面主要采用同行评议、“专家负责制”，以政府部门进行成果鉴定为主。科技人才政策对人才集聚的影响是直接的、主要的，带有一定的制度性安排，强调对组织的服从和安排，人才政策强调科技人员的“合法身份”。

      4 结语

      在国家层面，美国国家科技政策制定和经费分配主体已从精英主体过渡到共同主体、利益团体和社会公众，国家上层决策主体多元、分散，权力相互制衡；中国科技政策学起步较晚，受政治、经济、文化、民主化进程的影响，国家层面科技决策主体仍然限于精英(包括政治精英和知识精英)，“金字塔”顶层官员占据政策舞台绝大多数领地，控制着科技决策信息收集、议程设置、方案规划等各个环节，上层决策主体集中于高层领导官员，行政职权自上而下传递，并横向扩展。在部委层面，美国部委中层为部门利益进行激烈的预算博弈；中国各部委根据科技战略及经费预算分配落实科技计划。在执行层面，美国项目执行主体明确、集中，实行“项目经理人”和“同行评议”制，项目管理专业化程度较高；中国项目执行主体分散、跨部门协作、无明显边界。两国国家科技计划决策特征是在各自政治、经济与历史文化背景下逐渐形成与发展起来的，与其当代国内环境紧密融合，相辅相成。当前，中国应借鉴美国在机构层面和执行层面改革的成功经验，形成主体更加清晰、决策更加扁平有效的项目决策与执行机制，加快创新驱动经济转型步伐。科研机构管理应充分尊重科研活动的特殊规律，既要按照共性问题制定政策和规则，进行统一管理，又要考虑个性差异，给予独立自主的操作空间。准确把握政府在科研机构管理上的定位和作用，拿捏好“管”与“放”的尺度，科学制定考核标准。中国科技管理效率只有放在特定的创新生态中，才能找到具体发展路径。

      科技公共治理技术选择具有很强的“情境性”特征，鉴于两国独特的国情和社会发展阶段，在科技管理中可以相互借鉴、相互学习，但不可照搬照抄。科技决策体系是国家政治体制、经济制度、历史传统、科技组织管理综合作用的结果，应走符合本国国情的科技决策之路，厘清政府干预国家科技决策活动的边界和范畴，突出政府干预的“杠杆效应”，遵循科技发展规律，形成一个创新、有序的科技市场环境，实现科技创新的善治。

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