中国城市化的第四波，本文主要内容关键词为：中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F2 91.1 【文献标识码】A 【文章编号】1002-1329(2006)增刊-0013-06
1 前言
本文旨在讨论城市化的宏观发展过程，而非对城市化水平进行定量与定性分析。因此，将避开学术界争论不休的若干技术问题，如城市化概念的界定与城市化水平的计算等，仅采用市镇总人口占全部人口比重这一指标作为城市化水平的标志。本文所指的城市化并不是单一的农村人口向城市转移的非农化过程，而是一个经济、社会全面城市化的质变过程。
2 建国以来我国城市化历程
建国以来，我国城市化大体可分为四个发展阶段（波）（图1）。城市化发展的第一波是改革开放前的1949-1978年。城市化水平长期低于20%。该时期的城市政策主要受传统社会主义经济发展理论影响，片面强调工业，特别是重工业的发展，忽视城市住房等基础设施建设以及服务业的发展。城市被定位为生产中心而非消费中心。发展战略以“变消费型城市为生产型城市”为主。经过一系列的社会主义改造，我国城市由建国初期的消费型（如北京、广州）、生产型（如长春、哈尔滨）以及消费生产混合型（如上海）共存逐渐向单一的生产型城市转变。大部分城市变成了功能不全、结构失调的纯工业基地。出于政治、国防等方面考虑而实行的“三线建设”，直接导致了我国工业布局、城市布局的调整。大批工厂及工人从东部沿海发达地区转移到西部内陆地区。工业远离城市影响了城市的发展。十年文化大革，不仅有大批进城就业的农民重新回到农村，更有几十万知识青年从城市“上山下乡”到农村接受再教育。这一“逆城市化”过程很大程度上制约了我国城市化的发展。
该时期的城市化政策极为波动。以“赶英超美”为目标的大跃进时期，大量农民涌入城市大炼钢铁，导致城市化水平在短期内迅速提高，造成“虚假城市化”(spurious urbanization)或“过度城市化”(over-urbanization)现象(Zhou and Ma,2000)。总体说来，我国城市化的第一波是以“反城市化”(anti-urbanization)为特征。有关学者也称之为“工业化时期的控制城市化”(industrialization with controlled urbanization)(Lin,1998)。这与有些海外学者提出的低城市化(underurbanization)(Konrad and Szelenyi,1977;Murray and Szelenyi,1984)有许多类似之处。
城市化发展的第二波是从1978年改革开放至1980年代末。改革开放将市场机制引入传统计划经济，使我国逐步向社会主义市场经济转变。在全球化推动下，外资首先成为经济发展的主要推动力。特别是东部沿海地区，由于具有地缘与政策优势，吸引了大量外资进驻。同时，这些地区的农民也逐渐摸索出一条农村工业化道路，即发展乡镇企业。乡镇企业吸引了大量农村剩余劳力。农民们离开土地，进入乡村、小城镇一级的工厂从事生产劳动，形成了我国特有的“离土不离乡，进厂不进城”的乡村工业化模式以及“自下而上”的城市化过程（Ma and Fan,1994；崔功豪，马润潮，1999）。无论是在以集体所有制企业蓬勃发展为特征的“苏南模式”下(Ma and Fan,1994)，还是在私营企业壮大的“温州模式”下(Liu,1992)，抑或是“外资驱动型”(externally driven) (Eng,1997) 的“外向型城市化”(exourbanization)(Sit and Yang,1997)的珠江三角洲地区，乡镇企业都带来了小城镇的快速发展。与此相适应，这一时期的城市发展方针可概括为“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。1989年，全国共有大城市58个（其中特大城市30个），中等城市117个，小城市275个，建制镇11873个。小城市人口占全国城市总人口比重持续上升，反之，大城市人口比重逐年下降（图2）。
图1 建国以来我国城市化历程曲线(1952-2002)
Fig.1 Fourwaves of urbanization in China(1952-2003)
资料来源：中国统计年鉴，历年。
图2 不同规模城市人口占城市全部人口比重
Fig.2 Population proportion of small cities,mediumsized cities,big cities and metropolis
资料来源：新中国50年，1999。
1978-1990的12年间，城市化水平提高了8.5个百分点。可是该时期的城市发展存在一个明显的缺陷，这就是城市化严重滞后于工业化。甚至有学者形容该时期的工业化为“没有城市化的工业化”(industrialization Without urbanization)(Zhu,1999)。虽然如此，政府在控制城市化进程方面还是取得了积极的成效，避免了在一些在第三世界国家城市化过程中出现的“假城市化”(psuedourbanization)现象，即城市人口增长并非由工业化带动，而是单纯由乡村人口向城市迁移引起。
进入1990年代，城市化水平持续增长。伴随着城市空间的迅速发展和重组，第三波城市化(1990-2000)也随之到来。在这一时期，改革开放进一步深化。经济发展、资金积累、居民收入都经历了快速成长的过程。10年间，城市化水平提高了近10个百分点。同时，始于1980年代后期的土地使用制度改革，也为城市空间结构重组带来了新的契机。以引入土地价格为标志的土地改革改变了我国长期以来的土地无偿、无限期使用制度。政府可通过协议、招标或拍卖等方式出让土地使用权，为旧城改造、新区建设以及基础设施投资提供了大量资金，也使得土地价值和资本分配成为城市结构优化的依据，出现了所谓“以地养地”等土地开发模式。以此为契机，我国城市空间开始迅速发展和重组。旧城改造方兴未艾；新区建设日新月异；高新技术园区、工业开发区如雨后春笋般崛起；中心商务区更是成为城市潮流。在城市扩张和内部空间重组双重作用下，始于1980年代末期的郊区化现象日益明显(Zhou and Ma,2000)。传统上以单位为中心的生产、生活混杂的城市功能结构逐步瓦解，新的城市社区开始出现(Gaubatz,1995,1999;Wu,1997)。经济社会的多元化使得城市人从“单位人”转变为“社会人”，不再受行政体制的约束，为城市管治带来新的冲击。
另一方面，城市空间重组也造成了城市无序蔓延、耕地流失等问题 (Yeh and Li,1999)，并加剧了地区差异与城乡差异。图3显示了1980，1990，2000三个时段我国东、中、西部地区城市人口所占比重的变化。它清楚表明了这三个地区城市化水平差异日趋扩大的趋势。这些都成为快速城市化进程中必须面对的问题。
3 我国城市化的第四波
2000年以来，我国的城市化在快速增长的同时，出现了一些新的现象和趋势。城市化的第四波已经出现。经过前两个阶段的快速发展，城市化水平虽有很大提高，但总体发展水平仍然滞后于社会与经济发展，严重制约我国综合实力与国家竞争力的提高。《中国城市发展报告(2003-2004)》指出，至2003年底，中国城市化水平比世界平均低10个百分点，比世界发达国家平均低30个百分点。
城市化发展到今天，不仅仅是农村人口向城市转移这一数量层面的问题，更为重要的是如何实现城市全面发展的质变。在对重大战略难题的研究中有人已经意识到，中国目前城市经济还是存在一个结构性隐忧，这就是第三产业发展水平太低。由于长期以来受到“重工轻商”政策的影响，服务业在我国经济中的地位始终不高。至2003年，第三产业在国民经济中的比重约占33%，就业比重约29%，不仅远远落后于发达国家，与其他发展中国家相比，也处于落后地位（表1）。我国在从计划经济向市场经济转变过程中，生产方式发生了质的变化，企业和国际资本与市场的联系也日益紧密，服务业尤其是生产服务业在经济运行中的作用日益突出。生产服务业，又称中间服务业或厂商服务业，是一种以厂商为服务对象，为中间生产服务的服务业，包括金融、保险、房地产业(FIRE)、法律、会计、咨询等专业服务业，以及物流、交通运输等分配服务业等。生产服务业虽然不直接参与生产或物质转化，但却是任何工业生产环节中不可或缺的活动。它已经渗透到工业的研发，生产，供销，分配等各个部门。据研究，现代工业生产中有70%～80%的价值是通过服务业的功能体现的(Daniels and Bryson,2002)。美国在1977-1986年间，生产性服务增长了60%，提供了570万个就业职位。其中，电脑及数据处理服务增长最快。英国在1979-1989年间，生产性服务业特别是商贸及专业服务有了较大发展，共创造了100多万个就业职位。目前，西方发达国家生产服务业产值与就业都已占到服务业总体一半的比重。而我国的生产服务业，尤其是专业服务业还处于起步阶段，在整个国民经济中地位和作用还未得到有效发挥。当前，中国城市发展既有大的机遇也有新的挑战，突出的挑战来自传统比较优势的弱化和区域竞争带来的发展压力。服务业的发展可以为城市创造新的发展动力与竞争优势。也可拓宽多元化的就业空间，开辟低门槛的创业途径，舒缓就业压力。对于人均GDP日益增长的城市来说，加速发展服务业也是提高人民生活水平的重要途径。另外，随着工业规模扩大与生产流通环节的复杂化，企业自身将越来越无力承担诸如物流、营销、融资等各种服务环节。发展生产性服务业因而具有重要性与紧迫性，可为城市新型工业化提供有效的支撑。国际经验表明，生产性服务业也必须集中在有大量经济活动集聚的城市才能更好发挥其作用。
正是在如此背景下，我国政府在1992年提出了“加快第三产业发展”的策略。在刚刚过去的“个五”期间，第三产业，特别是现代服务业在保障国民经济健康发展、提高国际竞争力、缓解就业压力以及改善人民生活水平等方面具有重要战略意义。纵观改革开放以来我国第三产业发展与城市化之间的关系也可发现，两者之间存在着密切的正相关（图4）。可以预测，在目前第四波城市化过程中，第三产业将继续扮演重要角色。目前实行的积极财政、扩大内需等政策对第三产业的发展也起到推波助澜的作用。
图3 东、中、西部地区城市人口比重变化
Fig.3 Population proportion of cities in South,Central and West China
资料来源：中国统计年鉴，历年．
表1 中国第三产业发展水平与不同收入国家的对比
Tab.1 Comparison of China's tertiary industry with countries with different levels of economic development
GDP(% 就业(96)
1981
1990 2002 1981 2002
低收入国家48 414618
中低收入国家 57 445633
中高收入国家 64 53605362
高收入家 66 64716771
中国 22 31341429
注 1981年中国处于低收入国家，2001年处于中低收入。
资料来源：Yi,2006。
国家的“个五”计划虽然明确了城镇化发展战略，但是“城镇化”的提法经过了长期的争论。城镇化所包含的战略意义在于人口往城市迁移必须是一个循序渐进的过程。农民不能一下子涌入大城市，这会造成“假城市化”现象，带来诸如基础设施不足、环境污染、就业压力等难题。世界多极化竞争与全球化发展趋势为中国大城市带来莫大鼓励与契机。北京“申奥”成功、上海“申博”成功引发了一系列大规模城市建设浪潮。各地都在优化经济结构，更新基础设施，试图在战略部署中加大自身城市化的地位。这些变化大大加速了城市化进程。可以预见，第三产业发展与制度改革（如户籍制度改革）都会强化大城市的中心作用，成为第四波城市化的主力。然而，快速城市化可能加剧现有城市问题，如城市用地无序蔓延、耕地流失、基础设施超负荷运转以及低下阶层住房难、就业难等。这些问题在其他第三世界国家“假城市化”时期也曾出现过。在我国城市化初期，由于政府实施了相关控制政策，并未受太多困扰。当城市化进入第四波发展，“大城市问题”可能纷纷出现，只是出现的时间比起其他第三世界国家相对延迟。
图4 第三产业发展与城市化水平的相关性(1978-2003)
Fig.4 Relationship of the tertiary industry development and urbanization(1978-2003)
资料来源：中国统计年鉴，2004.
图5 农村劳动力流动区域分布变化
Fig.5 Changes of the migration pattern of rural surplus labor
资料来源：国家统计局，2000
4 第四波城市化的挑战及其对城镇体系的影响
首先是城市就业压力。一方面，随着改革开放的深入，来自企业，特别是国有企业改革以及全球化内外两重压力，大量工人下岗，面临再就业的难题。根据1996年和2001年两次全国基本单位普查数据，5年间，从事第二产业的企业从业人员减少了1850万人。各级城市，特别是中小城市提供就业岗位吸纳劳动力的能力有限。另一方面，在1980年代与1990年代吸收农村剩余劳动力发挥过重要作用的乡镇企业，受自身发展模式及条件的限制，从1990年代末开始被迫进入了调整期，无法进一步大规模吸纳劳动力。与此同时，我国城市制造业的发展却超出了“十五”计划的设想。有些地方甚至开始出现“劳工荒”。长三角与珠三角近两年的劳工之争就是最好的佐证。在地域上，城乡流动越来越多的表现为向大、中城市集中的跨区流动。研究表明，“十五”期间城乡人口迁移距离大多是近邻迁移，即县内各乡镇之间的迁移，大概占35%左右；然后是中程迁移，指的是省内跨县市之间的迁移，大概占25%左右，两者约占70%；剩余的大概30%左右属于远程迁移，就是跨省的迁移（叶裕，2005;Yeh and Xu,2005)。近几年，向县外、省外转移的跨区流动人口持续上升。户籍制度改革也将进一步取消或放宽城乡间人口流动的种种壁垒。因此，如何解决大量人口在城市中的就业问题，成为实施城镇化战略的重要议题（图5）。
其次需协调区域差异和城乡差异与快速城市化之间的关系。各种研究表明，上世纪1990年代以来，区域、城乡之间的差异持续扩大。今后一段时期，人口由中西部地区向东部沿海流动，由农村向城市流动还将继续存在。另一方面，国内外经验表明，经济发展对城市化的边际效应呈递减趋势。当经济发展水平达到一定高度后，人均GDP的增长不会带动城市化水平显著提高（张颖，赵明，2004）。因此可以推断，东部沿海地区今后经济增长的动力，不是来自农业人口非农化的量式扩张，而是来自产业内部调整以及向知识型经济转型的质变过程。
快速城市化引起的另一问题是“城市贫民”的出现。“城市贫民”这个概念是在2002年12月12日由联合国开发计划署和中国民政部共同举办的“中国城市反贫困论坛”首届国际研讨会上首次被提出（中国人口信息网，2003）。2003年的一份报告称中国目前城市贫困人口有3000万左右，约占城市总人口的1/10，并仍在不断增长（中国人口信息网，2003）。这个以失业人员与流动人口为主体的贫困阶层面临一系列诸如就业、住房、福利等社会问题。而企业改制及残缺不全的社会保障制度正将更多的人推向贫穷，加剧贫富差异，对社会稳定与政府管治提出巨大挑战。
第四波城市化为城镇体系重组带来契机。在工业经济为主导的城市发展时期，工业企业遍地开花，小城镇蓬勃发展。以珠三角为例，外资企业主要集中在靠近港澳的小城镇，而非如广州这样已具有一定规模的大城市(Sit and Yang,1997)。服务业与工业企业不同，其分布较为集中。按照克里斯泰勒的中心地理论，不同服务业市场范围不同，昂贵的服务业市场范围大。提供职能越多、越高，中心地等级越高，反之越低。因此，技术含量高的生产性服务业应该集中在等级高的中心城市，以便服务周边地区。有些中心城市（如纽约、伦敦、东京、香港）提供的服务可以远远超出本身地域范围，成为举世瞩目的世界城市，区域乃至全球的商业服务或厂商服务中心。在我国，大城市经济中服务业所占比重明显高于中小城市（表2），但与国际水平相比，差距仍大。现代服务业，如金融、保险、专业服务业等主要聚集在区域核心城市。服务型城镇之间具有关系密切与互相扶持等特征。它们的关系呈现横向、纵向综合发展的网络化格局。这些都对我国城镇体系结构产生深远影响，对城镇体系规划提出新的要求。例如，如何有效地规划区域交通网络，联系不同等级的城市；如何安排其他基础设施的布局，避免出现重复建设与盲目竞争；如何确定中心城市，是政治考虑为先，还是区域现状为重；如何建设大城市中的商业中心区及确定该中心区的具体位置。
在全球化推动下，第四波城市化也打乱了以往城市与城市之间的关系。新兴城市利用外资崛起为现代工业与商业中心，直接挑战传统中心城市的地位。国家与国家之间的竞争逐渐淡化，区域间的竞争日益增强。作为区域基本地域单元的城市之间的竞争也趋激烈(Xu and Yeh,2005)。如京沪穗港深等大城市争雄现象越演越烈，纷纷推出优惠政策吸引跨国公司设立总部。与此同时西方国家争夺发展中国家市场的竞争已经到了白热化程度。德、法、日等国在中国争夺建设城际磁悬浮高速轨道交通系统就是最好的佐证。与城市竞争表面上相反，但实际上紧密相关的另一个城市与城市关系的变化就是区域化浪潮的出现。北美自由贸易区、欧洲共同体以及海南岛博鳌亚洲论坛的建立都显示了这一发展模式已经席卷全球，成为不可逆转的趋势。在中国，虽然沿海城市化地区的空间形态和经济结构有所不同，却普遍出现了所谓的“城市区域化”现象，如珠江三角洲地区、长江三角洲地区、大北京地区等(Ma,2002)。这不是一个偶然现象，而是各区为了在全球环境中保持竞争优势，打破行政界限，寻求联合发展的一种客观内在要求。一般是以区域性城市为主体，联合周边城市，共同形成一个城市网络，加强协作，提升区域国际地位。这些变化都对城镇体系重组带来深远影响。
5 结语
综上所述，第四波城市化将从更深、更广的角度冲击城市空间结构。1990年代以来，城市空间重组主要受土地改革引入的价格机制驱动，城市由单一中心、集中型结构向功能分异的多中心结构转变(Wu and Yeh,1999)。土地改革后，中国存在两种并行的土地开发模式，即市场模式与行政划拨模式。学者们称之为土地供应的二元结构。由于新的土地政策不断推陈出新，这种二元结构变得越来越复杂。如由于试行农村集体建设用地流转的政策，城市建设用地的供应者除政府之外，还增加了村集体经济组织，造成城市土地一级市场中建设用地供应主体的二元化；由于经营性土地必须通过招拍挂方式取得，而工业用地仍然可以协议方式取得，土地出让市场也因此出现了二元化趋势。这些变化对土地供应、土地征用、用途管制、建设用地总量控制、土地市场交易等土地开发的主要环节都产生深远影响，促使城市空间结构进一步转型。另一方面，由于服务业蓬勃发展，城市中心“退二进三”的过程加剧。工业，居住用地大量外迁，生产性服务业在城市中心聚积。城市中心逐渐出现了办公用地集中连片发展的CBD景观，改变了我国城市以往缺乏CBD的现象(Yi,2006)。大城市郊区化趋势也将日益明显。受到服务业对人流、物流、信息流需求的影响，城市内部各地区以及城市间的交流更加频密和多向，服务业驱动型的城市空间重构对城市交通、通讯系统提出了更高的要求。
表2 不同规模城市产业增加值比重(2000)
Tab.2 Added values amongst different economic sectors in big,medium-sized and small cities
城市规模 第一产业(%)
第二产业(%) 第三产业(%)
大城市 3.1
49.8 47.1
超大城市3.0
44.8 52.2
特大城市2.4
50.9 46.7
中等城市8.9
52.6 38.5
小城市 17.9 46.5 35.7
资料来源：左正(2003)，第144页。
［修改日期］2006-08-11