农村金融改革与地方政府创新：宁夏模式，本文主要内容关键词为：宁夏论文,地方政府论文,金融改革论文,农村论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国渐进式的转型中，地方创新行为充当了相当重要的角色，地方政府以及其他微观经济主体共同形成了地方性的创新主体，从而有力地推动了中央政府的改革行为，而中央政府在总结地方创新主体的创新经验之后将其制度化，从而形成整个国家的集体行为。因此，地方政府创新是我国渐进式制度变迁得以顺利推进的最重要的动力来源之一。
一、农村金融改革与地方政府创新：一个简单的综述
有的经济学家认为，转型中的地方政府之所以有发展经济的行为，是由于财政分权体制。财政分权体制给我国转型中的地方政府形成了较强的发展经济的激励，使地方政府有足够的动力和内在激励去发展地方的经济，并给地方民营经济创造良好的发展条件。很多研究文献注意到，民营经济发展进程中出现了一种政治约束弱化的制度变迁，地方政府与民营企业的互动促进了民营经济的发展。通过财政制度安排、区域发展利益激励和政绩评估等方式来鼓励地方政府创新是我国改革开放30年中具有普遍意义的成功经验之一。
农村金融改革在各个地方的推进是以区域间不均衡的方式进行的，在某些地方政府大刀阔斧推进农村金融改革的同时，其他一些区域的改革却处于徘徊不前的状态。国家给予地方政府的制度资源基本是均衡的(试点区域的先后顺序并不是影响地方政府创新的重要变量)，因此区域农村金融改革的非均衡状态的出现从某种意义上来说只能解释为地方政府的行为差异。在此，以宁夏农村金融改革为案例，以实地调研资料为基础，系统分析地方政府在农村金融改革中所扮演的角色。
二、宁夏农村金融服务的供求状况及改革总体战略
与全国大部分经济欠发达地区一样，宁夏农村金融服务的供求处于严重失衡的状况。随着农村经济的转型和新农村建设的深入推进，宁夏农民的贷款需求在不断增加，资金需求规模平均由以前的3000元左右增长到20000元左右，一些专业性的种植业和养殖业大户，其资金需求规模甚至有十几万元到几十万元，农民专业经济合作组织和农村中小企业的贷款需求也非常旺盛。一个总体的趋势是，宁夏农村经济的快速成长必然导致对金融资源的需求呈现扩大之势，农业发展和农业转型对资金的依赖程度也必将逐步加深。
但是同时，近年来农村金融机构不断萎缩和农村金融服务总体缺位的情况却愈加严重，农村金融服务供求的反差愈加强烈，“系统性负投资”现象在宁夏体现得比较明显[1]。一份调研报告显示，宁夏农村金融服务网点短缺，正规金融机构大规模撤并基层网点使得农村金融服务出现农村金融“空洞化”现象。以同心县为例，同心农村信用社共有12个网点，其中城里有7个，乡下只有5个，1个信用社服务3个乡镇，且这几个乡镇的地理跨度都非常大。而中国农业银行在乡镇只有下马关和河西镇2个点。金融服务的缺失造成了老百姓贷款难。据调查，同心全县灌区农户信贷覆盖面25％左右，而旱作区农户信贷覆盖面只是10％左右，大多数农户申支农贷款无法实现。西吉县农村信用社经营网点有20个，7个设立在城区，13个设立在乡镇，但即使这样仍有6个乡镇没有一家金融机构①。据了解，这种农村金融服务缺位的状况在中宁县、盐池县、固原县、吴忠市等地区同样存在。总体来说，宁夏农村金融服务的供给主体单一(以农信社为主)，其供给规模远不能满足农村金融需求。
与农村金融服务缺位形成鲜明对照的是宁夏近几年来经济的快速发展。1999～2007年，宁夏经济增长速度连续8年高于全国平均水平，地方财政收入6年间增长两倍，工业增加值和实现利润5年间分别增长1.2倍和6.6倍。宁夏经济社会发展明显加快，经济的快速增长必然导致民营经济的活跃和民间资本规模的快速扩张。在正规金融机构难以满足农民和农村中小企业资金需求的情况下，非正规金融就会在资金融通中占据重要地位。盐池县、中宁县和同心县等地区存在着互助储金会、农村合作基金会等多种民间借贷形式，民间借贷的规模相当可观。宁夏农村民间借贷的资金来源包括放贷专业户资金、个人收入积蓄、银行和信用社信贷资金等，其用途大部分用于生产经营活动，生活消费性民间借贷和非正常性民间借贷比例较低。据调查，盐池县民间借贷资金大部分(约占90％)用于生产经营，民间借贷总量在8000万元左右。而根据对一个村89户农民的抽样调查，其中71户参与各种形式的民间借贷，比例达到80％，其中民间借贷资金用于生产经营的占比52％，既用于生产经营又用于生活消费的占比22％[2]。非正规金融的活跃一方面表明宁夏民间资本的充裕，另一方面也表明宁夏正规农村金融体系存在着较多的缺陷。
在这样的农村金融总体条件下，宁夏为改善区域内农村金融服务状况、更好地满足农民的资金需求，对农村金融体系进行了创新性的改革。其改革的总体模式可以概括为：以农村金融的存量改革为基础，对区域内的城市信用社和农村信用社进行整体改制，建立健全法人治理结构，完善有效内控和激励监督机制，培育其具有竞争力的、为区域经济和农村发展服务的社区银行；以农村金融的增量改革为突破口，充分利用和挖掘各种资源优势和政策优势，整合民间资本，建立村镇银行、小额贷款机构和农民资金互助组织，培育多元化、多层次的新型农村金融机构，使区域内的农村金融机构初步实现较为充分的竞争，改善农村金融机构的产权结构和竞争结构；以建立各种农村金融配套机制为契机，全面改善区域内的金融生态环境，建立担保机制、农业保险机制、财政支家资金与农村金融机构的对接机制、大型商业银行与农村金融机构的资金对接机制等，为农村金融机构的运行提供机制保障。
三、宁夏农村金融的存量改革与推进模式
2007年以来，宁夏农村金融结构和金融生态发生了巨大的变化，在这个过程中，政府扮演了重要角色，成为宁夏农村金融创新主体中最重要的组成部分。宁夏金融生态的改善首先体现为人均贷款余额的大幅度提高，2007年，只有600万人口的宁夏，人均贷款余额约达到2万元，在全国排第九位，在西部12省、市、区中排第一位。同时，金融存量的改革从2007年起也突飞猛进。2007年，“银川市商业银行”更名改组为“宁夏银行”，成为全国性股份制商业银行。宁夏银行的成立揭开了宁夏大规模农村金融改革的序幕。
宁夏农村金融的存量改革主要是农村信用社的改革。农村信用社是宁夏农村金融的主力军，但是由于长期以来激励机制扭曲、内部治理结构不健全、内控机制不完善、员工素质偏低等原因，宁夏农村信用社的整体质量较差，不良贷款率较高。根据宁夏金融监督部门的统计，到2005年10月末，宁夏农村信用社不良贷款余额为11.2亿元，其中，各市县国家机关公职人员拖欠贷款4.85亿元，形成不良贷款0.69亿元，其不良贷款率达9.54％，历年累计亏损1.9亿元。要实现宁夏农村金融服务质量和农信社资产质量的全面提升，就要对农信社的内部治理结构、产权结构、运营机制等进行彻底的改造，从而适应宁夏农村发展的需求。
2007年11月19日，为确保宁夏农村信用社改革的顺利推进和黄河银行的成功组建，宁夏回族自治区政府成立了宁夏黄河农村合作银行组建工作领导小组，其主要职责是：第一，组织实施宁夏黄河农村合作银行的组建、开业等工作，协调解决组建工作中的重大问题；第二，负责宁夏黄河农村合作银行组建期间，宁夏农村信用社联合社的正常稳定运营；第三，组织制定和研究起草宁夏黄河农村合作银行组建方案、银行章程、机构设置和其他制度。在农信社整体改制过程中，金融管理办公室起到了主导性的作用，在自治区政府、区银监局、农信社、中国银监会和中央政府之间进行了大量协调与沟通工作。
针对宁夏农村信用社存在的弊端，黄河银行组建工作领导小组将主要工作放在对原有农信社运营机制的彻底改造上，即督促农信社彻底改革产权制度，吸引民间资本，促使农信社产权结构多元化和清晰化；完善农信社的法人治理结构，使股东代表大会、董事会、监事会、理事会各司其职；强化风险防范，完善内控机制，保证资产质量，严格压缩不良贷款规模。针对农信社由于政府干预过多而引起的不良资产比例过高的情况，黄河银行组建工作领导小组组织对全区805户拖欠贷款者进行清欠工作，彻底解决党政机关、事业单位、乡村组织及其工作人员拖欠农信社贷款问题。同时，自治区金融办工作人员驻地办公，现场服务，组织开展金融政策法规的宣讲，为组建黄河农村合作银行奠定了基础。
2008年1月29日，中国银监会向国务院上报了《关于支持宁夏地方金融机构改革意见的报告》，将宁夏银行名称改为宁夏黄河农村商业银行，简称黄河银行。2008年3月7日，宁夏黄河农村商业银行组建方案经国务院批准，宁夏被列为全国第一家农信社整体改革省区，12月18日中国银监会正式批复黄河银行开业。截至2008年6月末，黄河农村商业银行实现利润总额5.11亿元，同比增长24.87％，居宁夏全区金融机构第一位，资产利润率为3.7％，排名全国农村合作金融机构第一位。黄河银行的成立，是宁夏农村金融改革史上的里程碑式事件，在我国农村金融改革中有着重要的地位。黄河银行的组建以产权结构多元化和清晰化为核心，以健全内部治理结构为重点，以清收不良贷款和完善信用机制为突破口，在全国农信社改革中具有样板意义。
四、农村金融的增量改革、机制创新与政府扶持框架
随着中国银监会出台一系列新型农村金融机构试点的方案与政策框架，宁夏的农村金融改革也驶入了快车道。宁夏农村金融的增量改革，以组建村镇银行、小额贷款公司和农民资金互助组织为核心，着力于整合区域内的金融资源，鼓励新型农村金融的股权结构多元化，对动员民间资本、盘活金融资源起到了积极的作用。在村镇银行方面，宁夏第一家村镇银行吴忠市滨河村镇银行于2008年8月正式营业，注册资本金3818万元，发起人为石嘴山市城信社，出资786万元，占总股本的20.12％，另外还吸收了13个自然人和4个法人的股本。
宁夏农村金融增量改革的最大亮点在小额贷款机构的创建与机制创新上。宁夏的小额贷款机构具有多元化的特征，其中既有商业性的小额贷款机构，也有以扶贫为目的的非政府组织小额贷款机构(如盐池县妇女发展协会)，还有一些创新型小额贷款机构，种类之齐全与创新当属全国之最。另外，宁夏农村小额贷款机构数量多，规模大，在全国居领先地位。截至2008年8月，已经有23家小额贷款公司，实际到位资金10.5亿元，累计为小企业和农民发放贷款30.5亿元，发放的贷款至今无一笔欠息和逾期，贷款回收率为100％[3]。可以说，宁夏农村小额贷款机构在覆盖面(已经覆盖全区)、实际到位资金规模和机构数量方面，都是名副其实的全国之最。
宁夏回族自治区金融办在推动小额贷款机构的试点过程中，特别强调小额贷款机构根据区域经济发展水平和当地农产需求的实际情况，进行经营管理和金融产品等方面的创新，宁夏银川掌政镇农村资金物流调剂中心就是一个典型的案例。掌政镇农村资金物流调剂中心是一个非常特殊的小额贷款机构，它是以农民资金互助合作为基础，以社会民间资本为主导，以市场化运作机制为保障，以扶贫性金融为手段，将农民信用合作、商业性小额贷款、农资物流调剂三者密切结合而构建的一个三位一体的商业化可持续的微型信贷机构。
宁夏回族自治区政府在支持新型农村金融发展过程中，注重通过系统性的机制建设，降低新型农村金融机构的运行风险，增强新型农村金融机构的资金实力，为它们提供一个良好的金融运行外部环境。通过宁夏回族自治区金融办的协调，整合区域内的担保机构，组建宁夏担保集团，为农村中小企业贷款提供担保，不仅解决了中小企业贷款难的问题，降低了小额贷款机构和银行的风险，也使区域内的金融资源得以有效整合。建立了大型商业银行与新型农村金融机构(尤其是小额贷款机构)之间的资金对接机制。针对农村信贷受农业风险影响较大的问题，宁夏积极建立农业政策性保险机制，为农村金融机构化解信贷风险提供了机制保障。宁夏回族自治区政府针对区域内信用体系缺失的弊端，积极完善信用体系，建立农产和中小企业的信用档案，打造和谐的金融生态环境。
五、结论：需求导向型金融创新与地方政府的制度优势
从宁夏农村金融改革的推进模式和创新机制中可以明显看出，宁夏地方政府在农村金融改革中起到了举足轻重的作用，也为考察地方政府创新提供了好的样本。地方政府之所以能够焕发出创新热情，除了发展地方经济与政绩考核的因素之外，还与地方政府的制度优势有关。与中央政府相比，地方政府有着制度创新上的比较优势：
第一，地方政府比中央政府掌握更多的信息，具备信息优势。地方政府对区域内微观经济主体的行为模式、经济与社会需求以及各种约束条件都比较熟悉，而中央政府并不具备关于地方经济发展的完备信息。
第二，地方政府在制度创新上面临的约束以及创新成本都比较低。中央政府在决策和法律制订方面往往面临着更多的约束，它要将整个国家的情况纳入其效用函数和考量范围，而地方政府只需要考虑本地区经济发展的需要，因此仅面临本区域的内部约束条件和资源禀赋条件，可以在局部创新方面有更大的创新空间。
第三，地方政府的比较优势还在于地方政府与微观经济主体的物理距离更近，因此微观经济主体可以说服、诱导地方政府进行局部的制度创新，以进行有利于地方微观经济主体的制度创新。
宁夏地方政府的农村金融创新从总体来说是一种需求导向型的金融创新，即根据当地农村金融制度供给与制度需求的客观特征，以微观主体的金融需求为导向，着力塑造产权结构多元的多层次农村金融市场体系，实现农村金融机构的多元化，充分满足区域内农村各类主体的资金需求。这种需求导向型的金融创新的核心在于机制建设，其中担保机制、农业保险机制、委托批发贷款机制、财政补贴机制的构建为农村金融机构的可持续发展提供了机制保障。这些创新性做法，对于全国欠发达地区都有一定的示范意义和借鉴价值。
注释：
①资料来源：《宁夏回族自治区政协农村金融运行状况调研纪实》，宁夏政协网，2007年6月4日。
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