银行业改革的路径选择，本文主要内容关键词为：银行业论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，中国加大了银行业改革力度，已进行的改革有：1998年，政府向国有银行注入2700亿元以改善国有银行资本充足率；1999年，剥离国有银行1.4万亿元不良贷款转给四家政府所有的资产管理公司；2004年初，国务院宣布中国建设银行和中国银行为股份制改革试点行，动用450亿美元外汇储备通过汇金公司对两家银行注资，允许这两家银行动用原有的所有者权益冲销坏账损失，使不良资产占资产总额的比例降到可以实行股份制上市的程度之内。党的十六届三中全会确定的国有银行改革三步走战略是：商业化—股份化—上市。
这场以国有银行产权制度改革为中心的改革思路是否合理、能否达到预期的目标以及对中国金融业的未来发展将产生什么样的影响，引发海内外学者与业内人士的激烈争辩。从既有的银行业改革观点来看，大致分为两大类：一类是银行改革过早论，包括银行产权制度无关论、银行制度弱相关论；另一类强调银行改革的紧迫性，包括政府的国有银行产权制度改革方案、分拆国有银行论、发展民营银行论、引入境外投资者解决“两难”论。
一、不同的视角：学者们论银行业改革
（一）产权制度无关论
郎咸平和苏伟文收集了全世界78个国家958家上市银行的股权结构和经营利润的资料，发现全世界的上市银行中，大众持股比例最高的银行很少，只占所有银行的15%，而国家持股比例最高的银行最多，占所有银行的28%。他们利用资产回报率、净边际利润率和每单位资产市值来测量银行的经营绩效，最后得出的结论是：外资和民营股权的大小与银行的经营绩效无关，大众持股比例多寡和国有股权的大小也与银行经营绩效无关。因此，郎咸平认为民营化和引进外资银行没有必要，引入国外金融机构改革国有银行的思维无助于解决国有银行经营低效和坏账的问题，而需要进行整体经济素质的改进；在还没有完全市场化以前，市场的力量、资本的力量实际上是不起作用的，中国的银行改革应该借助党的领导，而不是借助市场的力量，用党管干部原则和党的纪律代理公司治理，仍然是当前制度约束下的次优选择（注：徐蕾：《郎咸平：银行改革太早了》，《商务周刊》2004年第4期第32～37页。）。
张杰(2004)认为国有银行问题的真正根源在于对国有银行产生信贷需求的经济而不是其他。通常人们认为率先改造国有银行体制可以诱导经济中的金融需求结构的改变，可是以上命题迄今只在成熟市场经济国家得到过较好的验证。经济中金融资源配置效率的高低，与采用何种银行制度弱相关，而与企业制度强相关。国有银行出资人的资本压力并没有人们想象的那么大，实际上，在国有银行的存款账户中，存在着大量忠实而低成本的居民储蓄存款，这笔核心存款长期以来一直充当着国有银行的核心资本。在这种情况下，国家注资行动的紧迫性与合理性也就值得斟酌了。
（二）银行改革紧迫论
国有银行改革三步走战略和银监会对中国银行和建设银行提出的公司法人治理结构改革的十个方面的内容代表了政府的改革思路。与之不同的银行业改革思路还有：
1.分拆国有银行论。李稻葵(2002)认为国有银行改革堪称中国经济的头号问题，但如果国有银行整体上市，每家银行的资产总额是GDP的24%～45%左右，国家不会以很低的价格上市，新股东的股份所占的比例不可能很大，因而新股东的意见不足以影响商业银行的经营决策。作为改革的中间过程，惟一办法是把每家国有银行拆成五到十家资产规模相当、结构相同，都是跨地区、跨部门经营的商业银行，以便启动银行业的改革。钟伟、巴曙松(2003)的国有银行分拆上市思路是：国有银行必须先进行集团化改组。在集团内部，至少应该形成以侧重未来发展的好银行、侧重于作为银行内部剥离不良资产的坏银行（资产管理公司）以及侧重于混业发展的“类投资银行”三大块。这样作为银行的一块，才有可能通过分拆的方式争取上市并获得外部融资。
2.发展民营银行论。中国经济改革的一条重要的成功经验就是：在给国有企业动大手术之前放手发展了体制外的各种经济成分，从而在各个生产行业中形成了较好的竞争环境。
较之于国有银行，现存的股份制银行已经有了许多改进。然而，大多数股份制银行的内部结构、营运方式、决策过程等等都在不同程度上受到原有体制的影响，试图通过建立这些股份制银行来打破金融行业垄断，只不过是一个良好的愿望。事实证明，这些股份制银行已经渐渐“工农中建化”了（徐滇庆、巴曙松，2003)。
徐滇庆认为，对民营银行开放采取拖延战术而对国有银行进行修修补补式改革无法从根本上推进银行改革。生机勃勃的民营金融机构出现之后，国有银行才会真正感到竞争的压力，才能够从比较中认识到自己的差距。因此，如果新型股份制银行能够摆脱政府不必要的行政干预，拥有现代企业制度，它们的出现必将有助于打破行业垄断，加快国有银行和股份制银行改革步伐。
5.引入外资解决“两难”论。田国强和王一江认为，中国银行业的改革举步维艰，主要原因在于存在两个两难：效益与整体风险的矛盾、改革紧迫性和完善制度环境长期性的矛盾。银行业不开放所形成的低效益与开放后可能造成的整体风险构成了银行业改革的第一个“两难”；银行业改革的迫切性与其制度环境建设的长期性构成了银行业改革的第二个“两难”。
通过外资的参股与合资，国有银行的产权形式将发生改变，其管理水平、行为规范、融资机制等等都能够得到改善或健全，从而提高经营效益。同时，外资银行参股国有银行，不但拥有国有银行现有的经营网点、客户和人力资源，还承担了国有银行的不良贷款及其他经营风险，从而降低了银行业改革的整体风险。这样，通过对外资出让产权便解决了中国银行业改革的第一个“两难”——效益与风险的两难。对外资出让股权的方案可以在现有的金融体制框架内实行，不受金融制度建设长期性的约束；同时这一方案又可使国内的银行尽早适应外资进入的影响，为与WTO协议接轨做好准备，适应金融改革迫切性的需要。这样便又解决了银行改革的第二个“两难”——快与慢的两难（注：《外资空降：中国银行业改革的另一种思路》，《经济》2004年第2期第46～49页。）。
田国强对股份比例具体建议为：国有股份、外国战略投资者股份以及非国有股份这三方的每一方都不超过50%。这样，由于它们之间的利益关联和冲突，使得他们在大多数的情况下，既会相互合作，也会相互监督与制衡，使之形成一个稳定的三方制衡体系（注：《反思国有银行的改革模式——本刊顾问、清华大学特聘教授田国强谈国有银行改革》，《经济》2004第7期第69页。）。
二、几种银行改革观点的互补性
国有银行股改和上市的目的是建立良好的公司法人治理结构。广义的公司治理与企业所有权安排几乎是同一个意思，或者更准确地讲，公司治理只是企业所有权安排的具体化，企业所有权是公司治理的一个抽象概括（张维迎，1996）。国有银行股份制改革和上市主要是完成经营者行为的外部性最小的剩余索取权和剩余控制权的动态对应，这种对应离不开资本市场、银行市场、产品市场、经理市场等竞争的约束。
当存在外部资本市场对经理行为约束时，如果银行在竞争中失利，就有可能出现股票下跌、公司被收购、公司控制权的转移、董事会和经理层的变更等，使经理层损失控制权收益，从而缓解了“委托—代理”关系中存在的道德风险。即使银行没有在竞争中失利，委托人需要了解经营者的努力程度以便根据契约确定经营者获得的剩余索取权数量，这时需要一个可以衡量的标准。在一个比较充分竞争的市场环境中，银行之间的竞争会形成一种平均利润或平均成本，个别银行的实际利润水平或成本水平与这种行业平均利润或平均成本进行比较，即可以低成本方式得到该银行经营者的追求利润最大化努力程度的充分信息。由此，面对激烈的资本、银行和经理市场竞争，经营者理性的选择是努力工作。在预算硬约束条件下，产品市场充分竞争生存下来的企业相对平均质量较高。如果没有充分的产品市场竞争，银行经营者挑选好客户的成本是巨大的，也不可能仅通过银行经营者的努力就能实现银行良好的绩效。
如果国家控制的股份在商业银行股权结构中占绝对控股比例，且这部分国家股不能上市流通的话，那么，市场流通股比例就会小于不流通的国有股比例，上市商业银行的高层经营者只要按照政府的意志办事，就不用担心被解聘了。结果，国有控股的上市银行只存在行政约束。所以，国有银行产权改革并不是实现银行良好公司治理的充分条件，银行、产品、经理和资本市场的发展需要一个相当长的时期，而时间的紧迫性已容不得这些条件是否具备，产权无关论和弱相关论实际上正反映了这种对银行改革尚未具备的条件的担忧。
郎咸平的产权无关论无法解释四大国有商业银行与国内股份制银行以及一些著名的外资银行的股本回报率、资产回报率的差距，世界上几乎所有经营绩效较好的银行都是民营银行，民营银行占全球银行资产的比重近年来一直处于上升态势。“国家持股银行比例最高占28%”说明样本中的国有股比例最高的银行并不多。在一定的国有股比例区间内国有股对银行的绩效没有太大的影响，这种现象是可以解释的。而“在上市银行当中，国家持股的比例对于该银行的绩效没有明显的影响”不能推出非上市银行中国家持股的比例对于该银行的绩效也没有明显的影响。
事实上，没有金融的支持经济素质很难迅速改进。我们要清楚谁有足够的动力和能力推动中国银行业改革。只有当新制度的社会潜在净效益大于原有制度的社会净效益，新制度的个别潜在净效益大于原有制度的个别净效益，才既有新制度的需求，又有新制度的供给（张曙光，1992）。目前来看，银行业改革的第一行动集团还是中央政府。政府从财政考虑，国有银行不良资产已成为了财政的一个沉重负担，如果不能在有限的时间通过机制转换解决国有银行后续的不良资产新生问题，将可能导致国有银行潜在问题显性化，威胁国民经济的安全和发展。发展新民营银行增加竞争即使可以为国家增加税收、普惠社会的一些方面（如民营企业等），但政府获取的这种税收收入与国有银行可能的风险（政府无法不最后承担这种风险）相比小的多。加之为了进入银行业市场的一般的微观经济主体谈判力量弱小，获取银行业市场更加开放的努力具有外部性的特征，而国有银行作为规模利益组织可通过与中央政府的直接谈判与交易中的优势来获取国家垄断租金最大化，实现银行产权制度转变。这些决定了国有银行改革为中国银行业改革的重中之重。
“一分为几”的分拆国有银行方案没有考虑到国有银行“官员”不可能出台一个影响自己已有的“级别”、控制权收益和获取整体股改方式制度变迁租金的方案。另外，还存在这些银行今后的职能定位问题，即强调“公共性”还是“竞争性”问题。如果定位于部分“公共性”，不能保持国有股份在商业银行中的控股地位，那么政府意图就很难得到体现。但分拆国有银行的方案有整体股改方案所不具有的优点：(1)国有银行到底还有多少未暴露的风险，由于信息不对称，投资者较难判断这些银行的潜在价值，而对拆小后的银行，投资者掌握较充分信息的成本更低。(2)国有银行不是区域性银行，面对的是全国性的市场，其中一些地区还存在着较严重的“灰市场”，银行产品又具有典型的跨期交易的特点，这就使投资这种全国性银行时必然需要政府利用行政手段排除交易中的障碍，使交易得以正常进行。反过来，行政干预也就在所难免。投资地处经济发达地区的拆小后的银行可以减少这种交易成本。(3)国内资本市场的承受能力有限，很难承受国有银行整体上市希望筹集的资本。(4)整体到规范的资本市场上市非一朝一夕可以完成，投资人即使愿意投资，上市银行将受到非常严厉的国外监管机构的监管，这将引起与政府干预银行行为之间的矛盾。为了减少国有银行内部改革的阻力且不影响国有银行的大银行网络优势和几十年积累起来的信用优势，省分行一级引入境内外投资者，改造成一家由原国有银行、境内外投资者共同所有的合资企业，可以解决上述矛盾，既兼顾了政府对这类银行的职能定位，又减少了国有银行总行对这种改革模式的阻力。
发展民营银行论强调竞争的公平性和效率性，侧重于银行业市场结构调整。这种方案的优点是民营银行建立之初就形成了较好公司治理结构；设计与执行好民营银行的准入、监管和退出制度不可能对中国银行业有大的冲击，对既得者的利益也没有短期的冲击；着眼于中国银行业的长期发展。缺陷是无法解决目前国有银行以及众多的农村信用社效率低、风险大而改革时间紧迫等问题，通过民营银行的发展壮大而对国有银行的行为产生影响需要较长的时间，激烈的银行业市场竞争只是提高银行业绩效的必要条件而不是充分条件；如果国有银行与信用社不改制，政府对国有银行和信用社预算软约束不变，竞争加剧将诱发国有银行恶性竞争行为甚至整个银行业的恶性竞争；在“灰市场”仍不同程度存在的条件下，纯而又纯的民营银行并不是一个有效的产权制度安排；银行不是一般的行业，即使只有几家现有的金融机构破产都有可能导致信用危机，出现连锁反应，经营很好的新的民营银行也会受到传染。
发展民营银行与改造城市商业银行和信用社结合能够得到地方政府的支持，引导大量民营资本改造现有的中小金融机构，可以解决城市商业银行和信用社效率低、改革时间紧迫的问题。所以改造城市商业银行和信用社必然是中国银行业改革的另一个重点。研究民营银行的市场准入、监管、退出和保险制度应首先面向现有的中小机构。
田国强和王一江考虑了效率、风险、时间三方面的因素，强调了改造中国的银行机构时引进境外投资者的重要性，但他们引入境外投资者的方案也需要与分拆国有银行的思路相结合，探讨更可行的国有银行改革方案，同时与改造现有的城市商业银行和信用社相结合。这涉及境外投资者和境内民间资本的比例、中小金融机构开放的顺序等一系列的课题。
三、政策建议
中国银行业改革思路大致可归纳为：银行业之外改革的思路，强调银行业经营的环境，包括企业、法治环境等；政府的国有银行“商业化—股份化—上市”方案；国有银行产权改革的同时兼顾市场结构调整的“分拆国有银行”思路；侧重银行业市场结构调整的发展民营银行思路以及适用几种银行改革路径的鼓励外资参股国内银行的方法。应该说以上思路是互补的，没有一种方案是中国银行业改革成功的“保险”方案，只是不同的方案有不同的侧重点。
通过以上分析，本文的建议是：(1)国有银行改革是中国银行业改革的重中之重。整体股份制改革和上市会很长时间摆脱不掉政府行政干预，不能迅速解决效率问题；“分拆国有银行”方案还有许多的技术问题需要具体地研究，既要考虑国有银行改革的动力，也要考虑网络的优势和已积累的信用优势。(2)中小金融机构是中国银行业改革的另一个重点。发展新民营银行对整个中国银行业改革的作用不大，原有的中小金融机构改造好了，经济环境和法制环境改善了，真正的民营银行或是从原有的中小金融机构中演变而来，或是重新成立，这不需要通过强制性的制度变迁方式实现。目前还需要通过政府的力量从强制性的制度变迁方式过渡到诱致性的制度变迁方式。