教师政策体验的基本范畴及其路径，本文主要内容关键词为：范畴论文,路径论文,教师论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、教师政策体验概述
现代国家面临的教育政策问题众多、性质复杂，单凭决策者的智慧和能力不可能全部解决。作为教育政策的具体执行者，教师能随时了解和掌握政策执行后的反馈信息，能及时发现新的教育政策问题；他们了解实际情况，熟悉解决各种政策问题的措施和方法，对教育政策方案中有关规定、措施、方法等方面的内容，往往是最重要的、最有资格的被征求意见的对象。所以说，教师在保证教育政策的客观性和有效运行等方面起着不可替代的作用。然而，当前我国各级各类学校教师还只是教育政策的被动执行者，究其原因，主要在于我国的教育政策制订一直是自上而下的单向输出过程，教育政策的决策主体和执行主体就是政府。尽管随着政治民主化浪潮的推进，越来越多的研究机构和人员参与到教育政策过程中，但其运作方式及其效果仍然凸显出政府主导教育政策研究的痕迹。特别是教师在教育政策过程中的主体地位还没有得到充分体现，主要表现为：
教师参与学校课程决策还没有明确的法律授权。课程是学校教育的基本载体，强化或优化各类课程相关人员的课程权力表达是课程政策制订的核心所在。教师是各级各类课程最直接、最具体的决策者和执行者。但我国课程政策及其决策的研究表明，目前我国教师在参与学校课程政策决策方面还没有明确的法律授权，还没有实质性地进入教育决策过程。[1]
教师参与教育决策的诉求被忽视。一位教学上颇有成效的教师在其创办的教育网站上写道：“我们如何进行教育决策？教育决策不是一个普通教师所能揣测和评价的，具有幽默意味的是教师只能是决策的旁观者，但却是决策的具体施行者。很惊讶我们教师中的大部分很少会去质疑决策的科学性，我们只是像‘牛’一样默默地按照来自上级的规定做着自己的本分工作。我们不能说什么或者我们精明而势利地不会说什么或者我们懒得去说。我不知道决策是怎样来的，是否来自某个强权人物一时的灵感，但有一点是肯定的，教育决策并非都来自科学的途径”。[2]从这段话中不难看出，教师是有参与教育决策的诉求的，但由于种种原因，他们不能说什么，或不会说什么，或懒得去说，教师参与教育决策的诉求一定程度上被忽视。
可以说，相关教育政策制订和实施的有效性，很大程度上取决于教师的教育政策体验(简称“教师政策体验”)。所谓教师政策体验，就是教师感受和感悟教育政策制订、咨询、执行和评价的一种活动、过程和状态，既包括政策意识也包括政策行为。其中政策行为的体验又包括政策决策、政策执行、政策咨询、政策评价等方面的体验。教师政策体验具有强烈的个体性和能动性，它持续地左右教师的心理状态，影响教师的政策观念，进而影响教师的政策行为。教育政策的合法性与合理性很大程度上取决于教师个体深层的政策体验。因此，教师政策体验对于提高学校改进政策制订和实施的有效性至关重要，是学校改进研究中一个具有理论价值和实践意义的新课题。
二、教师政策体验的基本范畴：价值、过程和内容
根据美国政策学者白瑞安和刘易斯(W.H.Brain and A.G.Lewis)的理解，教育政策研究要从价值、过程、内容三个角度来进行，[3]且三者之间存在严密的逻辑关系，构成了教育政策研究的基本范畴。也就是说，教师政策体验应该包括价值体验、过程体验和内容体验三个基本范畴，这既涉及教师政策体验的意识层面，也涉及教师政策体验的行为层面。
(一)教育政策的价值体验
教育政策的价值是教育政策理论与实践最根本、最核心的问题。按照价值哲学的理解，教育政策的价值是指主体需要和客体属性在实践基础上统一起来的一种特定关系。教育政策的价值体验就是对这种效应关系的体验，它既有助于教师认清教育政策的地位和功能，也有助于教师理解和把握教育政策的本质特征。
1.教师对教育政策价值存在的体验
当今我国教育领域存在这样一种认识倾向，即认为教育政策的经济基础是计划经济，政治基础是高度的中央集权，政策治教是“人治”的主要标志，因而随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，教育政策的价值和功能将逐步被教育法律所取代。例如，不少教育理论和实践工作者都把教育法律看成是解决学校问题的灵丹妙药，呼吁政府运用国家强制力尽快建立一个教育法律体系，同时主张加快并更多移植发达国家或地区的教育法律制度。我们认为，不能简单地将教育法治视为解决中国教育问题的唯一最好办法。[4]教育政策和教育法律都是现代国家管理教育的必要工具，都是推动学校改进工作的主要手段，共同调整和规范着学校的内外关系。从发生学意义上讲，教育政策是教育法律的来源，教育政策的价值就在于它是作为教育法律的基础而存在。教育法律是教育政策的具体化、条文化，是法律化的教育政策。把对整个教育事业有重大影响的教育政策、具有长期稳定性的教育政策以及成功的教育政策上升为国家意志，实际上就是教育法律。不同于特定体制的西方国家及其走过的漫长的法治道路，我国对教育政策的需要是基于教育现实的历史的主动的选择，不能以教育法治为由来否定教育政策的价值。恰恰相反，我们要实行教育法治，就必须认真踏实地做好政策治教；我们要进行教育立法，就必须不断地制订和完善教育政策。教师对教育政策价值存在的体验就在于：充分重视教育政策的研究与实践，提高从事教育政策研究与实践的自觉性和主动性；密切关注政府已经或正在制订的各种学校改进政策，更多地在教育政策视域内思考学校改进的理论和实践问题。
2.教师对教育政策价值形式的体验
教育政策的价值主要有政治价值、社会价值、教育价值和人的价值四种表现形式。政治价值意味着，教育政策是有关教育的政治行为和政治措施，国家通过教育政策行使权力，发挥教育对政治、经济、文化等方面的能动作用，借以巩固其赖以存在与发展的经济基础和社会基础；社会价值意味着教育政策能够兼顾公平和效率，协调教育内外关系，从而保证整个社会的稳定、发展和进步；教育价值意味着教育政策可以通过权力介入，化解教育领域的矛盾与冲突，对各种层面的利益分化予以有效地整合，保证教育平衡有序地发展；人的价值意味着教育政策能够使受教育者获得全面、自由、和谐的发展，提高受教育者的人生价值。其中，政治价值和社会价值是教育政策的外在价值，教育价值和人的价值是教育政策的内在价值。政治价值和社会价值都不是教育政策的终极价值，其终极价值在于以政治价值和社会价值为中介，提高教育政策的教育价值，从而培养社会所需要的人。这是一种主体性教育政策观，是对从属教育政策观的反思和矫正。教师对教育政策价值形式的体验就在于：要牢固树立主体性教育政策观，以此审视学校相关教育政策的过程和内容。特别是有时某些政策会偏离教育改革与发展规律、成为政治支持的一种手段，从而在客观上强化对学校工作的干预。为此，教师要避免对既定教育政策的盲从，不仅要对相关政策进行合法性考量，更要对其进行合理性考量。
(二)教育政策的过程体验
教育政策过程是由教育政策的决策、执行、评价等环节构成的一个完整的动态系统。其中，教育政策的决策在整个教育政策过程中处于核心地位。教育政策的过程体验主要是决策过程体验，决策过程体验比执行过程体验和评价过程体验更具实质性意义。
1.教育决策本质观为教师体验决策过程提供思想保障
教育政策是社会利益的“均衡器”或“显示器”，如何将各利益主体的利益要求反映给决策系统，由政府对复杂的利益关系进行调整，对教育领域的利益矛盾与冲突进行及时有效调节，这不仅是一个技术性问题，也是一个道德问题。教育决策的本质就是社会不同主体有关教育利益的表达与整合过程，这种教育决策本质观为教师的决策过程体验提供了思想保障。作为相关教育政策的重要主体或利益关系人，教师既有基于生活权利方面的利益诉求，也有基于教育义务方面的利益诉求，这些利益诉求都应该通过教育决策过程得到表达与整合。
2.决策参与是教师体验决策过程的重要途径
决策参与是教师自愿地通过各种合法途径参与教育决策过程，并以直接或间接的方式影响教育决策结果的行为。教师参与决策仅仅局限于征求意见的方式是远远不够的，最重要的是要改变精英把持教育决策的状况，让教师真正参与决策，并确实把他们的教育意向变成教育政策。真正有效的教师参与必须以教育决策过程公开为前提，让教师知道政府决策者在制订什么教育政策，在讨论什么政策问题，自己的意见怎样能够真正影响到正在讨论的政策问题。教育决策过程的改革就是要使教师能够广泛而深入地参与教育决策过程，其中听证制度是教师参与教育决策过程不可缺少的制度安排。
(三)教育政策的内容体验
1.教师对教育政策体系的体验
教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策是一个国家教育改革与发展所必需的四大基本教育政策。[5]上述政策组成了一个较为完整的逻辑体系。教育政策体系分析的标准是体系的完整性和科学性。所谓完整性包括两方面含义：一是指教育政策的内容要能囊括教育政策范围内的全部问题，二是指教育政策的要件包括目标、对象、措施等要完整；所谓科学性是指教育政策体系的各要素关系明确、逻辑清晰。[6]一般来说，教育质量政策属于教育目标政策范畴，教育体制政策属于教育途径政策范畴，教育经费政策和教师政策则属于教育条件政策范畴，这四大政策在一个国家的教育政策体系里是互相匹配、不可或缺的。通过政策文献分析发现，我国目前有些教育政策存在不配套的问题，突出表现在质量政策和教师政策方面的规范较多，而体制政策和经费政策方面的规范较少，影响了学校工作的顺利开展。因此，教师对教育政策体系的体验就在于：教师要从完整性和科学性两个方面对政府正在制订或已经制订的各项教育政策进行全面评价，考察其中存在的缺漏，为完善政策体系提供合理化建议。
2.教师对教育政策具体内容的体验
对于教育政策的具体内容而言，公平与效率是衡量其价值的两个重要尺度。教育发展是整体发展，公平与效率对立统一于教育的整体发展之中。教育效率为教育公平的实现提供必要的物质前提与实施基础，而教育公平又为教育效率的实现提供精神动力和有效环境。教育领域这一对矛盾的特殊性客观上要求教育政策的价值取向做到公平与效率的统一。但是，教育效率本质上是一种社会效用价值，而教育公平本质上是一种社会规范价值，所涉及的是对社会效用价值分配或再分配的问题，两者的衡量标准不可通约。教育本身不具备经济学意义上的增值功能，它首先面对的是教育公平问题。然而，长期以来我国教育领域的改革政策遵行的是一种“经济主义路线”或者说是一种“财政视角”的路径，相关政策的兴奋点总是围绕着教育效率，教育公平常陷入重要但不被重视的窘困境地。因此，教师对政策内容的体验就在于：无论是参与决策还是执行政策，都应当把“教育公平”这个具有普遍意义的社会发展目标作为教育政策首要的价值追求，在此基础上寻找公平与效率之间的最佳结合点。
三、教师政策体验的基本路径：政策研究与政策实践
(一)政策研究
按照政策学家那格尔(S.S.Nagel)的观点，政策科学大致分为“政策研究”和“政策分析”两大类。政策研究或称“政策的研究”(studies of policy)，侧重于政策基本理论研究；政策分析或称“为政策的研究”(studies for policy)，侧重于政策应用研究。不同类型、不同层次的教师都可以通过政策研究和政策分析进行政策体验，但由于在研究平台、知识储备、学术旨趣、关注焦点等方面存在差异，政策体验的侧重点一般来说也有所不同。对于专职研究人员和高校教师来说，政策研究和政策分析可以同时进行；而对于中小学教师而言，则主要针对教育教学中存在的现实问题进行政策分析。
1.教师通过政策研究进行政策体验
教育政策理论研究是教育政策研究的基础性工作，为教育政策分析提供世界观和方法论的指导。从研究类型上看，包括教育政策的基本理论研究、历史研究、比较研究和实证研究。从研究内容上看，包括教育政策的价值研究、过程研究、内容研究和环境研究。其中，价值研究又包括主体需要和客体属性研究；过程研究又包括决策过程研究、执行过程研究和评价过程研究；内容研究又包括体制政策研究、质量政策研究、经费政策研究和教师政策研究；环境研究又包括教育政策的宏观和微观环境研究、国内和国外环境研究，以及政治、经济、文化环境研究。这些研究类型和内容共同构成了教育政策的理论体系。我国教育政策的理论体系还不够充实和完善，因而还不能够有效指导学校改进政策的理论研究与实践活动。因此，教师通过政策研究进行政策体验的途径主要有：第一，进一步深化和拓展教育政策的基础理论研究，在借鉴西方国家教育政策理论与方法、公共政策理论与方法的基础上，建立具有中国特色的教育政策理论体系；第二，在教育政策的理论体系下系统思考学校改进工作，构建具有学校改进特色的政策理论与方法，使其有针对性地指导学校改进政策的实践活动。
2.教师通过政策分析进行政策体验
教育政策分析是运用一定的方法和技术对正在制订或已经制订的教育政策进行思维的过程。它包括教育政策的价值分析、内容分析、过程分析和环境分析；既要对决策结果本身做出解释，又要对其普及推广的可能性作出解释。教师的教育政策分析一方面可以为制订优化的学校改进政策提供一定的保证，另一方面可以对学校改进政策具体实施中的具体问题提出建议，以减少政策实施中的偏差。更重要的是，作为学校改进政策的具体执行者，教师属于技术本位型的分析人员，他们能够站在较为客观的立场，从有利于实现教育利益的目标出发，对学校改进政策作技术上的理性分析，对原来的政策目标和政策措施进行重新论证。
教师在做教育政策分析时要讲求科学的方法和步骤。以学校改进政策的内容分析为例，一般可分为四个步骤：首先，对学校改进的相关政策文本进行全面、系统、准确的收集，并按照一定的范畴进行整理和分类。如果政策文本的收集不够全面、系统、准确性，就会影响政策分析的科学性和合理性。其次，在理论分析和事实分析的基础上构建政策分析的标准。这是教育政策分析的核心工作，也是最困难的工作。只有确定了政策分析的标准，才能使政策分析具有科学合理的依据。再次，依据分析标准对学校改进的相关政策文本进行全面对比考察，找出其中存在的问题及其成因。既包括对政策体系进行考察，也包括对政策具体内容进行考察。最后，有针对性地提出完善学校改进政策的相关建议。
(二)政策实践
1.在教学中发现政策问题
教学是学校工作的中心环节，其中课程改革是影响学校改进、制约教学效能的主要因素。由于课程的设置和内容决定了教师的教学方法，同时也决定了学校的教学管理，最终影响着人才培养的质量和规格，因而一般来说国家或政府都以规范性文件对其进行管理和规范。从目前情况看，我国教师和学生在决定教什么和应当学什么方面的课程权力一定程度上被忽略，课程决策的重心集中在中央机构或作为代理者的课程专家手中，真正有条件了解自己学校课程需求的教师，对因材施教、个别指导等教育教学原则的贯彻无能为力或只能视而不见，其结果是教师对于课程的敏感性、创新精神渐趋泯灭。而拥有课程决策权的权威机构和人员也不可能完全掌握众多基层学校的具体需求和资源条件，即便能够完全掌握这些情况，也只能排除差异性和多样性而追求统一性。现实的情况是，在课程专家们看来是高质量的课程对广大教师来说却不一定符合实际需要。因此，教师应在教育教学过程中不断发现政策问题，并且通过各种合法渠道将其传达到决策层，促使政府适时调整和改进课程政策。
2.在听证中表达利益需求
教师参与决策的一个重要途径就是决策听证。决策听证是现代民主制度的产物，也是行政程序法的核心内容。决策听证的核心就是为教师提供直接参与决策的机会，特别是在涉及教师切身利益的问题上，如学校管理体制改革、教师人事制度改革等，给教师提供陈述意见和抗辩的机会。通过教师的陈述、辩论和举证，有利于发现事实，将教师的真实意愿传达给政策决策者。听证制度是教育决策过程中不可缺少的制度安排，既能充分保证教师参与教育决策的权利，也能使教育政策议案得到充分论证。
3.在执行中追求政策实效
影响教育政策有效执行的因素可归为政策问题的结构和特性、政策目标因素、政策本身的因素以及政策以外的因素四大类。教师在执行相关政策时，应充分考量这些因素及其相互之间的关系。其中，教师政策体验的一个重要途径就是教育政策预期分析。一是要充分估计政策实施后可能出现的结果；二是要及时发现新的教育政策问题，并做好归因分析；三是要准确和有效地提出替代方案或最终方案。教师只有在政策执行过程中不断自觉地进行预期分析，才能真正摆脱对既有教育政策的迷信或盲从，有效预测危机或风险，增强学校改进政策的实效性。