上海市地质调查研究院 200072
摘要：通过全面分析上海市生态用地利用和保护的现状及问题，在原生态基本网络结构规划、初步划示的生态红线和永久基本农田基础上，结合国内外大都市发展经验，为上海市未来生态用地利用和保护规划探明道路，提出初步的实施路径和方案。
关键词：生态用地，土地利用
Abstract：After comprehensive analysis of current situation of utilization and protection of ecological land in Shanghai, on the basis of ecological basic network structure planning, draft red-line areas of ecology and permanent capital farmland, drawing on the experience of overseas metropolis on urban development, a preliminary blueprint and method for prospective utilization and protection of ecological land in Shanghai is put forward in this article.
Keywords：ecological land，land utilization
1.绪论
1.1研究背景
随着我国生态环境问题的日益严重，生态保护已受到国家的高度重视。2015年，中央政治局会议在“新四化”（新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化）的基础上加入了“绿色化”，形成了“新五化”的发展概念，对生态文明建设有了进一步要求。同时，上海市多年的快速发展，使得上海市在生态环境方面存在许多突出问题，而在新一轮上海市城市总体规划（2016-2040）规划中提出上海市要成为具备较强国际竞争力和影响力的全球城市，其中生态指标占据重要的因素。因此，如何协调好全球城市建设中建设用地和生态用地的关系、加强生态用地的利用和保护对上海市具有重要意义。
1.2 研究目标
生态用地规划的进一步修改和完善随着新一轮土地利用总体规划（2020-2040）编制变得迫在眉睫。根据目前上海生态红线划示的方案和生态网络结构基本规划的情况，结合生态用地的多属性功能，为进一步完善和深入生态用地规划研究，主要研究目标包括：充分研究上海市生态用地利用和保护的现状，借鉴国内外经验，针对性地制定相应的发展导向。
2.上海市生态用地现状和问题
2.1上海市生态用地利用和保护现状
（1）数量现状
通过逐年趋势分析，上海市生态用地总面积近年来呈现逐步下降趋势。从趋势来看， 上海市生态用地2014年（5046平方公里）相对2009年（5189平方公里）下降了3%。考虑上海市中心城区和郊区差异性，分别统计可知中心城区的生态用地面积不断小幅增加，2014年相对2009年增长1%；郊区的生态用地相反出现了明显的下降趋势，下降比例为3%。但由于郊区的生态用地面积基数较大，因此从总体上，生态用地总面积出现了明显下降。
（2）质量现状
生态效应的大小除了生态用地的数量外，生态用地的生态质量情况也将起到很大作用。为了综合评价各区域的生态用地质量，使用了毛文永、赵丹等的相关研究[1]。可知综合质量等级1和等级2的区域主要分布在崇明县的沿海村庄、嘉定区的徐行镇和华亭镇部分村庄、宝山区的顾村和罗泾镇、浦东的临港新城和新场镇、闵行区的七宝镇、奉贤区的海湾镇，以及松江区、青浦区和金山区的几乎所有村庄。而其余区域尤其是城区和新城区域综合生态质量显著较低。
（3）结构现状
生态效应的发挥不仅包括生态用地的数量和质量分布现状，还需要空间格局的优化布局。生态用地只有具有了一定的连通性和集聚性才能更好地发挥生态效应。结合城市热环境聚集效应[2]，将上海市的六类生态用地汇总，即可得到上海市生态用地总体空间布局图（图2）。
图2显示，除崇明县和长江口海域外，上海市总体生态用地布局相对分散，分布较不平衡。总体呈现由中心城向外生态用地密度逐渐增加的分布，而人口和经济分布则相反，即生态需求和供给的布局是逆序的，与基于人均生态用地面积的生态用地相对质量分布一致。具体从生态用地的连通性、空间集聚情况和风向三点进行分析。
由表1可以看出，上海生态用地总体连通度2014年比2009年增加16.7%，说明整体连通性有较大增加，虽然斑块数量有所增加，但总面积却是下降的，从而平均斑块面积降低，斑块集聚度降低。这将对生态用地生态效应有双向影响，尽管远郊生态用地连通度的提高提升了总体连通度，但是城区和近郊的生态用地斑块连通性仍然普遍较低。
再以2014年为例考察上海各级重要斑块的空间分布情况，上海1级重要斑块即水系分布为重要连通斑块分布；2级重要斑块主要分布在远郊非新城区域。由布局图可以看出城市是最主要的连通阻隔部分，从加强生态连通的角度，未来规划如何通过廊道和水系方式让整体城区连通十分重要。
除连通性外，还需考虑生态用地的集聚效应。为了更加具体地得到生态用地集聚的区位，以1公里为半径考察相应的生态用地集聚程度。如图7所示，各生态用地斑块经过整合后，各区域的生态用地集聚程度分布更加明显，综合生态用地园区集聚程度最高的前20%的园区主要分布在崇明县、金山区和松江区内，这类园区已经初具规模，是承担上海生态效应的重点园区，可称为生态保护区，应作为重点保护对象，划定生态园区面积和范围边界。集聚程度排名在中间20%-70%的综合生态区，主要分布在嘉定区、青浦区、奉贤区和浦东新区，这些构成了上海目前生态用地的主体，规模效应需要进一步完善，可称为生态提升区，即在现有园区的基础上，可通过园区边界调整、置换等原则，进一步保持或扩大规模，调整生态用地内部结构，更强地发挥生态效应。集聚程度排名后30%的综合生态用地面积较小，生态园地的规模生态效应需进一步加强，可称为生态薄弱区，即未来规划是建设的重点区域，生态用地面积需通过整合、置换等方式，增加生态园区规模，提高生态用地的聚集度，来提升上海市总体生态质量。
最后，生态用地空间布局还与风向密切相关。从风向看，崇明岛在清洁空气方面对上海影响有限。冬半年西北部来的污染空气对上海的嘉定、青浦等区域影响较大，因此该地区应加大生态隔离带建设；夏半年的东南风将海上的清洁风吹向上海，如能在上海东部和南部能建设更多的廊道，将有益于上海市区空气。
2.2上海市生态用地保护和利用的主要问题分析
分析上海市生态用地现状情况，上海市生态用地保护和利用的主要问题从生态用地数量、质量和布局三方面总结如下：
第一，从生态用地数量方面。需求远大于供给，上海目前生态用地需求已超过上海市域总面积，生态用地供给压力大。生态用地面积呈下降趋势，上海市作为全球性特大城市，相对其他发达国家大都市，在生态指标方面仍具有差距，应该增加相应生态用地数量，但从现状趋势看，总体呈下降趋势。
第二，从生态用地质量方面。生态用地结构有待优化，生态用地种类优化、区域（郊区和中心城区）内部各类型土地的比例优化。上海市区域间生态用地质量差异大，特别是近郊区（上海未来中心城区人口转移的重点区域）的生态用地压力大。
第三，从生态用地布局方面。上海生态用地布局根据风向有待调整，受风向影响，上海各季节都有偏西风向对应高浓度污染物的出现。上海市生态用地布局结构不尽合理，布局相对分散，且不平衡；连通性有所增加，但生态用地集聚度有所下降。
3. 国内外经验借鉴
3.1国外生态用地发展经验
国际大都市包括美国纽约、新加坡、英国伦敦在生态用地的利用和保护方面已有较为成熟的发展经验。
美国纽约市[5]在新一轮纽约土地规划提出“到2030年，让每个纽约人居住在可以10分钟步行到一个公园的环境里”。充分利用现有休闲游憩场地供市民使用，延长公共空间的使用时间。城市景观的绿化，主要通过增加道路两旁的行道树、强化绿色植被以及花草种植来实现。
新加坡为保护和加强生态网络的发展，编制了《公园连接系统规划》专项规划，通过在全市层面对公共开放空间进行网络规划，提高其可达性。通过优化利用排水道缓冲区进行绿道网络的规划来节约土地和降低土地征用。
英国伦敦[6]绿网构建了相对完整的公共开放空间系统。该系统立足于伦敦公共开放空间的基本要素，通过增加开放空间类型，使其服务半径能够基本覆盖东区，同时补充连接各类开放空间的游憩路径，形成系统化的开放空间格局。同时，英国“绿带政策”从立法的角度保障绿化建设。
3.2 国内生态用地发展经验
北京市[7]生态用地分类与规划的基本思路是以生态系统服务功能重要性及其空间格局为基础，根据生态系统服务功能对保障北京生态安全的重要性确定北京生态用地的类型与范围，进一步分析不同生态用地类型的管理措施。
深圳市是国内首次划定生态控制线并出台管理条例的城市。2005年，深圳市人民政府划定基本生态控制线并颁布实施《深圳市基本生态控制线管理规定》，明确了生态控制线划定和调整、监督和管理以及相关法律责任。基本生态控制线和规划建设控制线将市域空间划分为基本生态控制区、限制区以及规划建设区。深圳 974 平方公里土地被纳入生态线范围内，生态控制区占全市陆地总面积的50%。
3.3国内外生态用地经验对上海的启示
与其他国际化大都市生态用地相比，上海市应进一步加强生态用地的覆盖面积、连通性以及管理协调和保护力度。借助土地用途管制制度和“四线管控”手段进一步加强对生态空间进行管控，并完善相应法律法规，强化对生态空间中各种行为的约束。
（1）扩大生态用地范围，提高生态用地质量
上海作为一个沿海的特大型城市，处于海洋生态系统和陆地生态系统相互交汇地带，必须要研究生态用地的概念、构建具体的一二三级分类体系。应将近海海域列入生态用地范围，具体包括耕地、园地、林地、绿地、湿地以及近海海域等范围内的土地。同时，应学习北京利用GIS作为技术手段，以遥感影像为数据源，基于景观生态学理论，对生态用地的生态质量、生态效益进行评价、合理配置生态用地、优化生态用地结构。
（2）完善法律法规，加强协调管理
国外开敞空间的规划和国内深圳等地的生态控制线实施过程，均通过政策和法规明确了管理要求、用地管控和相关责任等内容。上海可借鉴新加坡成立的花园城市委员会，在市级层面设立具有协调功能的生态用地管理专门机构，对各市生态用地进行统一协调及监督控制。
（3）加强城市公园绿地建设，提升城市生活品质[8]
上海可在步行圈建设中可以借鉴纽约的“10min步行圈”指标，结合上海市小微绿地的实际分布，研究适宜上海现状特点的步行圈范围，将其列入相关规划的指标体系，以指导其实施。在制定指标的同时，需要对小微绿地提出保障机制。上海城市内部水网密集，滨河线性公共开放空间的开发潜力巨大，可将其作为联系网络，联通公共开放空间的多个节点，充分发挥其游憩、生态功能。
4. 上海市生态用地利用和保护具体路径
4.1加强土地复合利用和建设用地减量化
首先，加快减量化土地和农业土地的复合利用：一是加大减量化土地的搬迁、生态修复、重新建设等全流程复合利用工作。二是加强农业用地的复合利用。三是加快建设用地的减量化，在调整的建设用地上增加林地建设，加快土壤修复的同时，增加生态用地数量。最后，根据生态用地重要连通节点布局，调整松江、金山等部分集建区的位置，降低对自然生态重要区域的干扰。
4.2加强生态廊道和绿道等落实工程
加强“环、廊、网、区、园” 建设。一是加强原规划“两环”建设力度，尤其是近郊绿环。根据上海风向和空气环境关系，在上海东部增加两条廊道（见图5.3），连通市区和近海。二是加强上海与江苏、浙江临界地区的区域临界廊道建设，加强生态长三角协同发展力度。三是借鉴国际经验，逐步开展屋顶、道路等立体化工作，尤其在中心城区建设立体绿网，改变上海高楼密布的“水泥森林”形象，将立体绿化从高架桥柱等延伸到建筑外墙、楼宇屋顶；农田林网建——在郊区重点在农田、村前宅后、河边、路边推进农田林网和“四旁林”建设，形成“水绿相间的江南特色”四是根据生态用地质量评估和生态斑块连通重要程度，设立若干生态用地保护区和发展区，不断提升区域生态容量。五是以现有的5个郊野公园建设为基础，全面推进21个郊野公园的建设；城区——加大原规划生态大型园区、城市公园等生态模块间的连通性，提升生态服务的半径和质量。加强滩涂湿地等生态用地的复合发展，有效推进沿海海洋公园及湿地公园的建设。
4.3加强生态用地发展的配套措施
配套措施主要从建立健全实施机制和法规政策两方面考虑。实施机制可分为约束性机制、激励性机制、监管机制。利用上海市划定的新“三线”管控（永久基本农田和生态控制线、城市开发界线），细化生态用地的约束范围。同时从资金补偿、政策支持、政绩考核等多方面激励基层政府对生态用地的保护和发展。建立健全生态用地的管理制度及相关的法规政策，率先尝试编制地方性系统配套的生态用地保护法规。加强生态用地管理组织体系，设立统一的生态用地管理协调部门；同时，细化生态用地规划，责任落实到位。建立和完善生态用地质量评估系统，支撑生态用地全面提升机制和差别化补偿措施。研究编制生态用地资源负债表和生态用地账户，为年度考核和离任审计提供数据支撑。土地利用分类中，尝试增加“复合生态用地”，作为单独地类进行管控。
参考文献：
[1]毛文永. 生态环境影响评价概论[M]. 中国环境科学出版社, 1998.
[2]Chang Q． Green Landscape Changes and Typical Ecological Responses in Urban Areas: A Case in Shenzhen［D］．Beijing: Peking University，2008．
[3]S. Saura, L. Pascual-Hortal .A new habitat availability index to integrate connectivity in landscapeconservation planning: Comparison with existingindices and application to a case study.
[4]吴昌广,周志翔,王鹏程.基于最小费用模型的景观连接度评价[J],应用生态学报, 2009,20（8）:2042-2048
[5]何丹、朱小平、王梦珂：《更葱绿、更美好的纽约》-新一轮纽约规划评述与启示[J].国际城市规划，2011，（5）:71-77.
[6]刘家琳、李雄：东伦敦绿网引导下的开放空间保护与再生[J].风景园林.2013（3）:90-96.
[7]欧阳志云，李小马，徐卫华，李煜山，郑华，王效科：北京市生态用地规划与管理对策研究[J].生态学报.2015，（11）：1-14.
[8]燕雁：基于国际经验借鉴的上海市总体层面公共开放空间规划探索[J].城市研究.2014，（4）：:114-119.
论文作者:叶天羽
论文发表刊物:《基层建设》2017年6期
论文发表时间:2017/6/27
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