简析美国联邦政府与高等教育认证之间控制与反控制之争，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,高等教育论文,美国论文,之争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2003)08-0021-25
美国联邦政府与高等教育的关系是异常复杂的，它们之间有支持与被支持的一面，但也有控制与反控制的另一面。这种控制与反控制之争在认证领域中尤为激烈。
一、高等教育认证制度的自我管理
认证制度是高等教育内部的质量保证机制，因而高等教育内部就要对其进行协调管理。1949年，“全国认证委员会(the National Commission on Accrediting,NCA)”成立，其目的就是对全国的专业认证组织进行协调管理，为认证活动建立必要的制度规范。同年，“全国区域认证机构委员会”(the National Committee of Regional Accrediting Agency,NCRAA)召开第一次大会，这标志着各区域性认证组织之间在政策原则与操作程序等方面寻求共同和一致的开始。NCRAA是由各区域性院校认证机构共同组建的，每年都要公布所有区域性认证机构认证的院校名单。1949年以后，美国全国的认证活动逐步走向正规化和制度化。1964年，NCRAA改组为“高等教育区域认证委员会联合会”(the Federation of Regional Accrediting Commissions of Higher Education,FRACHE)以更加有力的加强区域认证组织间的协调。1975年，NCA与FRACHE合并成为“中学后教育认证委员会”(the Council on Postsecondary Accreditation,COPA)。COPA负责全国认证机构（包括区域认证机构和专业认证机构）的认可、协调并服务于认证机构，代表认证机构与政府交涉协商。COPA在1993年底自动解散。1996年3月成立一个新全国性认证协调组织“高等教育认证委员会”(the Council for Higher Education Accreditation,CHEA)。CHEA作为美国高等教育认证的首席总代表主要负责全国认证机构的认可工作（这包括区域认证机构，单一目的的全国认证机构以及专业与职业认证机构，负责专业与职业认证的ASPA于1997年并入CHEA）。同时CHEA还作为认证的信息中心大力宣传认证，作为调节者解决认证中的矛盾，作为认证的商讨和研究部门不断提高认证的质量。
二、联邦政府对高等教育认证的控制措施
联邦政府真正对高等教育认证着手进行控制是在二战以后。联邦政府对于高等教育认证控制是逐步的，且力度不断增强。
1952年，国会通过了旨在杜绝滥用《退伍军人法》(CI Bill)有关条款的《公法82-250》(Public Law82-250)，其中的253款要求美国教育专员(the U.S.Commissioner of Education)公布一个全国认可的认证机构名单。当年教育专员公布了一个列有28个认证机构的名单。这一名单照搬了NCA认可的认证机构的名单，只是另加上了各区域认证组织的名字。直到1968年，教育专员照搬NCA认可的认证机构的名单的被动做法有了改变。这一年，美国教育局(the U.S.Office of Education)中设立了“认证与院校资格工作班子(Accreditation and Institutional Eligibility Staff,AlES)”同时建立了顾问委员会，公布了一套认可标准。这标志着联邦政府积极参与认证机构管理的开始。联邦政府很快开始了认证机构的评估认可工作，并规定获得其认可的认证机构所认证的院校才有资格参加联邦资金项目。[1]
1972教育修正案(The Education Amendments of 1972)颁布。该法案集中反映了50、60年代高等教育扩展的现实需要，正式将高中以后的所有形式的教育都纳入中学后教育的范畴并予以大力支持和鼓励，也就是从官方的角度，承认了传统高等教育（指颁发学位，以全日制高中毕业生为对象的大学和学院）向中学后教育的扩展。此时，不但传统的颁发学位的高等教育机构开展了许多非传统的，与学位无甚关系的教育活动。同时，大量非传统的高等教育机构（针对各种年龄的学习者，有各种不同目的的院校专业，如各种职业学校，技术学院、远程大学等）蓬勃兴起，并且也开始给学生学分并颁发学位。这一时期的高等教育机构非常复杂，从水平上讲，有研究生教育，有本科教育，有专科教育，还有非学位教育；从治理上讲，有公立的，有私立非营利的，有营利的；从定位上讲，有普通文理科院校，有专业和职业院校；从组织上讲，有单一目的的，有综合目的的，有独立的，有附属的。另外，其他许多非教育目的的社会组织，如政府，工商业、工会、教堂和自愿组织等也为了自身的目的而进行教育和培训活动。[2]如何评价和保证这些非传统的院校和教育活动的质量，成为认证制度面临着的巨大挑战。而这期间保护教育消费者权益运动全面展开，联邦政府为此专门出台了一个题为《保护教育消费者权益的联邦政策》的报告，还进行了一系列相关研究。这对高等教育认证产生了极大的影响。新形势面前，高等教育认证显得力不从心，联邦政府则跃跃欲试，于是对高等教育认证的控制逐渐深入到认证制度的内部，对认证的具体操作进行修改以为其自身的目的服务。比如，美国教育局就强行要求认证机构增设准认证资格(pre-accreditation)或初始认证的候选资格(candidate status)，与认证资格一起同作为获取联邦资金条件。另外，教育总署对认证机构的认可标准也增加了一些细致的规定，这涉及到认证机构内部组织的构成，比如，对认证委员会中的公众成员的数量和性质都做了规定。[3]
90年代初，联邦政府对于高等教育认证的干涉又达高潮。这其中的原由是联邦学生贷款归还拖欠率过高，拖欠归还的贷款一度达到35亿美元。这让联邦政府非常头疼，对认证的自我管理甚至传统认证制度本身都产生了怀疑。在1992年高等教育法修正案中，规定在各州建立“州中学后教育评估机构”(State Postsecondary Beview Entities,SPREs)，并首次以法律形式对认证组织提出有关其组织、运作和标准的要求以限制这些民间组织的独立性。联邦政府借此企图将认证置于联邦政府的控制之下。[4]
由此可见，联邦政府对高等教育认证干涉和控制一方面是对高等教育认证的一种利用，另一方面，在一定程度上也是对高等教育内部自我管理的一种补充。当自我管理无法应付新形势新问题时，联邦政府就会加强控制，以使高等教育能够有效地服务于国家的政治经济和社会公众的利益。
三、高等教育认证的反控制举措
联邦政府对于高等教育认证的每一次干涉和控制都引起整个高等教育界的警觉和反省，于是采取相应措施，加强对自身的管理，以阻止联邦政府控制的进一步加强。
在国会通过《公法82-250》之后，1964年，NCRAA改组为“高等教育区域认证委员会联合会”(the Federation of Regional Accrediting Commissions of Higher Education,FRACHE)以更加有力地加强区域认证组织间的协调。60年代后期，FRACHE已意识到了高等教育认证性质的转变。在1967年一份鲜为人知的材料中，FRACHE指出：“六大区域性认证组织已成为美国教育总署(the U.S.Office of Educaion)决定新建院校是否有资格参加联邦资助项目的服务机构，……实际上，区域性认证组织已失去了其完全自治的传统，而成为与联邦政府签署隐性协约的一方，与教育局的这种关系改变了认证组织在理论上和操作上独立于政府干涉的特性。”[5]到了70年代，在联邦政府的“认证与院校资格工作班子”建立后四年，即1972年，FRACHE在华盛顿设立了一个全国性的总部并任命了一位全职的执行主席，从而加强了FRACHE统领全国区域认证的职能和影响。1975年，负责全国专业认证的NCA与负责地区认证的FRACHE合并成为“中学后教育认证委员会”(the Council on Postsecondary Accreditation,COPA)。COPA负责全国认证机构（包括区域认证机构和专业认证机构）的认可、协调并服务于认证机构，代表认证机构与政府交涉协商。COPA的成立不仅仅是加强了对全国认证机构协调与管理，提高了认证活动的质量，更重要的是它作为高等教育的一项关键举措，在反对联邦政府对于高等教育的控制中起着具有战略意义的抗衡作用，使高等教育与联邦政府之间达到一种控制与反控制的平衡状态。
COPA作为各方面工作都开展得有声有色，使得长期以来倍受忽略和冷落的高等教育认证在70年代成为公众关注的焦点。COPA虽然在工作中取得了很大的成就，但也孕育了不少矛盾。特别在处理联邦贷款归还拖欠的问题上无所作为，引起联邦政府的不满，使联邦政府再次涉入，高等教育界极为不安，因而对COPA在内部管理和外部交涉中的不力也非常不满。而公众也对当时的认证状况颇多微辞，认为认证只关注学校经费、图书等投入情况，对于学生入学后的进步、毕业生的质量等“产出”情况关心不足，而且将认证过程搞得很神秘，透明度和民主性不够。COPA陷入了矛盾的漩涡中，内外交困，终于在1993年底自动解散。1996年3月成立一个新的全国性认证协调组织“高等教育认证委员会”(the Council for Higher Education Accreditation,CHEA)。
CHEA的成立标志着美国高等教育认证进入了一个新阶段。高等教育认证终于走出了1992年高等教育法修正案以来的低谷，重新获得了政府和公众的信任与支持。在1998年高等教育法修正过程中，CHEA积极参与且表现出色，它的作用有三方面：联合作用：CHEA与其他高等教育组织组成统一战线，使高等教育界形成一致的声音。协商作用：CHEA作为非政府组织参与了与政府协商修正有关认证规定的工作，并努力向政府官员、特别是国会成员说明认证在联邦支持的项目中的质量保证作用。传达作用：在整个法案修正过程中，CHEA不断地向国会提供各种帮助并传达各认证机构的要求和意见。同时，向高等教育界提供详尽的分析材料和进程报告，传达认证条款修正的进展情况，介绍高等教育法修正的相关内容和操作程序。在CHEA和其他教育组织的努力下，1998年高等教育法修正案逆转了1992年修正案对于认证的不信任的倾向，使国会确信在联邦支持的教育项目中，质量保证的主要手段是认证而并非联邦管理。国会对于认证的信任具体表现在：在1998年高等教育法修正案中，取消了1992年修正案批准建立的SPREs，并确定认证在远程教育中的作用，本来教育部要对所有的远程教育项目实施单独的标准，国会否决这一要求。远程教育项目的认证沿用现有的其他教育的认证标准。这样认证机构和院校保留了对于远程教育认证标准的控制权，未使之落入联邦政府手中。[6]
四、联邦政府与高等教育认证控制与反控制的持衡状态
CHEA建立以后，联邦政府与高等教育认证之间处于势均力敌的状态。高等教育认证同时在联邦教育部(the United States Department of Education,USDE)的政府管理与CHEA的民间管理的双重管理之下，这两种管理虽然性质截然不同但却都非常有力度。USDE和CHEA都不具体对院校或专业进行认证，而是对认证机构进行认可，但出于不同的目的，各有一套认可的标准，这两套认可标准侧重点不同。CHEA认可标准重点强调学术质量的保障和提高，要求认证机构重视学术质量的提高，责任心强，鼓励有目的的变革和改进，在判定认证结果和以后的评估中保持公正。而USDE的认可标准强调院校或专业是否有资格获得联邦资金、学生助学金和其他联邦项目资金，这些标准要求认证机构在以下具体方面保持一定的标准：学生成绩、课程、教师、设施（配备和供应）、财政和行政能力、学生服务、招生、学位目标和学位标准等。认证机构有选择USDE和CHEA两种认可的自由，但如果认证机构想要自己认证的院校和专业获得联邦政府的各种款项，就必须寻求USDE的认可。因此多数认证机构选择获取USDE和CHEA的双重认可，这就使认证制度的民间色彩更加淡化，而政府意味愈加浓厚。[7]
联邦政府与高等教育认证的这种相对稳定的状态带来了高等教育认证的繁荣。然而高等教育认证繁荣的背后还潜在着许多危机。这是因为目前的高等教育及其社会环境都发生了质的变化。高等教育认证面临着许多新的挑战：首先，高等教育普及化的影响。普及化意味着高等教育要向所有人开放，这样非学位专业和非全日制学生都大大增加。另外，在普及化中起重要作用的除了传统意义上的院校，还出现了虚拟大学，这就要求建立针对上述变化建立新的认证评估体系。第二，“新商业主义”的影响。“新商业主义”主要是指高等教育近年来关注利益、效益以及以市场反应为中心的倾向。新商业主义的影响下，与日俱增的对利益的追逐应该与服务于公共利益共存；对于效益的追求应该与对于学术价值的信奉共存；依照市场反应定义质量的倾向应该与按照公众利益和传统学术观点来定义质量共存。在新商业文化里认证不得不考虑如何保证质量的问题。第三，美国高等教育国际化趋势为原本局限于国内的认证制度打开了广阔的国际视野。美国的认证制度能否国际化，怎样国际化是摆在各认证组织面前的紧迫问题。[8]在这些新趋势新问题面前，有着一百多年历史的认证制度如果不审时度势，与时俱进就会为时代所冷落，甚至抛弃。这种情形在近年来已初露端倪。全国州长联合会(the National Governors Association,NGA)，在2001年6月有关网络学习的报告中指出：网络学习中的质量是一个非常严重的问题，却只字未提认证在网络学习质量中的保证作用，甚至连认证二字也几乎未涉及。在“国会议员关于21世纪竞争力分组”(the U.S.House of Representatives Subcommittee on 21st Century Competitiveness)讨论《2001年网络公平与教育法案》(The Internet Equity and Education Act of 2001)的过程中，涉及到远程教育和联邦学生资助的条件，联邦学生资助的基本条件是获得认证资格，但无论是在讨论中还是法案中，认证不但未成为焦点，反而几乎未被提及。高等教育认证再次遇到危机，这些也就孕育着下一轮的政府干涉与控制，当然与以往一样也会引起高等教育认证再一次的自我革新。美国高等教育认证界对于当前的形势已产生了很紧迫的危机感，并着手对传统的认证制度进行改革。CHEA的主席朱迪斯·伊顿(Judith S.Eaton)在《对认证的自我审视》中指出CHEA的六项改革措施：(1)扩大认证的范围，增加新认证机构，主要展开对于非学位学习特别是网上课程和证书的认证。(2)缩短认证过程的时间，包括首次认证、复评以及取消认证的时间。(3)将学生学习结果作为质量判断和院校间比较的标准。(4)将区域性认证全国化。(5)使美国认证国际化。(6)简化认证信息，增强人们对认证的了解，使CHEA的质量裁决更加明确、更加透明。[9]
从以上的论述中，不难得出以下结论：
首先，联邦政府的控制源于为其自身目的服务，这种控制在一定程度上改变了高等教育认证的性质。所谓“在一定程度上”是指联邦政府对于认证的控制也是有限制的。由于除了宪法还有许多法规禁止联邦政府直接控制教育，所以联邦政府对于认证机构的认可管理并不具有法律效应。也就是说，法律上认证机构并非必须要获得联邦政府教育部门的认可才允许其从事认证活动，认证机构寻求政府的认可是自愿行为，它可以随时退出政府认可，中断与政府教育管理部门的关系。当然不参加和退出政府认可虽然不至于在法律上禁止其认证活动，但其认证活动的范围却大大缩小，因为在现代社会，寻求认证的高等院校无法游离于联邦政府的各种资助项目之外，这就间接地使政府对于认证机构的认可具有了强制的意味。因而高等教育认证制度虽然自其产生起就具有民间的性质，但联邦政府已成功地利用其达到了自己的目的，并使之带上了很深的政府烙印，从而成为一种准政府行为。
其次，联邦政府的控制与高等教育认证的反控制之争形成了高等教育的外部管理与自我管理之间的相互制约、相互促进的良性关系。认证制度作为高等教育内部一种自我管理机制，如果薄弱无力，就会影响到整个高等教育的质量和效益。联邦政府通过高等教育的自我管理机制——认证制度进行干预和控制，一方面易于为高等教育界所认同，保证联邦投入获得最大限度的效益，另一方面联邦政府控制的加强给有着高度自治传统的美国高等教育带来极度的恐慌，高等教育为了维护自治，必然要加强自我管理。自我管理的加强，联邦政府的控制也就相对削弱。联邦政府的外部管理与高等教育的自我管理之间这种良性关系，既保证了高等教育质量与效益的同时又避免了政府集权管理，捍卫了高等教育的自治权利，在质量效益与自由自治之间找到了一个平衡点。
再次，联邦政府的控制与高等教育认证的反控制之争完善了认证制度自身。70年代以前，认证制度还保持着极大的神秘性。各认证组织虽公布认证结果，却把认证的操作过程搞得很神秘。后来，联邦政府在对认证机构的认可标准中，要求决定认证结果的认证委员会中要有一定数量公众代表，并对公众代表做了详细的定义。从此改变了过去认证评估人员都是高等教育圈内人士的状况。同时还要求认证机构向公众提供有关认证过程、认证标准以及认证人员的书面材料，而且认证的操作过程中，要求认证机构引入“第三方评论”机制(third-party comment)，即要为一般的社会公众提供机会，对所认证的院校或专业进行书面的或公共的正式评论，以接受社会对于认证的监督。这一切都大大增加了认证制度的透明度和民主性。此外，联邦政府还要求认证机构增设准认证资格(pre-accreditation)或初始认证的候选资格(candidate status)，建立认证标准的系统评估机制，以使认证标准能与时俱进，确保标准的质量评估和保障功能。应该说联邦政府的控制不仅仅是对高等教育认证的利用，它确实在操作上完善了传统的认证制度，使之更加公开化、合理化和科学化。