教育政策研究刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育政策是国家公共政策的重要组成部分，它包括政策目标和政策手段两个部分，集中体现统治阶级和社会主体关于发展教育的意志和行动，每次教育政策的调整就意味着重大的教育改革，既直接影响宏观教育事业发展的方向、速度、规模和效益，又间接影响微观教育活动的质量和效益，关系社会和个人受教育的机会和质量，因此而特别重要。加强教育政策研究，已成为现代国家的共识，因为它有利于促进国家教育政策和管理的民主化和科学化，充分发挥政府在发展教育中的主导作用，并能有效地提高社会公众对国家教育政策的认识和理解及支持水平，保障教育事业的顺利发展，也有利于促进教育科研转化为实际应用。
现代国家均提倡优先发展教育的国策，教育事业有着长足的进步，但迄今为止，教育政策并未获得如同经济、政治、外交等公共政策相似的社会关注，教育政策研究也未获得足够的重视和显著的成绩，这与教育在现代社会中的重要地位和巨大作用是不相称的。教育政策研究滞后具有普遍性，较具规模的系统研究直至本世纪50年代才开始，国内关于该领域的研究更显得薄弱。为加快中国教育改革步伐，促进教育的发展，迎接新世纪的挑战，有必要唤醒社会大众和教育界人士关注教育政策的改革和转变，加强教育政策研究。
一、教育政策研究的范畴
研究范畴受制于研究对象本身，教育政策研究也不例外。虽然教育政策是国策的一部分，涉及面广泛，内容丰富，地位重要，但主要定位于宏观教育方面，主要涉及国家对教育本身与外部社会发展关系的认识和操作两个方面。具体而论，教育政策的范畴大致有：国家对教育在社会发展中的地位和作用的认识，国家举办教育的目的，关于教育对象和教育内容的限定，关于教育组织形式及资源投入等问题。换言之，国家教育思想、教育发展目标、教育体系、教育结构、教育内容、教育资源等均可纳入教育政策研究的范畴。教育政策运行过程大体上是按照制定 执行 评价 终止的顺序进行的，既是一个职能封闭的系统，也是一个螺旋上升渐进发展的系统，更是一个开放的系统。在运行过程中，教育政策常表现出以下特点，分别是目的性、规范性、价值倾向性、中介性、相对稳定性、灵活性和系统性。在人们的认识中，常从不同的角度对教育政策进行分类，如从层次上将其分为教育基本政策和具体政策两个部分；按政策发挥作用的性质分为鼓励性政策和限制性政策；按政策发挥作用的策略分为改造性政策和改良性政策；按政策对目标发生作用的方式分为直接性政策和间接性政策；按内容分为各项部门的政策，等等。教育政策特别强调系统性，强调教育政策在数量、质量和功能上与社会发展相适应，并且要满足教育自身发展的需要，教育政策本身的层次和功能应协调配套。
教育政策主要包括政策目标与政策手段两个方面，其中可见政策引导和控制的作用，既有基本原则，体现在国家大法和国策中，也有具体措施，落实在教育的行政管理规范中，体现目标和手段的统一。教育政策的形成是教育国家化的重要标志，是制度化教育的产物，充分反映国家对教育事业的重视和投入，它是政府发展教育的理念层面、物质层面和制度层面的结合体。从教育实践中可知，教育政策是发展教育的主导性因素，尤其是在现代社会，有效有力的政策指导是实现教育发展目标的重要动力，因为教育政策事关教育内外各个方面的责、权、利。制定和实施教育政策，必须考虑制定的出发点和实施的必要条件。其中国家利益是首要性因素，同时尽可能考虑个人利益；国家综合实力首先是经济实力，是教育政策出台的基础；社会发展需要与有关方面的利益冲突是教育政策调整的主要原因；社会发展的整体性与相互联系性是教育政策和其他公共政策配套合作的基本依据。在此基础上形成的教育政策可以表明政策的形成过程和机制，其中应见公众参与的程度和研究机构的作用。
在现代社会，教育政策既是教育发展的目标，又是教育发展的促进手段。许多国家从教育政策出发，制定教育发展战略，为教育的发展制定政策保障，突出政策引导的作用。在相对集权的国家，政策的力量是强大的，是推动教育发展的主因。即使在分权制国家，教育政策的引导性作用也是巨大的。
教育政策既有体系又有层次结构，体系反映国家发展的全局观，层次结构反映国家对各级各类教育的政策以及对教育各个方面的政策，既有整体与局部的关系，又有宏观与微观的关系。还必须注意，教育政策既有目标又有手段的双重功能，因此应将政策的制定和实施有机地结合起来。
以上简述了教育政策的内涵和范围，目的是明确教育政策的研究范畴和主攻方向。因此形成若干认识：1.教育政策在教育发展中的地位和作用日益重要；2.教育政策研究是国家教育发展必须重视的问题；3.教育政策及其研究涉及面广泛，必须吸收广泛的人员参与；4.教育政策的体系和结构，提醒研究者注意将宏观与微观相结合，整体与局部相结合；5.教育政策目标和手段的统一性，要求研究者注意将政策的制定和实施相统一，形成系统工程；6.教育政策出自宏观影响微观，要求研究者熟悉上情，了解下情，着力沟通上下信息，全力保障教育政策的有效性和可行性；7.教育政策既有稳定性又有变革性，因此政策研究应当注意历史、现实和未来的纵向式研究；8.教育政策是逐渐形成和确立的，要求研究者既要重视决策前研究，又要重视政策实行后期的研究，为政策的修订奠定基础。
二、教育政策研究的特点
教育政策研究不同于其他公共政策研究，也不同于其他教育科研，这是因为教育政策是一个特殊的研究领域，有其自身的特殊性：
（一）影响广泛且深远。教育政策直接影响社会各方面及各个社会成员，关系社会的进步和文化的发展，而且影响时效较长，每一政策方案的效果将伴随学生的成长而扩散，既影响学生的一生，也影响到与其有关的社会成员，进而影响到社会的进步和发展。
（二）教育政策虽指向全民，但更与每个社会成员的发展相关。同时，国家必须重视提高民族素质的整体文化教育水平，以增强国家实力，还要关心使每个社会成员获得平等的受教育机会和达到最基本的教育需求，所以要对处境不利地区的教育予以支持，将发展教育特别是义务教育列为政府的责任，大力提倡教育的民主和平等，将其作为实现社会进步的重要手段。这与其他公共政策有所不同，如经济政策上可以鼓励一部分人先富起来，允许出现较大差别，而教育政策则不能沿用，国家还必须大力推行义务教育，坚持免费原则，还要对贫困地区和贫困学生予以支持；政策上也有必要采取措施，支持社会进一步发展教育的愿望。
（三）教育政策属于上层建筑，历来是比较敏感的领域，因为教育政策是国家政策的重要方面，是统治阶级意志在教育领域内的重要表现，发展教育历来是一项基本国策，也是受政治影响较为严重、作用程度较深的领域。不同时代和不同社会有着不同的教育政策，历来是人们关注的焦点，特别是关于教育目的、教育对象、教育内容、教育组织形式等问题的态度，可以从中判定教育是否民主与平等。处于不利地位的人常常要为此而展开持久的斗争，将争取平等的教育权利作为政治民主的重要组成部分，这在教育史上是屡见不鲜的。
（四）容易引起社会的共鸣。教育政策虽与其他政策一样，都与全体社会成员有关，并以谋求社会整体利益为目标，但教育政策所受到的社会舆论更大，教育问题更容易引发并扩大为社会问题。这是因为自教育普及后，大多数人对教育有直接的感性认识，而且其后代也要接受教育，因而认为自己有责任也有能力参与教育政策的讨论，期望以自己的教育观念和教育期望来影响国家教育决策。同时，现代国家也常常将重大教育政策付诸全民讨论，希望能使之完善并争取获得社会舆论的广泛支持，进而为政策的实施创造条件。
（五）教育政策具有层次性和区域性。教育政策有其自身体系，特别强调政策的系统配合和连贯，注意政策的针对性和适用性，既有统一性的规定，又因区域和民族的不同而具有灵活性。
（六）最受其他公共政策的影响。无论如何看待教育的作用，不论是功能派所主张的“促使人民社会化的机制”，还是冲突论所谓的“国家意识形态的工具”，都同样肯定教育必须传递国家和社会的价值体系，为现实服务，由此可见教育政策深受政治的影响是具有一定的普遍性的。其次，教育政策深受经济政策的影响，经济实力是发展教育的物质基础，也是制定教育政策的基本依据，经济改革往往是促进教育改革的基本动力。此外，国家的其他公共政策也对教育政策有直接或间接的影响。另一方面，国家其他公共政策的实施也需要教育政策的配合。同时，现代国家非常关注教育政策，并强调教育政策与其他社会公共政策的一致性。
由于教育政策具有以上特点，导致教育政策研究也深受其影响：第一，因教育政策地位重要，影响面广泛而且长远，事关国家和个人的长远利益，故要求研究者必须郑重其事；其次，因教育政策受制因素较多，因此要求研究者素质全面，既要熟悉教育内部，又要了解教育外部，在研究方法上既要求坚持社会科学的研究方法，同时也要求使用自然科学的研究方法；第三，由于教育政策的实用特性，因此强调调查研究，深入实际，不唯上，不唯书，坚持研究成果的真实性；第四，因为教育政策关系全局，非个人能力之所及，要求政策研究常以集体组织的形式出现，并要具备一定的条件，争取有关部门的大力支持；第五，需要上下通达，左右逢源，全面准确地掌握各种信息，在此基础上进行判断，提出具有建设性的意见，使政策方案既具有科学性又具有可行性，能够为教育决策部门所采用；第六，要进行全面系统的政策研究，寻求规律，总结经验，不能就事论事，而要进行系统的历史研究和横向比较研究，借鉴历史教训和成功经验，为国家宏观教育决策和管理服务。
三、教育政策研究的发展
教育政策研究的进步得益于其他政策研究的发展，因此形成不同的发展阶段，且每个阶段均有其特点：
（一）政策研究的实验期 在20年代，强调科学理论和技术对解决社会问题的重要作用；30年代因突发性的世界性经济危机的影响，统计资料库成为政府进行社会和经济工作的坚强后盾。二战后，社会科学对政府决策的作用日益明显，特别是在经济和教育等问题上。这一时期第一代计算机的使用大幅度地提高了资料的处理技术，行为科学的研究方法开始进入政策研究领域。
（二）政策解决寻求期（1960—1980年）系统的资料收集与分析掌握社会改革冲突，形成严密的监督与评估，预测系统的建立，信息的管理等，使政策研究成为控制公共方案、解决社会问题包括教育问题的工具。民意调查，统计资料的收集，成本效益的分析，目标管理成为这一时期政策研究的重要特性。
（三）政策过程促进期（80年代以后） 政策研究转化为促进政策决策的机制，它促进决策系统如何面对多样化的价值，以及与政策的利益相适应的各种信息。
在政策研究的发展过程中，出现两种不同的价值倾向，一种是以系统分析、成本效益分析为主的政策研究，即崇尚技术工具意义，主要依靠技术解决政策选择问题；另一种是强调批判的政策研究，试图将政策研究或过程研究的技术问题还原为价值问题，使政策的形成过程由有少数人参与的过程扩大为全民意志共同参与的过程，从而使政策确定建立在全民共识的基础之上。同时，政策研究的任务也发生相应的变化，由初级阶段的为既定政策诠释、辩护宣传逐步转变为政策谋略，提供具有建设性、前瞻性战略的研究成果。
政策研究的进步同样表现在教育政策研究上，尤其表现在当前的教育战略研究方面。战后，教育改革频繁发生，发达国家争先进行教育政策的调整，加强了对教育政策的研究，尤其是提出面向21世纪的教育发展战略问题；发展中国家也积极进行教育改革，不断调整教育政策，强化教育战略研究。可见重视教育政策研究已经成为一种国际性潮流。
总之，虽然教育政策研究与其他政策研究相比还显得落后，与其他领域的教育理论研究相比也有一定差距，但毕竟在改革开放后有了明显的进步，无论是在研究机构、人员、经费方面还是在研究成果方面。在世纪之交，为适应经济体制和经济增长模式的转变，教育政策研究的地位和价值更为重要，它既要为政策的选择和制定服务，更要为政策的实施及修正服务。因此，政策研究必然会得到加强，并将进一步提高对研究水平和成果的实际应用效益的要求。
四、加强教育政策研究的若干思考
加强教育政策研究，既是现实的选择，也是未来发展的需要；既是教育政策科学化的需要，也是教育科研发展的必然趋势。在世纪交替之际，我国教育正处于改革的关键时期，教育政策本身也在改革过程之中，如何适应经济发展的“两个转变”，调节好各方面的利益和积极性，化阻力为动力，处理好改革、发展与稳定的关系，这将是今后教育政策研究的一大难题，它要涉及教育观念、教育思想、教育体制、教育体系等多方面的问题。从某种意义上看，这项改革就是解放后的第二次重大的教育改革，既要坚持改革，谋求更大的发展，又要慎重行事，避免大的失误。这既是对政策研究的挑战，也是发展的机会。今后的政策研究需要在以下几个方面得到加强：
第一，应高度重视政策研究的作用。教育政策是现代国家发展教育的基本国策之一，面向新世纪的中国教育更需要切实有效的教育政策的引导和控制，为使改革不致失控和混乱，加强政策研究是关键所在。
第二，确立教育政策与教育研究之间的“依靠”与“服务”的关系。教育领导部门和教育研究机构要围绕面向21世纪教育改革和发展的主题，进行重大教育决策的研究，各地也应加强区域性的教育政策研究，使教育科研成为政策确立的先导，充分发挥教育科研的力量。
第三，科学规划和统一组织教育科研力量。我国现有的650多所教育科研机构，从业人员6万多名，还有广大的教师队伍，科研力量比较雄厚，关键在于规划组织管理。为提高科研水平，促进研究成果的转化效益，必须改革现有科研管理体制，加强国内协作与国际合作，加大科研投入，实行项目管理。
第四，端正科研目的，改进研究策略。教育政策研究基本上属于宏观研究层次，事关教育发展大局，关系各方利益，特别需要严谨求实，实事求是，既要有前期的论证研究，又要有后期研究，实际上要求全过程的研究。同时，在研究方法上，应有重大的改进，在坚持定性为主的基础上，适当加强定量研究的比重，既要发现问题，又能提供解决问题的多种方案及最优选择。
第五，努力消除研究者与决策者的分歧。在政策研究领域，研究者与决策者的分歧常常出现，原因是多方面的。瑞典教育学家胡森曾对此问题进行了研究，他认为主要是由于受两种不同文化的影响所致，两者所处的地位和价值观不同，因此看问题的角度不同，需要不同，评价研究成果的标准也不同，这对我国也有现实意义。目前，我国同样存在较为严重的教育理论与实践相脱离的现象，两者之间的“依靠”与“服务”关系尚不稳定，研究者习惯于埋头书斋，专注于严密的构建学科体系，对政策研究不感兴趣；而决策者则忙于事务性工作，无暇对政策研究投入精力，这是使政策研究长期处于低水平上的原因之一。从中可见，两者的分歧在于，决策者对研究成果的处理拥有某种垄断权，而研究者是为决策者服务的，因此地位不同；而且两者的角度也不同，决策者是用政治的眼光来看待教育问题的，喜欢用行政手段解决教育问题，并希望立竿见影，不大关注长期性的基础理论研究，也对教育科研的性质不大熟悉，对专业术语较为陌生，希望研究成果简明实用，而研究者则更关心学术价值和同行评定，喜欢从事不受约束和限制的理论研究，认为同行对其研究成果的评价高于政府决策部门的评价，研究专业问题比复杂的政策性问题更易获得成功，研究理论问题比现实问题也易出成果，研究者希望自由发表意见，不大关心其成果的实用价值和实施时的可行性。同时，社会科学的复杂性决定了它比自然科学更难预测研究的结果，研究人类及其社会，要比单纯地研究技术问题更为复杂。随着教育改革的深入，人们对教育科研的期望值过高，甚至超出了研究工作的可能。当然，也存在研究比较落后，研究成果缺乏说服力，研究成果的应用缺乏效率，研究结论或许与既定政策相抵触而弃之不用。因此，必须努力消除两者之间的隔阂，加强理解与合作，研究者侧重于提出解决问题的思路和若干策略，决策者侧重于考虑其可行性，进行最优化的选择；其次，要善于掌握教育政策问题，研究者要主动为教育决策服务，需要澄清决策者提出的问题，并要促进其研究成果的应用。应当认识到自然科学的应用模式不同于社会科学，考虑通过多种途径和方法影响决策部门和社会大众。目前，引用科研成果的结论已经成为一种时尚，研究成果常常成为推行某种政策的装饰品，教育政策还是为既定政策提供依据。另一方面，研究成果要想全部被采用也是不可能的。因此，谈论研究成果的“渗透”要比讲研究成果的“推广”更为适宜，尤其是在研究成果尚不成熟或不具备实施条件的情况下。因此，选择最优化方案是理想的，而选择满意的方案则是可能的。
第六，应当改进政策研究的策略。需要提供工具理性的批判社会沟通行为的建立，这是国际教育政策研究发展的主流，对我国同样具有借鉴意义。从实践中可知，单纯的工具理性研究存在诸多缺陷，教育问题不能简化为技术问题，否则将会降低社会公众参与政策讨论活动的可能性，因而产生某种“动因危机”或“合法性危机”，进而使教育政策失去群众基础；而批判理论则希望唤起大众的支持和反思，促成合理、合法的教育政策的生成。它希望通过对工具理性的批判，使科技为人类的公共利益服务，政策制定者与民众达成共识互动，以判断教育政策的真实、正当、真诚和理解与否是民众支持教育政策的关键。由于教育政策较之其他公共政策更具公众辩论的条件，而教育本身就涉及价值观念和意识形态，因此更需要批判理论。它能够提供政策研究的反身思考，实现教育政策中丰富的价值内涵，促成专家、决策者与民众的相互理解，有助于深思教育政策，对于政策目标的反思更有意义。既然教育政策着重社会利益更着重个人发展，则在整体的统计数字上探讨处于弱者的教育利益是否会被牺牲；既然教育政策有较大的公众讨论的空间，就应允许各种观念和意识的表达，允许对各项研究成果作平等的沟通。由于教育政策易受其他公共政策的影响，就应鼓励研究者拓宽视野，作跨领域的研究，严格区分个人意见和调查结论，增进公众理解、支持、改进教育政策的使命，降低作笃信不疑的福音传播者的使命。其工作性质应当是有创新和超前意识的。
在改革年代，有许多教育政策问题需要研究，所要选择的主要课题就是围绕21世纪教育改革与发展，探讨如何对适应经济政策的两个转变进行政策调整，如何落实“科教兴国”战略和可持续发展战略，如何深化教育体制改革，构建新世纪的教育体系，如何加强宏观管理，如何贯彻落实《中国教育改革和发展纲要》，如何化解和疏导当前乃至今后可能出现的教育热点和难点问题，从问题出现、升温到降温的过程中，反思教育政策的得失。我们深知，教育科研从来就不是从概念而是从问题出发来进行研究的，研究者与其躲在象牙塔中，不如投身于教育实践之中，与教育实践部门建立有效的联系，既不是去传播福音，更不能拒绝对话，应该为他们提供有力的支持。实际上，研究者进行的基本理论研究也会对教育政策产生影响，如当前的素质教育研究，既属于理论研究的范畴，也为教育决策部门和社会所关心。