浅析城市规划决策，本文主要内容关键词为：城市规划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【文章编号】1006-0022(2001)04-0023-04 【中图分类号】TU981 【文献标识码】A
1 城市规划决策的含义
城市规划是基于城市社会经济发展总体目标，对城市形态发展、土地利用与建设进行指导与控制的手段，它既与城市社会政治经济活动有着密切的联系，又与城市居民的日常生活密切相关。城市规划从制定到实施需要经历较长的时期及细致的步骤与活动，而这一切活动都是一系列决策的过程。
所谓决策就是对某一事件作出决定的过程，它包括问题的认定、备选方案、评估、作出选择、实施、信息反馈和纠偏等过程，因此，决策不是静态的，而是动态的。整个规划的行政过程就是不断进行决策和实施决策的无限循环往复的动态过程。
2 城市规划决策的特点
2.1 城市规划决策的一般特点
行政决策是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定的程序和方法作出的决定。它是以国家行政机关名义作出的决定，体现国家的意志和利益，必须以国家法律和政策为依据，超越法定权限和违反法定程序的行政决策无效，它对行政客体有约束力、规定力和执行力。从这个意义上说，城市规划的决策应当属于行政决策的范畴，因此，城市规划决策具有行政决策的一般特点：
(1)决策应当具有明确的行政目标。
行政决策必须有需要达到的决策目标，或者说是行政目标，它既是决策的前提条件，没有目标的决策是毫无意义的。同时，它又是决策的动力。为了达到这个设定的目标，我们就需要对实现目标的途径和方法进行决策，这一点说起来容易理解，但实际工作中往往会出现只注意决策的某些细节，并对这些细节纠缠不清，而忽视决策的根本目标。
(2)决策要有严格的逻辑推断。
行政决策最忌讳的就是随意的“拍脑袋”，正确的决策是建立在对现实情况的充分理解，并综合考虑决策结果与相关事项的因果关系以及会产生的各种影响，从而最终得出达到目标的最优方案，这一系列程序就包含了严密的逻辑关系。
(3)决策应当提供有益的社会效果。
这是行政决策有别于其它决策的较为关键的一点，因为行政的目的就是实现国家的意志和利益，它决不是为了个人的目的，或者是为了体现某个领导的政绩。因此，行政决策的结果就必须体现显著的社会效益，这是我们工作中所必须把握的一点。
(4)适应性和预见性。
这一点比较容易理解，因为事物的发展有一定的规律性，但在不同的环境中，其发展也会产生差异，因此，我们的决策方案要充分考虑到这一点。比如我们对城市较长远发展方向进行决策时就可以对决策的目标设定一些前置的条件，当条件发生变化时，目标也将进行适当的调整。
2.2 城市规划的特性
同时，城市规划决策具有一些特性：
(1)城市规划局部的决策应当重视总体目标的实现。
城市规划工作的许多内容都涉及城市的发展，量的积累最后将发生质的变化，平时对于每一个规划内容的决策，每一个建设项目的规划决策，似乎对整个城市的未来影响不大，但累积的结果果却是惊人的。近20年来，许多城市在进行新一轮城市总体规划修编时，都惊讶地发现，相对于上一轮的总体规划，目前的城市规模已大大超出，仔细地研究这些超出的原因都是平时一个一个项目累计而成的，因此我们对于详细规划以及建设项目的决策不能就事论事，而应当充分考虑这个特点。
(2)整个城市规划管理的过程就是不断进行决策和实施决策的无限循环往复的动态过程。
由于规划具有不确定性和复杂性的特点，而城市规划管理的过程所涉及的每一项事件，都需要进行决策，就拿城市规划的实施管理，也就是建设项目的规划管理来说，由于每一个项目的性质、规模、周边环境都不相同，很难用简单的现成的“公式”去套，而必须对项目所涉及的内容进行研究以后作出相应的决策，同时这个决策的结果就可能是下一次决策的前置条件，因此，规划的过程是一个不断决策的过程。
(3)决策应该是多层次的，并赋予相应的权利和责任。
在城市规划工作中，每一个行政行为都涉及相应的行政决策，在城市规划的制定时，需要对许多规划的内容进行决策，而且，越是宏观层次的规划，需要决策的事项就越多。如在城市总体规划编制中，对于城市的性质、城市发展方向、城市规模、重大的城市基础设施（机场、港口、码头等）布局都需要经过一定的决策程序，并将决策结果在规划中予以反应和明确；在详细规划中同样存在对诸如规划的定位、建设强度等事项进行决策；同样的决策在建设项目的规划管理中大量存在。因此，针对不同层次的决策内容应当设定不同的决策层次，如对于重大事项的决策就应当由城市政府负责，对于微观层次的决策事项就可以由规划管理部门进行，在赋予权力的同时也应当承担相应的法律责任。
3 城市规划决策的基本原则
为了确保城市规划的高效性、科学性，应进一步明确决策的基本原则，使决策行为者参与行政过程中在认知上达到统一。通常决策应符合以下几个基本原则：
(1)民主性原则。
城市规划工作是既要维护城市各阶层、各部门的个体利益，又要符合城市的公共利益；既要满足近期城市建设的要求，又要兼顾城市长远的发展要求。因此，城市规划的决策必须统筹兼顾，特别是决策前应发扬民主性的原则。
(2)可行性原则。
城市规划管理是直接指导城市建设的，除了应坚持遵守城市规划的基本原则以外，也要考虑决策结果的可行性，也就是通常所说的管理的可操作性。
(3)合法性原则。
管理必须是依法管理，决策也必须是在法律、法规授权的范围内进行，由于城市规划是一项综合性很强的工作，管理决策必然涉及许多相关法律、法规，因此，要特别注意决策的合法性问题，否则，决策是无效的。
(4)连续性原则。
城市规划工作分不同的层面，因此，在不同层面上的决策应保持其连续性，同时，对同一行政行为的先后决策也应该保持连续性，否则决策将失去严肃性。特别要注意在不同的决策阶段与主体之间的连续性。
(5)效率性原则。
城市规划既注重未来又注重现在，对于当前的城市建设应及时、高效地提供管理的决策，尽管城市规划涉及的面很广，但失去时效的决策也就没有实际意义。
4 城市规划决策的主要类型
对于决策的类型不同的学术理论从不同的角度有各种不同的分类，如理性与非理性决策、例常性与非例常性决策、程序化与非程序化决策、原有与追踪决策、单方与对抗决策、一般与专业决策等不同的分类方法，相对于城市规划工作的特点，我们将城市规划的决策分为：
(1)最优决策。
即是指最有效地达到既定的行政目标的决策。就规划而言，就是满足上一层次城市规划确定的各项原则，又满足社会经济发展乃至城市建设的需求，那么，这个决策就是最优决策。
(2)满足决策。
即是指在通常情况下实现最优决策存在困难，只能满足城市规划的一些基本原则并适当考虑决策需求，对规划涉及的各种因素适当加以综合平衡，达到一定程度的满足，即见好就收的原则。
(3)程序化决策。
即是按既定的程序实施决策。
(4)非程序化决策。
考虑到城市规划实施管理过程中涉及到决策对象的个性、独特性，如项目的性质、所在的区位等情况的不同，决策者应根据实际进行判断、分析并实施决策的权力，这也许是城市规划不同与其它工作的特性所在。
行政决策本身是个不平衡的系统，由于系统的内部因素和外部环境始终处于不断变化之中，行政决策的方法就不可能是一成不变的。因此，在实际工作中需要将以上几种决策的方法配合进行，选择行政决策的方法要有针对性、高度的适应性和适当的灵活性。如根据城市规划实施管理的特点，选择决策的类型应相互兼顾，并侧重于满足决策、非程序化决策。
5 城市规划决策的主要过程和系统设置
城市规划工作主要涉及的主体是管理者和被管理者，管理者就是城市政府及其城市规划管理部门，被管理者就是对城市具体建设行为的实施者，通常称“建设方”或“建设单位”。管理客体就是具体的建设项目，管理的主要内容就是要求管理客体符合各层次城市规划的要求，使城市规划通过具体的实施行为得以在城市建设过程中予以体现。因此，每一次管理决策也就是规划的具体实施，为此，我们要结合规划的特点来设定决策的系统设置和主要过程。
5.1 决策的主要过程
(1)认定问题。认定问题就是要求我们对拟决策的事项进行细致地分析，包括：现状情况、存在的问题、与相关事项的关系，这是项基础性的工作，做得不好，容易产生对事情判断的失误，从而有可能导致决策的失误。
(2)备选方案。基于对问题的正确认定，要求我们提出相应的方案，从决策学的理论出发，我们可以从不同的解决问题的角度，提出多种方案，从而为更好地决策打好基础。
(3)评估。对于不同的解决方案，我们要进行一定的评估，提出各种方案中的优缺点，当然评价的标准应当是一致的，这样才能使评价有科学性。
(4)作出抉择。决策层根据上述的工作基础，进行最终的决策。
(5)实施。在作出抉择以后，方案要付诸实施。这里要强调的是实施应当确保自始至终贯彻决策者的意图，不能走样。
(6)信息反馈与纠偏。这个阶段往往容易被决策者和实施者所忽视，而恰恰信息的反馈是非常重要的，它可以及时弥补决策预测性的不足。如果实践证明决策存在问题，就应当及时采取措施。
5.2 系统设置
根据城市规划政策性和社会性的特点，对于决策的系统设置可以采取以下两种形式：
(1)首长负责制。即是指行政机关包括各级城市政府及其城市规划管理部门的首长决策裁定权。目前，我们的城市规划决策主要是这种形式，它的优点就是决策权的权威性和整体性得到较好的体现，便于决策方案的进一步实施和贯彻。不足之处在于容易将规划的决策与政府的政绩挂上钩，此外行政机关的上下级关系，也难以使决策的实施情况得到充分的反馈，决策的民主性难以充分地体现。
(2)委员会负责制。委员会制是指规划的决策交由法定的决策机构进行，这个机构的组成包括政府机关、非政府机关的团体、市民代表等，它仅是决策机构，而不是决策的执行机构，但对执行机构可以进行监督。它的优点是决策与执行分离，决策的结果充分反映各个阶层的意志，而不仅仅是政府的意志，当然，它也有不足之处，就是决策的程序比较烦琐，由于有各个阶层人士的参与，过多的争论可能使一些拟决策的事项悬而未决，贻误时机。
实际工作中我们可以吸取这两种决策机构设置的优点，取长补短。
6 当前城市规划决策存在的主要问题
城市规划管理在我国已有近50年的历史，在一些沿海发达城市对建设项目实施管理的历史更长，但还谈不上是严格意义上的规划管理。党的十一届三中全会以来，随着城市建设的飞速发展，城市规划工作也进入了一个新的春天，全国大部分城市都编制了城市总体规划并依照规划进行建设项目的管理，但由于缺乏法律的支撑，各城市管理的方式、方法都不尽一致。直到 1990年《中华人民共和国城市规划法》颁布实施以后，城市规划管理才纳入法制化的轨道，从近10年实施《规划法》情况看，取得了一些经验，也发现一些不尽人意的问题，在城市规划决策方面主要表现在以下一些方面：
6.1 城市规划决策的目标与内容不明确
每一层次的决策目标应当是不同的，但实际上却不甚明确。例如现阶段，我们城市规划实施管理主要是对建设项目的“一书二证”的管理以及对建设项目规划实施的监督检查。前者是具体建设行为的前期管理，后者是后期跟踪管理，基本上覆盖了整个建设项目的活动周期。但在实际工作中目标的设定有些飘忽不定，有指向宏观层面规划或有关法律法规目标，又有指向微观层面规划或管理法规目标的，更有的指向开发改造具体目标。由于这些目标缺少必要的协调性，造成决策目标难以统一。此外，对于决策的内容也界定不清，该属于决策的却没有按照决策程序进行，有的属于正常的行政行为，即按规划或有关规定执行的也作为决策行为，导致管理中出现脱离规划的现象。
6.2 城市规划管理决策层次缺乏有效的协调与设定
理论上我们认为，不同层次的规划事项的决策应当由不同的管理层次进行，这样便于权利的分配与职责的分清，也利于相互之间的制约与监督，但在实践中往往出现决策层次不清的情况。如某些大城市政府的领导热衷于一些具体项目的决策，如开发项目的容积率的确定一定要他拍板才能作数，规划管理部门才能办理有关手续。又比如，有些地方对于工业开发区的规划布局、规模等是由计划管理部门进行审批，规划管理部门却被排斥在决策圈外，相反一些总体规划中的重大事项却由规划的编制部门在没有经过政府重大决策之前就在总图上确定下来了。诸如此类说明城市规划决策层次问题尚未真正引起重视，尽管有关的法律法规有些规定，但由于比较原则，缺乏可操作性，对于违法行为也缺乏必要的约束，就容易产生这些问题。
6.3 城市规划管理决策程序不统一
由于对决策层次的设定与协调的缺乏，对于每一层次决策的程序同样缺乏统一，容易造成一方面过于强调特事特办，简化程序，把决策必须的调查研究、综合评估、多方案比较省略，从而造成仓促决策，难免决策的失误，如开发区热造成的土地荒废现象，草皮热、广场热造成的城市土地资源浪费等现象；而另一方面由于管理程序较多，层层把关，也容易产生职责不清、办事拖拉、相互推委的现象。这两方面我们都应当尽量避免，因此客观上要求我们在设定科学合理的决策层次的基础上，设定明确的具有可操作性的决策程序，并予以法定化。
6.4 城市规划管理决策的系统设置脱离城市规划的特点
城市规划的特点是不确定性和社会性，现在我们的操作包括规划的编制过于蓝图化，也就是过于注重结果，而忽视过程，如果仅仅依赖这样的规划，那么一旦很多不确定的因素影响，就会使规划决策僵化，不适应时代发展的要求；同时，规划的制定与实施的确关系社会大众，如果我们的决策是封闭式的，那么，难免会使决策的结果产生有损于其他市民和团体利益的后果，因此我们的决策系统的设置应当考虑到这一点。
7 建议
基于我们对城市规划决策规律和对存在问题的认识，为了使城市规划的决策更加科学化、民主化，更加适应城市发展的需要，建议如下：
7.1 城市规划决策依据的科学化
城市规划决策的依据主要是各层次的区域规划、城市总体规划、详细规划和有关的城市规划法律法规以及技术规范。这些是城市规划决策的基本依据，如对城市重要的基础设施的布局问题就应当依据区域规划所确定的原则来进行决策。这些依据的制定本身应当兼顾科学性和可操作性，如果我们的规划仍旧只满足于“蓝图式”的终极规划，那么其科学性和可操作性就要打一个问号了，特别是宏观层次的规划更应当兼顾长远的预测性和近期实施的可行性，同时进一步强调规划的过程性和滚动性，这方面我们的城市规划界已经在进行积极的探索和有益的尝试。
7.2 城市规划决策层次的明晰化
对于城市规划不同的拟决策事项所涉及和影响的范围的大小和程度，设定明确的决策层次，如涉及区域性的机场、港口等设置应当由省级政府或者国家级机构来进行决策，这样就可以避免因过分强调地方利益而造成整体资源的浪费。对于不同的决策层次所承担的决策事项的界限，应当尽可能明晰化，并要在法律法规上进行具体的界定，包括上下级、平行级政府与政府之间的决策权限，政府与规划管理部门之间的决策权限，规划审批与规划实施管理部门之间的决策权限划定，同时赋予相应的决策责任。
7.3 城市规划决策程序的合理化
决策程序应当根据不同的决策事项层次、决策的机构设定合理的决策程序，并予以法定化。程序设定的原则应当有利于决策的科学化和民主化，有利于及时准确地决策，有利于决策的监督和执行。即对于宏观层次的决策应当兼顾相关方面，那么在问题的认定、方案的备选阶段，其程序就相对要设置细致些，对于微观方面的决策可能更注重的是现状的调查与研究以及决策实施等。总之，要针对不同的情况进行准确地判断和设置。
7.4 城市规划决策主体的多样化
根据我国的国情，照搬国外的城市规划决策体制显然是行不通的，我们现在城市规划的决策主体仍然是以国家行政机关为主，但是我们可以适当地吸收一些社会的意见，并将民主的决策纳入到决策程序中来。对于规划委员会的设置，许多城市已经进行了尝试，但由于《中华人民共和国城市规划法》对这个做法未加明确，因此，在大多数城市，这个机构是非常设置机构，往往只能成为决策的咨询机构，也就是说对于一些城市发展的重大事项进行讨论和研究，最终还是由政府部门进行决策。因此，为了使规划决策逐步民主化，应当充分发挥规划委员会的作用，使其在规划决策中扮演更加重要的角色。
以上是我对城市规划决策的一些认识，虽然城市规划的决策只是行政决策中的一部分，但因为城市规划的好坏关系到城市是否健康、持久地发展，关系到当代和今后几代人的生活质量，事关重大，我们要引起足够的重视，对于决策，学术界和理论界都有详细的研究成果，我们要勇于探索、积极实践，找出适合中国国情，符合城市规划工作特点的决策途径。
[收稿日期]2001-07-10