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中图分类号：G320 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2004)04-0012-06
20世纪90年代以来，知识经济浪潮扑面而来，科学技术对经济发展的引擎作用更加显现，许多国家纷纷调整科技政策以增加科技产出，政府投资和资助R&D是主要举措之一。本文拟对美国政府资助R&D计划与我国国家科技计划的知识产权管理作一比较，考察两国在这一问题上制度安排的差异性及其带来的不同结果，并对改进我国国家科技计划的知识产权管理问题进行深入思考。
一、美国政府资助R&D计划的知识产权管理政策的演变、主要内容和绩效分析
美国政府资助R&D计划是指由政府投资，并由政府有关主管部门与项目承包商签订合同的R&D计划，类似于我国的国家科技计划。
（一）美国政府资助R&D计划的知识产权管理政策的演变过程
1.归政府所有还是归合约人所有——关于知识产权归属的争论 第二次世界大战以来，美国联邦政府对政府实验室和大学的B&D活动进行了大量投资，以推动政府实验室和大学的技术创新与技术扩散。
美国联邦政府科技计划中所产生的专利权，从法律的角度讲，属于“职务发明”(subject invention)。如何配置由政府支持的R&D活动所形成的知识产权便成为制度安排的焦点。20世纪80年代以前，美国存在两种相背的政策观点及相应的制度化活动。一种观点认为，政府应当获得相关创新的知识产权，并由政府免费对公众开放，以保证公众投资所产生的技术创新成果实现最大限度的扩散，服务于公众；另一种观点则认为，政府应允许R&D合同的合约人（即R&D活动的主体）拥有知识产权或者持有独占性许可，以激励其创新积极性。
2.实践效果 实践证明，前一种类型的知识产权配置方式的效率是很低的。美国哈布里奇专利政策研究公司在1968年的一项调查显示，由私人企业使用而使公众受益的产品或工艺发明专利中，创新者的持有量是政府持有量的10.7倍。到20世纪70年代末，美国政府共有约3万项专利，取得授权使用的只有5%，成功用于商业化的则更少。
另据美国国家宇航局(NASA)1959-1978年的统计，NASA合同产生的12000项发明专利权由承包商保留后，商品化率为16%；而由NASA拥有专利权的3500项发明，商品化率只有1%。显然，美国政府面临着如何促进政府合同产生的发明专利迅速商品化的现实问题。
3.推动专利的商业化——美国政府资助B&D的知识产权制度创新 一个好的知识产权制度安排，必须能将技术以某种方式转移给公众并为之所用，且这种方式必须具有较高的效率。为此，美国政府采取了一系列政策创新和制度变革，让大学和政府实验室拥有发明项目的专利权或独占性许可。其中最重要的一项措施是《贝赫－多尔法》（Bayh-Dole Act，即1980年的《专利与商标法修正案》）的实施。《贝赫－多尔法》明确了一个重要原则：向私人企业进行技术转移是政府资助R&D活动所追求的重要目标，而允许企业拥有相应的专利权或独占性许可有时是达到这一目标的必要方式。因此，该法案允许大学、非盈利机构和小企业自动保留由政府资助的R&D活动所产生的相关知识产权，同时要求它们必须申请专利并加快专利技术的商业化。法案还允许政府实验室向私人企业发放政府专利的独占性许可证。
《贝赫－多尔法》的根本宗旨是明确政府资助R&D活动的专利产权归属，确定大学和政府实验室的专利产权主体地位，从而加快技术转移，提高R&D活动的社会效益。《贝赫－多尔法》赋予创新者专利拥有权，有助于克服技术市场的不完善性，促进技术转移的顺利进行，并通过许可交易协议促进后期试验和产品开发阶段的技术合作。《贝赫－多尔法》营造了有助于大学、政府实验室、企业、政府在技术创新和技术转移领域充分合作的制度环境。
从1980年到1987年，一系列备忘录、政府通知、补充议案、条约集等法律文件完善了《贝赫－多尔法》所涉及的各项条款及相应的具体规定和措施。1980年，美国国会出台《贝赫－多尔大学和小企业专利程序法》，允许大多数联邦政府的实验室将联邦专利的专有许可证授予美国企业和大学，使得原来属国家所有的专利技术不再束之高阁。同年出台《史蒂文森－怀德勒技术创新法》，明确政府在促进商业创新中的广泛的作用，并且首先采取了将技术从联邦实验室转移到企业的重要措施，使技术创新转移成为联邦实验室的明确任务。两项法律的出台导致知识产权数量大增，官产学的结合加速了研究成果的商业化。1983年，里根指示美国联邦政府各部门把1980年法律的适用对象扩大到大企业和营利性机构，允许承包商保留专利权，鼓励他们开发发明的商业潜力。1986年，美国国会出台了《联邦技术转移法》，进一步明确国家实验室对自己的发明拥有所有权，并允许其将发明以许可或独占许可的方式转让给企业。
（二）美国政府资助R&D计划现行专利管理政策的主要内容
1.承包商保留专利权 除了涉及国家安全的发明外，或者出于更好地保护公共利益的考虑，政府R&D合同产生的专利权一般由承包商保留。承包商参与政府合同的根本目的是实现“自我利益最大化”。在保留专利权后，承包商会进一步追求最大限度的私人收益，将发明商品化。
多年实践证明，承包商保留专利权这一政策措施不仅能鼓励那些具有很强技术实力和雄厚资金的承包商积极参与政府合同，激励技术创新，而且能将发明专利最大程度地商业化，从而将承包商个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动，实现私人利益和社会公共利益的双赢。
2.承包商保留专利权时政府给予必要的权利限制 政府R&D合同是由政府主管部门代表纳税人对研究开发项目进行投资，政府作为投资主体在承包商保留专利权的同时必须对其拥有充分的控制权，以便更好地保护政府和公众的利益。因此，现行的管理政策规定，在承包商保留专利的情况下，政府一般拥有在世界各地不可撤消的免费使用权、转让发明专利的审批权以及优先发展本国工业的权利。而且还明确规定承包商必须承担报告义务，如必须定期向政府主管部门报告发明的使用情况。对于由于承包商滥用独占权而没有尽快将发明商业化的行为，用“政府介入权，”进行限制。在一定条件下政府有权要求承包商将某一发明许可给符合条件的申请者使用。
3.政府保留部分发明项目的专利权 政府R&D合同产生的专利权如果完全归承包商所有，在某些情况下会损害政府和公众的利益，因此美国政府对承包商保留专利权的发明项目范围做出了必要限制。现行管理政策规定对于涉及国家安全领域的几种情形，如果由承包商保留专利权会造成很大社会损失的，由政府主管部门获得专利权。在政府获得专利权的情况下，承包商拥有对该发明非独占的、可撤消的免费使用权。承包商得到的收益小于其投入成本的，政府将给予其某种形式的补贴，以保证私人收益率和社会收益率的平衡。
4.允许小企业在多数情况下保留专利权 美国的小企业特别是小型技术企业，在技术创新和发明商品化的进程中起着十分重要的作用。因此，现行的管理政策允许小企业在绝大多数情况下保留发明的专利权，其目的是通过加强对小企业创新活动的支持，充分调动小企业技术创新和技术转移的积极性，以增强小企业的研究开发能力，促进发明迅速实现商品化。
5.把专利使用费留给承包商“自由支配” 承包商获得的专利使用费，在扣除申请专利、管理专利的费用，并将部分资金用于向发明人支付报酬后，其余部分由承包商“自由支配”，用于科技、教育或培训等。
（三）美国政府资助R&D计划知识产权管理的绩效分析
1.大学和政府实验室获取专利权的积极性得到激励，政府资助R&D活动的技术转移效益明显提高 以《贝赫－多尔法》为核心确立的政府资助R&D计划的专利管理制度的建立与完善，对大学和政府实验室的知识产权管理和技术转移活动产生了极其深远的影响。自20世纪80年代中期开始，美国大学和政府实验室所获得的专利数量持续地大幅度增长。在R&D经费不断增加的条件下，大学和国家实验室的专利密度（每百万美元R&D经费的专利数量）也显著增加。这表明大学和政府实验室从事R&D活动并获取专利权的积极性得到了激励。与此同时，《贝赫－多尔法》在技术扩散实践过程中的重要价值也得到了充分的体现。《贝赫－多尔法》实施后，大学和国家实验室从事专利和技术转移的机构和工作人员数量不断增加，授权许可的专利数量也稳步上升。以大学为例，1980年拥有技术转移办公室的大学为25所，而1990年已超过200所。1991-1996年之间，大学专利许可增加了75%；到1996年底，大学发放了13087个许可证或授权。大学还通过专利许可和技术转移获得了回报。1996年，大学通过技术转移活动创收365200万美元，比1995年增长22.1%。
更为重要的是，在大量专利许可交易过程中，创新者与被许可人之间的最优许可协议，有效地调动了创新者参与后期技术创新工作的积极性，从而加快了创新成果从理论形态向市场产品转化的步伐。Jensen等(2001)通过对美国66所大学技术转移办公室许可工作负责人的调查发现，在专利许可交易中，大学专利权人通过持有技术股份形式与私人企业合作，有很大的积极性参与后期产品的开发工作，从而促进了双方的技术合作和资源组合，大大提高了技术转移的成功率。
2.专利制度的整体效率提高，专利中请和授权数量大幅度增加 根据美国国家科学基金会《科学和工程指标1996》所述，1980年以来是美国发明专利增长较快的时期，1985年是3.95万件，1989年是5万件，以后每年都保持在5万件。美国职务专利所有权归雇主所有，政府及其各部门是大雇主，因此，职务发明专利可以反映出工作是在哪些部门、公司产出的，并且反映出该部门、公司的科研实力。1993年职务发明专利已接近全部专利数的79%，这个比例逐年增加。1980年以前，非职务发明专利占24%，1980年以后，这个比例一直在23%-27%之间波动。美国政府关于知识产权的制度安排为进一步解放科技生产力发挥了巨大的作用，尤其在发展高技术方面，美国在20世纪90年代重新树立了世界范围的技术领先地位，创造了经济的成功和以知识为基础的新经济时代的到来。
二、我国国家科技计划知识产权管理的政策演变、实践和存在问题
我国现行国家科技计划，主要有国家科技部主管的“火炬计划”、“星火计划”、“国家科技攻关计划”、“国家高技术研究发展计划（863计划）”、“国家基础性研究重大关键项目计划（攀登计划）”，以及由国家自然科学基金会主管的“国家自然科学基金项目”等。此外，我国重要的科技计划还有“科技成果重点推广计划”、“国家重点新产品计划”、“软科学研究计划”等。这些科技计划中，“863计划”、“攻关计划”、“攀登计划”、“自然科学基金项目”等属于以R&D活动为主的计划，其研究发展经费主要由中央政府资助；“火炬计划”、“星火计划”、“成果推广计划”等是以应用开发为主的计划，其计划项目的经费，中央政府资助较少，以银行贷款、地方配套、单位自筹等方式为主。
（一）我国国家科技计划知识产权管理政策的演变
在计划经济体制下，以应用开发为主的国家科技计划项目承担者，比较习惯于“完成科研任务—出成果—验收鉴定—报奖”这种模式，重报奖轻专利。改革开放以来，科技计划项目的知识产权管理受到前所未有的关注。原国家科委于1994年2月发布了《国家高技术研究发展计划知识产权管理办法（试行）》，对国家科技计划项目产生的知识产权的归属问题做出了比较详尽的规定。2002年3月5日，为贯彻落实《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》精神，促进我国自主知识产权总量的增加，加速科技成果转化，保障国家、单位和个人的合法权益，科技部和财政部又联合发布了《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》。2003年4月，国家科技部又发布了《关于加强国家科技计划知识产权管理工作的规定》，以充分发挥知识产权制度对国家科技计划的引导、保障和激励作用。但是，目前我国对国家科技计划项目的知识产权管理，尚没有法律层次上的专门规定，仅在实施科技计划的主管部门的有关管理规章中有所反映。
（二）实践效果分析
1.与投入相比，知识产权成果产出偏低 从1986到2001年，“863计划”实施15年来，国家对“863计划”投入经费达110亿元人民币，参加“863计划”研究工作的科技人员先后达4万多人，约有200个科学研究机构、100多所高校、几百个企业参与了“863计划”的研究开发。在民口6个领域的230个专题，共资助项目6900余项，仅获国内专利2000多项，发表论文却高达47000多篇（刘春燕，2001）。这表明，长期以来我国对科技成果的评价，重论文发表，轻专利申请等知识产权产出。
再以高校为例，在现行科技管理体系中，高校是全社会中科技资源相对集中的地方，是实施国家各类科技计划的重要基地之一。目前，尽管高校每年承担大量的国家项目，但根据2000年高校科技统计，高校承担的各类课题共计10万余项，申请专利却不足3000件，两者形成极大的反差（杨玲莉等，2002）。
2.我国的专利水平处于劣势 我国自1999年以来虽然在国内专利申请总量上已超过了国外申请量，但我国的专利水平明显处于劣势。从国内外专利的授权量看，国内专利的授权量虽然数字庞大，但发明专利比例不高；国外专利的授权量占总量的比例不高，但其发明专利的比重远远高于国内专利。以2002年为例，我国共授权专利132399项，其中国内112103项（占84.7%），国外20296项（占15.3%）。但是，国内发明专利的比重只有5.2%，国外发明专利的比重却高达76.9%；国外授权发明专利占我国全部授权发明专利的比重高达72.7%。专利水平之悬殊不言自明。
在含高科技的专利申请量上与国外同类专利申请相比也有明显的差距（包桂荣，2002）。我国近些年的发明专利申请多集中在中药（占98%）、软饮料（占96%）、食品（占90%）、中文输入方法（占79%）等领域。而国外发明专利申请则多集中在一些高技术领域，如光学记录（占95%）、无线传输（占93%）、移动通讯（占91%）、电视系统（占92%）、传输设备（占89%）、半导体和电视零件（各占85%）。特别是在国内信息技术领域，大部分的发明专利均掌握在日、美、韩、德等少数国家手中。据统计，近3年我国公开的发明专利为74098件，其中，涉及电子信息技术领域的约占1/3。但在这一领域中，国内外申请总量的差距为17:83，信息技术中某些专业的专利申请量已达到1:10甚至1:20的差距。
3.科技成果的产业化水平极低，大量的知识产权技术默默无闻 1985-1997年全国授权专利362988件，其中国内专利授权数332199件。而根据报纸披露的数字，1998年失效专利总数达到20万件。与此形成鲜明对比，美国先进技术计划(Advanced Technology Plan,ATP)取得了良好的商业化效果。从首批完成的前50个项目可以看出，ATP计划项目是高风险的研发项目。这50个项目中，16%的项目表现优越，26%的项目表现平平，58%的项目未能达到预期目标。而16%表现优越的项目所产生的效益超出全部50个项目预期的效益。在这些项目中，72%的项目完成了研究任务，52%的项目发布了技术成果，54%的项目获得了专利，80%的项目有产品上市（王林，2002）。
（三）原因探析
1.促进知识产权形成的激励机制不完善 目前，科技人员的各种待遇与科技成果奖挂钩，导致各方面热衷于获奖，对申请专利权不够重视。一些可以开发为专利技术的成果没有得到进一步挖掘，一些具备授予专利权条件的成果没有申请专利权。据对中国科学院的一项调查，有57.3%的科技人员认为，申请专利不如申请院内外科技成果奖实惠；有53.6%的科技人员认为，获奖比取得专利权光荣。尽管鉴定会上可以得到诸如“80年代末或90年代初国际水平”等评价，但是，有相当部分的获奖成果没有再变成产业化商品，无法与国外产品在市场上竞争。其根源在于全民所有制单位的高技术研究开发人员的高智力劳动成果收益没有足够的保障，对职务发明创造完成者的奖励分配存在不合理的现象，没有足够的利益补偿。
2.没有对国家科技计划的专利产出作出明确要求 在相当长的时期内，我国的科技计划未体现专利产出的重要性，于是科研机构承担课题时，由于立项前缺乏认真的专利文献检索，将他人已完成的甚至已取得专利权的科研项目进行立项，重复研究，取得的所谓“成果”无疑不具备授予专利权要求的“三性”，从而没有申请专利的价值。
3.国家科技计划承担主体和市场经济竞争主体的错位 毋庸讳言，我国市场经济竞争的主体是企业，但是我国国家科技计划的承担主体却是科研院所和大学。目前，我国企业对科技投入的力度加大，研究开发费用已经占到了全国研发经费的60%之多，但这不能说明企业已经是我国研发的主体，因为企业的研发费用主要用在产品开发上，发明和原始性创新还是以政府安排的项目为主。企业和科研单位的价值取向截然不同。大学和科研院所追求的是多出成果、多出人才、多出论文，而企业追求的是利润。企业追求利润才会追求专利权，因为获得了专利权就获得了技术的排他的所有权，在一段时间内实现技术垄断，获得超额利润。主体的错位直接造成我国国家科技计划的知识产权产出偏低，科技与经济未能融合生长。
三、对改进我国国家科技计划知识产权管理的思考
从美国政府对专利制度的修改历程可以看到其指导思想的转变，即从管理好专利到使用好专利的转变，反映出政府对知识产权价值的认识。要创造一个能够激励创新和推动技术扩散的环境，政府在利益机制中的定位是十分重要的。我们可以借鉴美国在政府资助R&D计划中关于知识产权管理的成功做法，建立完备的法律体系，努力改善我国创造知识产权的环境，探索建立国家、项目承担单位和发明人合理的利益分配机制，进一步解放科技生产力，在经济发展中实现各方的利益目标。
（一）建立以利益驱动为基础的激励机制，为科技成果的产业化提供条件
2002年3月，我国科技部、财政部颁布了《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》，明确指出科研项目研究成果及其形成的知识产权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的以外，国家授予科研项目承担单位。项目承担单位可以依法自由决定实施、许可他人实施、转让，作价入股等，并取得相应的收益。由此可以看出，我国已经进入强化政府B&D投资项目的知识产权管理的制度创新阶段。因此，我们有必要对美国的《贝赫－多尔法》及相关法律和管理制度进行研究、加以借鉴，充分吸收相关研究成果和成功做法，并出台相应的法律，使我国专利制度创新做到目标明确，措施得当，进一步提高知识产权管理制度的灵活性和效率。
我们的政策要鼓励科研院所、大专院校、各种所有制性质的企业直至科研人员，积极承担国家科技计划项目，鼓励企业单位参与国家计划项目的投资。这种鼓励应主要由利益机制来驱动。以前，我国的国有科研院所、大专院校等单位的科研人员，以能承担国家计划项目为荣，承担任务时主要考虑科研价值、社会价值等，而对科研的经济效益考虑较少。因此，要推动科技成果产业化，就要通过制度创新让科研人员拥有一定的技术股份，以充分体现职务发明的经济收益。
（二）以增加科技产出和推动产业化为核心，建立新的知识产权管理体制
一是把知识产权产出作为项目立项的约束条件之一。2003年3月，国家科技部出台的文件《关于加强国家科技计划知识产权管理工作的规定》已经提出，在国家科技计划的申请、立项、执行、验收以及监督管理中要全面落实专利战略。建立以知识产权为中心的国家科技计划新体系。要使这一规定落到实处，就必须在项目申请、项目验收、成果方式等阶段提出具体、明确的专利产出要求；同时要将专利查新要求列入可行性报告，项目立项前进行专利文献检索，要求提供项目所涉及技术领域的专利检索报告，提出专利对策和措施。
二是探索新的科技成果评价制度。由于现行的应用技术成果鉴定制度已没有存在的必要，它的继续存在将阻碍生产力的发展，因此应尽快废除。取消这个制度后，对应用技术成果的评价和认定，可通过以下任一途径来进行：一是申请专利，由专利局进行审查作出结论；二是由规定的专业技术检测机构进行检测评定；三是通过市场竞争机制得到评价和认可；四是通过学术争鸣方式得到认可。由于上述四种途径的功能不完全相同，必要时可同时采用两种或两种以上途径。
三是明确科技成果产业化的责任。要明确未来科技成果中知识产权的持有者，明确相应的权益、责任；明确当知识产权成果未能充分利用和转让受阻时可以采取的原则措施等。如果项目承担单位所取得的科技成果在一定时期内得到转化，则可优先列入国家优先资助计划。
（三）吸收企业参与国家科技计划，促进科技成果的产业化进程
调整创新和竞争主体不对等的重要举措是大量地吸收企业来参与国家科技计划。为了不使国家的R&D资助成为企业的“免费午餐”，我们可以借鉴美国ATP计划的做法，企业在项目投入中也必须占有一定的比例。ATP计划要求，承担项目的公司要配套一半以上的投入，大企业在项目投入中的比例占60%以上。
收稿日期：2003-11-19
标签：科技论文; 技术转移论文; 知识产权管理论文; 专利管理论文; 专利交易论文; 企业创新论文; 技术管理论文; 专利权论文; 科技成果转化论文;