辖区合并与经济绩效，本文主要内容关键词为：辖区论文,并与论文,绩效论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1006—012X(2016)—01—0050(07) 城市是现代经济和社会发展的重要载体，城市化则是通往人类文明和进步的必由之路。过去的30多年，我国经历了人类史上最大规模的人口流动，数亿人口从农村流入城市。未来数十年，我国仍有数亿人有待实现从农村到城市的转变，城市化将继续成为我国经济社会发展的主要特征和重要命题。按照国家统计局的标准，我国城市人口包括市辖区人口及不设区市所辖街道人口。在“行政区经济”和规划引导发展的情况下，不仅城乡二元经济源于城乡分割的二元户籍制度，而且城乡人口的统计划分以及城市建设用地指标安排也主要以城镇建制为依据。[1]因此，我国城市化过程中出现了撤县(市)设区、撤乡设镇等行政区划调整现象。市和镇的设置等行政区划的调整，既是城市化发展的结果，也是管窥和衡量城市化发展阶段的重要标志。[2]行政区划的调整不仅是经济管理的需要，一定程度上也反映了城市化进程的发展轨迹。 国内外都不乏为适应经济发展的需要而进行行政区划调整的例子。美国1960-1970年间合并的若干城市成为了繁荣的都市中心，如印第安纳波利斯、杰克森维尔成为了区域性金融中心，纳什维拉成为健康服务中心。[3]为配合都市区发展趋势以及都市区生活圈的形成，促进各区域平衡发展，并使都市区具备国际竞争能力，我国台湾地区于2008年提出推动行政区域重划，合理调整都市区治理范畴，构建完整行政区块，形成“三都十五县”行政区划的构想，[4]其后在实践中形成了“六都”格局。①最近几年我国内地标志性的行政区划调整包括：2010年北京市东城区与崇文区合并成新的东城区，西城区与宣武区合并成新的西城区；2011年上海市撤销黄浦区和卢湾区，设立新的黄浦区；2011年安徽省撤销地级巢湖市，分别并入合肥市、芜湖市、马鞍山市；2014年广州市撤销县级增城市和从化市，设立增城区和从化区等等。 早在20世纪30年代，科斯(1937)在《企业的性质》一文中提出用企业来代替市场的交易费用问题，[5]威廉姆森进一步从企业的边界角度提出通过纵(横)向一体化——企业兼并——来降低交易成本。[6]在城市之间是否可以通过辖区合并，将大都市区地方政府间的协调成本内部化，从而在区域范围内实现统筹发展？我国自上而下的行政体制为各地的行政区划调整提供了“便利”，因此，行政区划调整(adjustment)与兼并(consolidation)②成为我国解决区域治理问题的常用模式之一。然而，横向的辖区合并是否有利于提升经济绩效，仍是一个有待深入研究的课题。本文实证检验辖区合并对经济绩效的影响，以期为我国未来大都市区治理结构演变寻找方向。 二、行政区划调整与城市发展 1.行政区划调整的主要类型 行政区划是国家对各级行政区域的划分，其设置取决于国土范围、自然地理状况、基础设施建设、人口分布、生产力水平、政治制度等因素。当这些因素发生重大变化时，行政区划也需要做适当调整。[7]因此，有学者认为，行政区划是经济、政治和社会的综合产物，划分行政区域必须考虑多方面的因素，特别是为经济服务的功能。[8] 改革开放以来，我国各级政府的工作重心转变为“以经济建设为中心”。③为了配合工作重心的转移，我国实行了一系列政策调整，如权力下放、分税制改革等。为发挥中心城市的带动作用，20世纪80年代实行了“市管县”体制，在全国形成了以数百个地级中心城市为核心的经济区域。无论是从国际比较还是从城市经济效率的角度，我国的城市化进程都远远滞后于同类国家。做大、做强中心城市，提升其集聚、辐射和带动能力，从而应对日益激烈的区域和国际竞争，成为地方政府制定发展政策的重要目标取向。[9]为了加快城市化进程，我国进行了一系列的行政区划调整。过去30多年，我国地方政府尤其是市-县级层面的行政建制调整，大致包括以下几种类型： (1)撤县设市(county-to-city upgrading)。撤县设市(县级)是我国改革开放以来最主要的一种设市模式。自1979年开始，一直持续到1997年被叫停，前后长达19年。 (2)县(市)升格或地区改市。在地级市的设置模式上，主要以“地市合并”④和“整县改市”⑤为主。以1990-2005年间为例，我国新成立的地级市采用“地市合并”模式的共有89个，占新设地级市的88.11%；采用“整县改市”模式的有12个，占新设地级市的11.9%。[10]“整县改市”的目的在于通过以县城或某一经济发达的镇为核心来带动周边乡村的发展，以缩小城乡差别，促进地区经济的发展，如珠三角的东莞、中山等，由此导致我国地级市和市辖区数量持续增长，而县的数量则持续减少。 (3)撤县(市)设区。在城市快速发展和空间迅速外延的作用下，撤县(市)设区行政区划调整可以在短期内有效扩大城市发展空间，还可以减少区域内恶性竞争的消耗，扩大市场运作空间，整合政府间的关系，促进公共效率的提高。[11]该模式是20世纪末我国行政区划调整的主要模式。 (4)市辖区调整与合并。近几年来，大城市内部辖区的调整与合并也此起彼伏。如北京市东城区与崇文区合并成新的东城区，西城区与宣武区合并成新的西城区；上海市黄浦区与南市区的合并，广州市东山区与越秀区合并等。这类调整主要在于优化空间布局，解决城区布局划分不合理问题。 2.行政区划调整对城市发展的影响 各种行政建制不仅只是名称的不同，而且在政治地位、赋权以及发展定位等方面均具有显著差别。另外，各种统计科目及其排名通常也是以行政建制为口径。因此，包括建制在内的制度安排对城市和地方经济的发展有重要影响。行政区划的调整不仅直接影响单个城市的相关指标排名，并进而影响其在全国城市体系中的功能定位，同时对我国城市发展及城市化进程都产生了重要影响，主要表现在城市数量、城市人口和城市建成区面积等方面。 (1)对城市数量的影响 伴随着行政区划的调整，我国地级市和直辖市的数量快速增长。我国地级以上市1980年共有110个，1990年达到188个(其中直辖市3个)，2013年则达到290个(其中直辖市4个)；市辖区的数量从1980年的458个增长到2013年的872个；县和县级市的数量之和从1980年的2264个减少到2013年的1927个(见表1)。基于自然状况和人口经济发展态势，我国已基本完成了地级市的行政区划调整。我国的城市化道路正在从粗放型的传统城市化道路向注重发展内涵的新型城镇化道路转型。
(2)对城市面积的影响 行政区划调整不仅直接影响了我国城市的数量，还扩大了我国地级市和直辖市的市区面积和建成区面积。1990年，我国188个地级市和直辖市的市区面积共有26.6万平方公里；2009年，地级及以上城市市辖区行政区域土地面积62.8万平方公里，建成区面积30.1平方公里(如图1所示)。20年间，地级市和直辖市的市区面积共增加了35.6万平方公里。市区面积的增加一部分是由于统计口径的调整造成的；另一部分是由于行政区划调整造成的。而在行政区划调整中，一部分是由于新地级市的成立导致市区面积的增加；另有一部分是由于“撤县(市)设区”的区划调整导致市区面积的增加。据统计，从1990-2005年的15年间，全国新增的101个地级市的市区面积为22.7万平方公里，占全部增加市区面积的69.2%，其中有58个城市进行过“撤县(镇)为区”的行政区划调整，新增加的市区面积为11.1万平方公里，占全国增加市区面积的33.8%。[12]
图1 地级以上城市市辖区土地面积及建成区面积(单位：平方公里) (3)对城市人口的影响 由于我国城乡人口的统计口径主要按照行政建制来划分，行政区划的调整将直接影响各城市市区非农业人口规模，尤其是“撤县设区”的行政区划调整。我国城市年末人口从1997年的2.39亿增加到2013年的4.14亿，非农业人口从1997年的1.49亿增加到2008年的2.26亿(如图2所示)。地级以上市市区非农业人口在200万以上的超大城市从1990年的9个增加到2005年的24个，共增加了15个。在这24个超大城市中，除沈阳、青岛、大连、太原和吉林没有进行过行政区划调整外，其余19个城市都进行过“撤县设区”的区划调整。1990-2005年，这19个城市因“撤县设区”而增加的城区非农业人口在全市区非农业人口增加值的贡献率一般都在20%以上。尤其像重庆、汕头，因“撤县设区”而增加的城区非农业人口，分别占全市增加非农业人口比重的88%和76%。渠涛、蔡建明等(2009)通过对上述24个城市市区非农业人口在1990年和2005年的增长对比发现，汕头、佛山、杭州、石家庄、无锡、东莞这6个城市1990年城市市区非农业人口一般在100万以下，到2005年都猛增到200万以上，2005年城市市区非农业人口比1990年普遍高出2～11倍，而且因“撤县设区”而增加的非农业人口，占市区增加非农业人口的比重都在30%以上。[13]
图2 地级以上城市市区年末总人口和非农业人口(单位：万人) 三、辖区合并对经济绩效影响的实证研究——以撤县(市)设区为例 行政区划及其调整的范围、大小、结构直接影响城市化发展的速度、进程和质量，关系到相关城市在区域和全国城市体系中的功能定位。市的建制无论是在财政留成，还是土地使用配额分配上，均优先于县的建制。然而，由于撤县设市(县级)模式对城市化的效果并不明显，仍然没有解决政府碎片化的问题，对城市的规模经济没有起到作用，因此该模式于1997年被暂停，取而代之的是撤县(市)设区模式。[14]撤县(市)设区模式通常针对靠近中心城市的县市，这不仅有利于扩大中心城市的发展空间，一定程度上也可以降低都市区政府碎化的程度。 1.撤县(市)设区对城市发展的影响机制 整合论者(consolidationists)希望通过整合型辖区政府来避免政府碎片化的劣势。其支持辖区合并(jurisdiction consolidation)主要基于以下3个方面：(1)提高公共服务的效率。整合论者认为，一个大的、多维目标的政府在公共服务的管理和提供上是最有效率的，因为它能够防止公共服务的重置。而且，相对于碎片化的地方政府，一个整合的系统具有更大的可供处理的资源池(包括人力、物质及金融资源)，能够为居民和商业机构提供更加广泛的公共服务，[15]以一种更加集中的方式提供公共服务，还能够保证财政资源在地区间较均衡地配置，[16，17]相比较于碎片化的地区，投资者和企业主只需与一个辖区政府打交道，免去了需要多个政府同意和审核的复杂过程所可能带来的延误。[18](2)促进经济增长。虽然碎片化有助于辖区之间展开竞争，但在信息不充分以及居民无法自由流动的情况下，这种竞争机制并不能得到保证，从而也就阻断了碎片化促进经济增长的路径。[19]在制度并不完善的情况下，由于辖区之间不存在合作的激励，因此有可能展开恶性竞争，如采取“以邻为壑”的策略，结果损害整体的经济增长效率，甚至一些具有明显正外部性的经济活动也难以得到有效实施，最终导致经济增长质量低下，污染严重、生态环境恶化、公共安全服务提供不足、经济结构无法调整等。通过辖区合并可以将此类区域性问题内部化，将碎片化的地方政府合并成一个更大的政府，具备了在更大区域层面上统一治理和调度的权力，从而有利于都市区的发展。[20](3)缩小城郊差异。20世纪的美国城市发展呈现出严重的郊区化现象，大量的中产和富裕阶层转移到郊区。他们在郊区纳税却仍然使用中心城区的公共服务，而贫困人口聚集在城市，因此有学者提出“郊区剥削中心城市”的论断。[21]整合型辖区的另一个优势即在于促使城市与郊区间公共服务的均等化。 为了促进经济的发展，许多发达国家都在不断地调整政府内部结构和行政区划。例如，日本为了适应经济发展的需要，从20世纪50年代开始逐渐调整行政区划，80年代进一步推动“市町村合并计划”。到1985年，市增加到1920年的8倍，町增加了47%，而村减少了94%。美国共有38个县市合并的案例，其中1990年以来有9个。[22]在我国，辖区合并的典型模式是“撤县(市)设区”，即把地级市周边的县、县级市、镇或乡设置成或归并为地级市的区，在短期内有效地扩大城市发展空间，实现乡村地域型政区向城市型政区转化，扩大市场运作空间，整合政府间的关系，促进公共效率的提高。整合型辖区在理论上存在多种机制提升经济增长绩效。然而，这些优势能否得到证实仍有待检验。近年来，我国发生了为数不多但令人瞩目的行政区划合并案例，尤其是都市区的辖区合并是否产生了如理论预期的效果？现有研究主要集中在如何实现县市融合(city/county consolidation)，很少涉及县市融合的产出效应。其中，陈欣宏(2007)以佛山市行政区划调整为例，运用DEA方法研究了城市兼并对经济效率的影响，发现城市兼并提高了整个佛山地区和顺德的经济效率。[23]高琳(2011)运用差分法比较研究了2000年上海市黄浦区与南市区的合并前后的经济增长绩效，发现该项合并有力地促进了经济增长，同时认为，随着我国城市化发展进程的快速推进，在经济集聚的内在动力下，推动经济增长的机制将由以往严重依赖于地方政府之间的竞争效应到依靠规模经济效应与竞争效应并重的转变，有选择地进行辖区合并是顺应这种趋势的一种可行方案。[24]以上国内仅有的几项研究主要涉及城市内部的区划合并，并以个案分析为主，尚未出现都市区层面的研究，也缺乏完整的理论分析框架。 2.模型构建 笔者通过构建计量模型来检验辖区合并对经济绩效的影响。本文使用索罗模型，所采用的函数为柯布-道格拉斯(Cobb-Douglas)生产函数，其基本形式为：
。其中，Y为产出，K为资本投入，L为劳动投入，A为索罗剩余，即全要素生产率(Total Factor Productivity，TFP)。具体计量模型如下：
其中，
表示地区i第t年的生产总值；A为生产函数
的效率系数，用于控制其他变量的影响；
为地区i第t年的全社会从业人员数；
为地区i第t年的全社会固定资产投资额；
(t=1，2，3，4，5，6，7)为时间虚拟变量，且当t为行政区划调整及其以后的年份时，
=1；当i为行政区划调整之前年份时，D[，t]=0。时间虚拟变量是我们关注的重点。 根据对行政区划资料的整理，发现2000、2001、2002年是行政区划调整最密集的3年(如图3所示)。据初步统计，三大都市区在1997-2014年行政区划调整次数为28次，其中，长三角16次、珠三角6次、京津冀6次。从调整的类型来看，共撤县(市)设区48个，其中，长三角22个、珠三角11个、京津冀15个。此外，有些城市调整过多次，如上海、南京等。
图3 长三角、珠三角、京津冀撤县(市)设区数量(单位：个) 从图3可知，三大经济区的行政区划调整明显分成两个阶段。为了增强样本的有效性和可比性，笔者选取调整次数较少，整县(市)设区，且调整间隔较长的样本作为研究对象。根据数据的可得性，本文选取的样本城区包括北京市的大兴、怀柔、平谷，南京市江宁区，杭州市萧山区、余杭区，广州市的番禺区、花都区、佛山市的南海区、顺德区、三水区、高明区共12个区。样本城市涵盖了长三角、珠三角、京津冀三大都市区。 本文所使用的数据是珠三角、长三角、京津冀三大都市区12个撤县(市)设区样本的面板数据。数据来自《广东统计年鉴》、《浙江统计年鉴》、《江苏统计年鉴》、《北京统计年鉴》以及相关城市的统计年鉴、各县(市)、区历年统计公报。为了使数据具有可比性，笔者根据国内生产总值指数和固定资产投资价格指数分别对相关数据进行了折算。本章仅选取了部分城区进行实证研究，因此在估计中采用个体随机时间固定双因素效应模型。由于不同城市进行行政区划调整的时间不同，且主要测度的是辖区合并的政策变化对经济绩效的影响，因此对时间进行固定。研究时段分别选取各样本合并前后各3年，共连续7年的数据，即84个样本数据。 3.实证结果 计量结果见表2。从上述模型的估计结果来看，辖区合并前后，时间虚拟变量的系数呈现显著的变化，这使得计量结果能够明显区分辖区合并前后的经济绩效的变化情况。
表2显示的结果还表明，在中间年份“突变点”之后，经济绩效处于正的状态下增长。经济绩效的变化趋势可以从图4中显示出来。第4年(合并年)前后经济绩效的增长分别处于不同的水平上。在模型分析中，笔者分别对影响辖区经济绩效的其他因素进行了变量控制，由此表明撤县(市)设区的行政区划调整对辖区的经济绩效的改善具有较好的促进作用。辖区合并前，县或县级市处于相对独立的经济运行中，缺乏大范围的统筹与规划。从合并前后历年的经济绩效的变化速度上看，随着时间的推移和相应的政策调整，辖区的经济绩效具有加速的趋势。撤县(市)设区行政区划的调整使得原来的县(县级市)纳入到城市的统一规划中，其土地使用和城市规划、基础设施建设等都逐步向城市型经济转型，并纳入城市的总体发展规划中，从而降低了与中心城市的协调成本。近年来，我国许多大中城市热衷于进行撤县(市)设区的行政区划调整，这种模式不仅可以降低市(地级)县(县级市)之间的协调成本，扩展中心城市的发展空间，一定程度上也有利于促进经济绩效的提升。
图4 撤县(市)设区经济绩效测定结果 四、结论与建议 我国正在实施以人的城市化为核心的新型城镇化发展战略，其中，城镇化的空间载体选择至关重要。以撤县(市)设区为主的行政区划调整，在我国城市化的过程中成为解决都市区政府碎片化和扩大城市规模的重要途径。实证研究发现，以撤县(市)设区为模式的行政区划调整对经济绩效的作用较明显，一定程度上有利于经济绩效的改善。辖区的合并有利于提高新并入辖区的规划能力以及合并后整合型地方政府的经济实力和财政能力，从而在全国城市的竞争中处于主动地位，并进而在国家层面的规划布局中取得领先于竞争对手的好处，一定程度上也解释了各地方政府热衷于撤县(市)设区型行政区域调整的关键原因。然而，我国行政区划调整也存在不少问题，如存在严重的不完全再辖域化(reterritorialization)现象，即只做了名义上的撤县(市)设区，在人事、财权、事权和规划权等方面并没有随着行政区划的改变而统一到市级层面，也没有减少(大)都市区政府的层级。[25]这需要在实践中逐步完善。通过撤县(市)设区进行的行政区划调整，不仅只是实现名义上的城市化，更需要在相应权责上做到相应转变，包括规划权以及基础设施、公共服务的一体化与均等化等。唯有如此，撤县(市)设区的行政区划调整才能起到预期的效果。 ①主要调整包括台中市与台中县合并升格为直辖台中市，高雄市与高雄县合并为直辖高雄市，台南市和台南县合并升格为直辖台南市，加上台北县升格为直辖新北市，桃园县升格为直辖桃园市。 ②通常来说，国外的地方政府之间存在合并与兼并两种模式，而国内通常是大城市兼并周边小城市。这里不对兼并(merge)和合并(incorporate)进行概念上的严格区分。 ③我国古代的行政区划的目的主要是为了更好地管理区域事务，对区域经济发展基本是忽略的。由于当时区域经济管理事务不多，主要是行政、社会治安等的管理，加之人口不多，行政区域管理范围一般较大。计划经济时期，我国行政区划的目的也主要是为了方便行政管理，部分地区考虑了经济建设目的。 ④“地市合并”指把原来的地区和县级市合并到一起，组建新的地级市，其目的是为了精简机构和行政编制、打破城乡分割，以经济比较发达的市来带动周边地区经济的发展。 ⑤“整县改市”是指把原来的县级市直接升级为地级市，全县地域范围是改市后的城市地域范围。
标签：行政区划调整论文; 地级市论文; 城市经济论文; 绩效目标论文;
