章程建设：开放大学治理的制度基础，本文主要内容关键词为：章程论文,制度论文,基础论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】G420 【文献标识码】B 【文章编号】1009-458x(2011)02-0019-05
一、研究背景与问题的提出
从广播电视大学创办之初始，建设开放大学就成为电大系统办学发展的共同愿景[1]。期间经过广大电大教育工作者与研究者的多方努力，至2010年开放大学首次列入国家教育发展规划，标志着开放大学建设进入实质性启动阶段。各省市电大纷纷酝酿、筹备成立省级区域性开放大学，中央电大积极统筹规划国家开放大学的建设。
与形式上的挂牌和改名之举相比，制度层面的建构需要显然更为本质和迫切[2]。相关研究表明，长期以来，我国远程教育制度建设中创新意识不强、制度供给不足、制度体系不健全、制度结构比例失调的制度缺陷与缺失尤其明显地体现在制度顶层上，导致系统办学习惯于争取政策、先上马后备鞍、先做后纠，缺乏主动思考，没有形成良好的环境氛围和自我发展的长效机制[3][4][5]。国际远程开放教育发展的成功经验表明，基于顶层的立法支持对于开放大学的成功具有重要的作用。历史上，英国开放大学也是在开放大学宪章获得枢密院通过并颁发皇家特许状后，才从法律意义上正式成为独立自治大学[6]。筹建中的我国开放大学作为一个大学实体，同样需要一部类似章程或宪章的基本制度设计作为治理的基础，确定开放大学内部及其与外界环境之间的关系框架，从而有效消除建设与发展过程中可能遇到的各种阻碍因素，确保开放大学作为一个相对独立自主的社会组织按照自身发展规律赢得持久的生命力和广阔的发展空间。
二、开放大学章程的地位及作用
在一定意义上，开放大学章程可以理解为开放大学的宪法，即：为保证自主管理和依法治校，立法主体根据法律规范，按照一定程序制定的、规定开放大学重大事项和根本性问题的宪章性规范文件。开放大学章程不同于一般的规章制度，是统领全局的总纲，要对学校办学的基本格局如性质、宗旨、任务、组织结构、管理体制、内外部关系等方面作出规定，是开放大学办学最根本的制度规范，具有权威性、合法性、纲领性、民主性、稳定性[7]。在法律地位上，章程是母法、上位法，是制订其他规章制度的基础和依据。而其他规章制度则是子法、下位法，是章程的具体化或某一方面的延伸[8]。
依据教育法和高等教育法，章程是设立开放大学的必要条件之一，具有其他制度不可替代的重要作用。对内而言，章程需要确立开放大学系统共同的价值取向，根据共同的价值需要建立规范体系，并建立健全机构保证规范的实施，为开放大学的组织权力结构及其运行机制提供整体框架，从而建构起开放大学自我发展、自我约束的内部治理结构。对外而言，章程需要确立开放大学的独立法人地位和大学资格，在处理与社会外界、政府等关系时依法保证自身相对独立、自治的大学品性，在教学、科研、服务社会方面拥有法定的自主权，接受政府的政策指导以及政府、社会的经费投入的同时，确保大学能够在不受外力不当干预的情况下保证办学得以按照自身的逻辑发展。
三、开放大学章程的内容结构
《高等教育法》规定了大学章程应当明确的事项，目前国内大学一般都是按照规定安排章程的内容结构，开放大学章程的建设无疑也应遵循这一规定。归纳起来，以下几个方面的内容构成了其基本框架。
（一）法律渊源
法律渊源是章程获得外在合法性和具有法律效力的依据，决定着开放大学章程的法律地位。章程建设必须明确其法律依据，并据此明确开放大学与政府、社会以及开放大学内部各权力主体之间的法律关系，从而确定各权力主体参与开放大学管理的范围、方式、途径以及管理权力的分配和行使。《教育法》和《高等教育法》等法律法规的相关规定为开放大学章程建设提供了最为直接的法律依据，构成了其最主要的法律渊源。而其他法规和宪法则共同构成间接的立法背景。
（二）愿景表达
愿景是更高层次的追求，是人们希望通过奋斗达到的图景。认识论意义上的愿景则是人们基于对事物发生发展客观规律的理性把握而作出的对于未来的希望的表达。基于这一理解对开放大学愿景的完整和深层次的表述就内在地包含了目标、使命及价值、理念等内容，是章程获得其内在合法性（抑或合规律性）的依据。由于大学共同的功能属性，开放大学的愿景表达必须包含教学、科研、服务社会等一般内容，但与其在高等教育细分市场的特殊定位相匹配，愿景表达还必须突出其特性以保证与其他高校系统有所区分。高等教育发展的国际经验表明，高等教育大众化发展到一定程度的后大众化阶段开始转向终身化而非直接走向普及化，传统学生规模出现停滞和波动，而非传统的成人学生入学率持续增长[9]。随着我国高等教育进入大众化阶段后的持续发展，后大众化现象将不期而至。作为非传统大学主干力量的开放大学立足于以人为本的平等教育和终身学习，以远程开放的教育形式积极主动地服务于国家终身教育体系和学习型社会建设，无疑应成为其愿景表达的核心内容，并具体体现为对办学目标、特色定位、发展目标、主要任务的明确规定，固化为学校名称、校训、规模、学科门类设置和教育形式等。
（三）内部治理架构
通过章程的制度设计确立开放大学内部治理结构，需要依据远程开放教育的发展规律并结合国情，既充分体现我国教育体制的传统特点，又兼顾远程开放教育的本质特征与要求，合理架构开放大学内部党政、学术两种组织机构及其权力分配体系，形成良好的运行机制。
党政机构的架构要积极适应现代大学制度建设的要求，落实党委领导下的校长负责制，建立健全科学的决策、执行和监督反馈系统，形成有效的闭合回路，实现决策和管理执行的科学化、民主化。决策机制建设可以适当借鉴国外经验，成立由党委领导并牵头，校长、政府部门代表、各下属单位代表、教授代表、相关社会组织代表等共同参与的类似理事会或校务委员会，负责学校战略规划、办学方向等重大事项的决策，而不参与具体管理。以校长为首的执行机构负责执行决策，校长对外代表大学，对内主持学校的日常行政事务。与较大的办学规模、复杂的外部关系和繁多的内部事务相适应，可以实行校、院两级管理或校、院、系三级管理。管理重心应适当下移，授予职能部门、学院、系所更多的职权和地位，形成自主的管理网络和运行机制。监督和反馈机制建设要充分保证教职工参与民主管理和监督。以教师为主体的教职工代表大会是学校民主管理和监督的重要机构。教代会主要负责监督和反馈决策执行的具体情况，包括审议校长工作报告、学校发展规划、改革方案、财务预算与决算、与事业发展及教职工切身利益密切相关的重大规章制度、民主评议干部等，以强化内部权力制约，规范权力运行，保障事业的持续健康发展。
学术机构要充分体现开放大学作为传承和创新知识的学术组织的基本属性。当前，在传统大学如何去行政化并强化学术权力已成为高等教育领域重要话题的背景下，开放大学章程应合理规范行政权力与学术权力的关系，明确各自发挥作用的领域和范围，形成两种权力分工合作的相对均衡。应设立由资深教授组成的学术委员会及其基层组织，专门负责科研政策制定和执行、学术指导、学术评议等工作。
章程应规范开放大学各种组织及个体的行为，明确组织机构负责人的产生、职责及运作程序，其中最重要的是必须明确开放大学校长的产生与任免方式、程序、资格、任期与职责权限。
（四）系统层级结构
开放大学办学功能的实现在相当大的程度上取决于系统层级分布结构是否健全与完善。作为开放大学前身的广播电视大学是一个从中央到地方统筹规划、分级办学、分级管理、覆盖全国的办学系统，在长期从事和发展远程开放教育的实践过程中积淀形成了独特的系统优势。开放大学建设必须继承并用好这笔财富，合理规划系统从中央到基层各个层级之间的结构分布，建立结构优化、功能完善的现代远程开放教育系统。要合理调整系统各层级的职责、权力和利益关系，中央和地方开放大学的关系要从单一教学业务指导管理的模式向成本分摊、利益共享、风险共担的合作共赢模式转变，根据系统内投入情况和管理服务水平，确定各个层级之间合理的利益分配关系[10]。中央和省级开放大学应进一步增强服务意识，倾斜让利，反哺基层，增强基层的造血功能，夯实系统基础，增强系统凝聚力，促进系统的和谐和可持续发展。
（五）外部关系格局
处理好外部关系是开放大学正常运行、实现自主办学的关键因素之一。开放大学的外部关系主要涉及与政府的关系、与社会的关系、与其他大学的关系，章程必须明确相关关系的内容。
首先，与政府的关系。高等教育法赋予大学办学自主权，但在目前我国以政府为主导的高等教育管理体制前提之下，如何落实自主办学就成为处理开放大学与政府之间关系格局的核心内容。从政府的角度应明确自身角色定位，从无限政府回归到基于公共管理与公共服务供给的有限政府[11]，进一步明晰政府对开放大学的管理范围和权限，强化法治管理，主要从立法、规划、拨款、评估监督等方面的宏观调控行使间接管理，尊重并保障学校的自主办学权，减少行政命令方式的直接干预，并积极为学校的生存与发展创造良好的外部环境，提供政策咨询、搭建信息平台和实施法律保障，帮助开放大学真正成为自主办学的实体，增强办学活力。同时开放大学也应妥善处理与政府的关系，建立风险与危机的评估、预警与公关机制，努力避免外界的不当干预和侵犯。
其次，与社会的关系。开放大学本身是社会大系统的一个组成部分，校内的各种活动不可避免地接触社会并发生信息、物资的互动。一方面，开放大学服务社会，学校办学应与社会的需求统一起来，提供适应社会公众需要的教育资源，为社会成员创设终身学习的机会与途径，开展有益于社会的学术研究，以教学与研究的成果服务社会。另一方面，开放大学需要得到来自社会的支持，需要社会对学校的资金和物质注入，并提供各种人才培养与科学研究的合作项目。随着政府经费的相对降低，社会提供的支持将越来越重要。开放大学的治理也需要得到来自学生家庭、校友和用人单位等社会各界相关利益主体的参与及监督，章程应明确社会参与开放大学管理的途径与方式，确定社会各界利益相关者参与大学事务的方式、范围和权限，规定学校接受社会捐赠、资助及合作的有关事项，建立健全的社会支持和监督学校发展的长效机制。同时必须明确宣示这种协调互动的目的是加强与社会的联系，而不得形成对开放大学的非法干涉和控制。
第三，与其他大学的关系。相对于大学与政府、大学与社会的关系而言，人们一般对于大学之间的关系并没有给予足够的重视。随着经济社会的发展进入全球化时代，大学之间的联系越来越紧密，国际化已经发展成高等教育的第四职能，远程开放教育领域的校际与国际交流、竞争、合作也日益频繁。因此，章程有必要对开放大学与其他大学乃至域外大学（包括其他国家与地区的开放大学、远程开放教育组织）之间的人才培养与学术研究的合作、交流等活动作出规定，以加强国际交流，促进跨国远程教育市场的开发。
（六）权力关系处理
开放大学内部不同的权力主体交互形成错综复杂的关系网络，但涉及系统办学根本问题的主要包括党委和行政、学术权力与行政权力、学生与开放大学的关系，需要从制度层面明晰各自边界，防止权力的过度使用和权力主体的不作为。
首先，党委和行政的关系。党委和行政的关系体现的是学校决策层与执行层的关系，突出体现为党委与校长的关系。高等教育法规定我国大学实行党委领导下的校长负责制，党委是开放大学的领导核心，是大学的最高决策机构，其主要职权和职责是把握学校办学的政治方向，讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免，校长应在民主集中的前提下服从党委领导。校长是大学的法定代表人，作为行政长官全面负责教学、科研和其他具体事务，党委应支持校长独立行使职权。
其次，学术权力与行政权力的关系。大学办学的内在逻辑决定了学术人员在学术事务中的话语权。由于教师是高新知识传承创新的主体，因此，对学术权力和行政权力关系的把握相当程度上体现了教师一方与代表学校管理一方的行政权力的实质关系。进入高等教育大众化阶段，大学行政权力得到普遍强化，合理处理学术权力与行政权力的关系以促进大学的学术创新活力显得尤为迫切。在这种特定语境下，学术力量远较传统高校更为弱势的开放大学更加迫切地需要通过章程的初始制度安排，充实学术内涵建设，奠定系统内学术治理和学术发展的长效机制。具体而言，需要合理划分两种权力的边界，建立各自发挥效能的保障机制[12]：行政管理领域应以行政权力为主导，充分发挥行政权力优化配置人财物资源的功能，并树立正确的权力意识，强化服务意识，为学术人员搭建宽广的活动平台，保障学术活动顺利进行；学术活动领域应以学术机构为主导，扩大学术民主，充分发挥各级学术组织作用，营造良好的学术氛围。对学术基础薄弱的开放大学而言，行政力量有必要也有责任和义务大力倡导积极开展学术研究的风气和氛围，采取倾向性激励措施扶持学术力量的成长，悉心呵护和培育健康的开放大学学术文化。同时，学术权力也要保持在合理行使的界限内，增强学术自律，防止权力滥用、学术失范和学术不端。
第三，学生和开放大学的关系。学生的素质发展直接决定着大学的竞争实力，学生在学校的关系格局中处于弱势地位，现实中学生应该享受的权利也往往最容易被忽略。章程要合理处理好学生与学校的关系，制定相关规则，尊重并明确学生的合法权益，积极搭建能够让学生切实反映其意愿和诉求的快速通道，建立学生参与学校管理的途径和机制，使学生权益得到有效保障，以激发学生自主管理、探求新知的热情，促进学生积极健康的成长。
四、开放大学章程建设的主体与程序
开放大学章程的建设要关注和解答意义建构层面“是什么”、“为什么”和“怎么样”的问题，对立法实践的探讨即揭示实现过程“怎么做”（由谁来立法和怎样立法）的问题则尤其需要引起重视。这就牵涉到对章程建设主体和建设程序等相关问题的探讨。
（一）建设主体
合理确定立法主体是建设开放大学章程的基础，也是决定章程获得法律效力层次高低的现实依据。章程要规范政府、开放大学与社会的关系，需要既体现国家意志，又体现开放大学办学的内在规律，并反映社会对远程开放教育的要求和需求，是政府、社会和学校责、权、利的统一。因此，从利益相关者角度分析，主要应处理好政府、开放大学、社会共同参与建设的关系问题。
首先，政府部门的积极参与和大力推动是章程建设的必要前提。从我国现行教育体制看，政府集管理者和举办者的双重角色于一身，政府拨款是大学办学经费的重要来源，同时政府作为高等教育的宏观管理者有权力对开放大学进行指导管理，开放大学必须在政府的支持下才能获得稳定发展。要通过章程确立开放大学的办学自主权，必须让政府代表参与章程建设并作为重要的推动力量，建立政府和开放大学之间的协商、论证机制，以公开博弈的形式确定相互关系和各自的权力边界，并以章程的法律文本形式予以明确，从而使得章程真正意义上成为开放大学依法自主办学的保护力量。
其次，开放大学是章程建设的主要力量。开放大学作为承担教学、科研与服务社会活动的具体运作者，对于现代远程开放教育的发展规律、现实状况及其需要最为了解。因此，一方面开放大学作为最主要的利益相关人，章程的制定与其切身利益密切相关，另一方面，作为远程开放教育领域的知识精英，来自开放大学的代表无疑对于章程的建设最有发言权，开放大学作为章程建设的主要力量也就成为题中应有之意。
第三，社会公众的参与是推动章程建设的重要力量。社会大众作为开放大学的所有者理应成为推动章程建设的重要力量，其代表通过参与章程的建设直接过问开放大学的建设，有助于界定社会利益相关者和开放大学之间的权利和义务，以社会监督力量保证开放大学办学自主权的落实。对于社会公众权利特别是学生及其家庭权利的尊重是我国教育改革中的薄弱环节，因此，在当前我国教育改革的特定语境中，通过参与立法给予社会公众参与开放大学管理的权利和机会具有其特殊意义。
（二）建设程序
程序设定实质上体现的是以程序性合法确保章程建设必须建立在充分民主的基础之上，指章程的制定、出台和执行都要经过严格的调研、论证、公示征求意见、立法听证、表决等一系列程序，广泛听取民意，争取得到尽可能多的目标群体和个体的广泛参与和认可，切实反映广大师生员工等不同利益群体的民主权利，避免少数人通过暗箱操作为公众立法。同时，通过严格的程序控制，集思广益，集中大多数人的智慧，促进章程建设更加科学，最大限度地减少失误。结合我国大学管理实际，章程的制定、修改、废止的程序步骤可作如下安排。
1.规划立项
开放大学在综合总部各部门及地方、基层开放大学意见的基础上，提出建设开放大学章程的意向性规划或意见，向教育主管部门申请立项。
2.草案拟订
批准立项后，由教育主管部门牵头，以开放大学代表及专家学者为主体组成专门的立法委员会，负责章程草案的拟订。
3.论证听证
章程在起草过程中，应当广泛听取开放大学（包括总部及地方、基层开放大学）教职员工尤其是来自教师队伍的意见，充分吸取相关社会用人单位代表及学生代表的意见，听取和收集意见可以采取座谈会、论证会、听证会、通讯论证等多种形式。
4.审查修改
起草、论证工作完成后，立法委员会应当将草案及其说明、来自各方面的不同意见等相关资料送交教育主管机构审查，并根据实际需要组织进一步的文本修订。
5.审议通过
审查修改之后进入正式会议审议阶段，由教育部部务会议进行审议，以民主表决的形式最终审查通过。
6.公布
审议通过后由教育主管部门正式行文予以公布，通过部门公报、全国性报刊、网站予以宣示，以最为便捷的方式扩大宣传以提高章程的公开透明度，让包括开放大学全体师生在内的社会公众了解其内容。
（三）其他相关问题
章程一经制订必须保持相对的稳定，以通过规范办学行为、调节组织机构及不同人群的关系建立相对稳定的秩序，减少不确定性，使参与主体清楚地认识到自身所从事活动的重要性，获得自己在系统内职业发展的稳定预期，从而在组织愿景与个人目标的协同激励下充分发挥其能动性和创造性，并积极努力地工作。要求章程在一定的期限内保持制度的权威并得以有效执行，不能朝令夕改，不可轻易变动，不得不作出重大调整或废弃时必须履行规定的程序并保持新旧文本之间的连续性[7]。
此外，为提高章程的立法层级和法律效力，保证其对政府、开放大学和社会更广泛管辖范围内的更强约束力，更为理想的做法是甚至可以考虑提请全国人大或其常务委员会立法，其立法的具体要求、程序、步骤与分工安排应严格执行国家立法的相关规定，同时必须大大增强系统的公共影响力和积极主动寻求社会精英支持的呼吁公关能力。
收稿日期：2010-10-25