WTO“蓝箱”政策改革对欧盟农业支持政策的影响，本文主要内容关键词为：政策论文,欧盟论文,农业论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在2004年8月1日多哈回合谈判框架（Doha Work Programme）确立以后，WTO“蓝箱”政策改革成了WTO新一轮农业谈判的焦点之一。欧美联合提出的“蓝箱”政策的修改意见，也进一步反映出了欧美对于WTO农业国内支持政策改革的关注。欧盟的农业国内支持补贴，特别是“蓝箱”补贴，一直遭到来自美国和凯恩斯集团等农产品出口国家的强烈反对。为了改变在新一轮谈判中的被动局面，顺应贸易自由化的要求，欧盟于2003年进行了共同农业政策改革。为此，分析新一轮农业谈判对欧盟共同农业政策以及“蓝箱”政策可能产生的影响，对于我国确立在WTO谈判中的立场，具有重要的现实意义。
一、乌拉圭回合谈判《农业协议》与多哈回合谈判框架的“蓝箱”政策的比较和评价
通过比较乌拉圭回合谈判《农业协议》以及多哈回合谈判框架对“蓝箱”政策的不同规定，可以看出“蓝箱”政策的一些变化。
（一）使用“蓝箱”政策的前提条件的变化
乌拉圭回合谈判《农业协议》中的“蓝箱”政策的前提是限产计划下的直接支付，也就是说，乌拉圭回合谈判《农业协议》中的“蓝箱”政策必须跟限产计划挂钩，限产计划是使用“蓝箱”政策的必要前提，不属于限产计划的农业支持项目，就不能算作“蓝箱”政策。
相对于乌拉圭回合谈判《农业协议》，多哈回合谈判框架中的“蓝箱”政策发生了明显的变化。由于多哈回合谈判框架认识到并且强调了“蓝箱”政策在各国农业政策调整中的重要性，认为“蓝箱”政策对于农业政策调整具有普遍意义，因此，在重新认定“蓝箱”政策的同时，对“蓝箱”政策的规定也赋予了更大的灵活性，即多哈回合谈判框架中的“蓝箱”政策的直接支付可以在限产计划下实施，也可以不跟产量发生联系。同时，多哈回合谈判框架也规定了必须确保“蓝箱”政策的贸易扭曲作用要小于综合支持量（AMS）措施。多哈回合谈判框架中的“蓝箱”政策，不仅放宽了农产品过剩的发达国家使用“蓝箱”政策的范围，同时允许农产品短缺的发展中国家，尤其是食物净进口国家和最不发达国家，可以在农业政策调整的名义下，运用“蓝箱”政策扶持和扩大国内农产品生产。
（二）“蓝箱”补贴内容设置的变化
乌拉圭回合谈判《农业协议》中的“蓝箱”政策要求限产计划中的直接补贴以“固定”面积和产量或“基期生产水平”的某一比例进行。由于没有规定“固定”面积和产量或确定的“基期生产水平”是否必须保持不变或可变，这一规定缺乏精确性，而且乌拉圭回合谈判《农业协议》中的“蓝箱”政策是否在实践中能够起到限制生产的作用，也是一个值得探讨的问题。多哈回合谈判框架在乌拉圭回合谈判《农业协议》的基础上对“蓝箱”政策进行了修改，强调直接支付按照“固定和不变”的面积和产量或“基期生产水平”或牲畜的饲养头数给予，同时，还增设了不要求产量的直接支付条款，将“按面积和产量”支付改为“按基础和产量”支付。多哈回合谈判框架中的“蓝箱”政策同时也强调了对种植业和畜牧业的直接支付均能按基期生产水平的85％或85％以下给予，而乌拉圭回合谈判《农业协议》中的“蓝箱”政策并未包括畜牧业的补贴基础。这些改革意见，在一定程度上避免了乌拉圭回合谈判《农业协议》中“蓝箱”政策设置的不精确性，明确了“固定”面积和产量或确定的“基期生产水平”保持不变。
（三）对“蓝箱”政策的封顶
多哈回合谈判框架明确指出，各国的“蓝箱”支持量不得超过该国某一历史时期内农业总产值的5％，这是WTO首次提出对“蓝箱”政策的数量限制条款。实际上，对“蓝箱”政策封顶也是欧美联合提案中的一部分。这一上限水平将自实施开始适用于任何实际或潜在的“蓝箱”政策使用方。
在以往的农业谈判中，从未对“蓝箱”政策进行数量约束或封顶，对“蓝箱”政策封顶会给各国农业支持政策带来什么样的影响，值得及时关注并开展深入的分析和讨论。首先，农业总产值的5％意味着目前使用“蓝箱”政策的国家将面临“蓝箱”补贴的调整乃至削减。例如欧盟，到目前为止，是WTO成员中最大的“蓝箱”使用方，每年的“蓝箱”支持量大约为213亿欧元。以2000年为例，欧盟的农业总产值为2433.59亿欧元，“蓝箱”支持量为222亿欧元，相当于农业总产值的9.13％，远远超过了多哈回合谈判框架规定的5％的封顶限额。因此，按照多哈回合谈判框架中“蓝箱”政策的要求，欧盟将面临“蓝箱”政策的大幅度削减。其次，例如美国，从1996年起已不再使用“蓝箱”政策，如果重新使用（以2002年为例，美国的农业总产值为2101亿美元），则在新一轮农业谈判框架下，它可以获得105亿美元的“蓝箱”补贴空间。
二、共同农业政策改革与欧盟农业国内支持分析
欧盟不仅是目前世界上最大的“蓝箱”政策使用方，也对农业实施高价格支持和高出口补贴，欧盟共同农业政策不仅对国际市场农产品价格产生扭曲作用，还加重了欧盟内部的财政负担，为此，2003年欧盟共同农业政策改革方案不仅调整了对农民补贴的方式，也在一定程度上降低了部分农产品的干预价格。很明显，共同农业政策改革对欧盟农业国内支持政策产生了一定影响。
（一）1995～2001年欧盟农业国内支持及“蓝箱”使用量
1995～2001年，欧盟对农业的国内支持总量年均保持近890亿欧元，“黄箱”、“绿箱”、“蓝箱”分别占总量的53％、23％、24％，微量支持占的比重最小，仅为0.36％。“黄箱”和“蓝箱”补贴额之和占国内支持总量的77％，而且“蓝箱”补贴比“绿箱”还要大（见表1）。从表2可以看出，欧盟1995～2001年用于“蓝箱”政策的补贴在200亿～240亿欧元之间，年均213亿欧元，其中，用于种植业的补贴要远远大于用于畜牧业的补贴，二者的比例为5∶1～4∶1。
表1 欧盟1995～2001年农业国内支持水平 单位：亿欧元
1995年1996年1997年1998年1999年2000年2001年
支持总量902.56951.82891.39864.81876.64879.29840.79
“绿箱”187.79221.45181.69191.68199.31218.45206.61
“蓝箱”208.46215.21204.43205.04197.92222.23237.26
微量支持 6.05 5.07 3.33 1.26 0.55 2.07 4.11
“黄箱”500.26510.09501.94466.83478.86436.54392.81
资料来源：WTO：Notification of Domestic Support of the European Communities,related years,www.wto.org.
（二）2003年欧盟共同农业政策改革
为了顺应经济全球化和贸易自由化的要求，改变在WTO新一轮谈判中的被动局面，同时，为了缓解多年来一直面临沉重的农业预算支出压力，欧盟于2003年通过了共同农业政策改革决议。
欧盟东扩产生的巨大农业补贴压力是欧盟进行共同农业政策改革的另一个重要原因。欧盟第五轮扩大的10个成员国有8个是中东欧国家，这些国家的人均农业劳动生产率只有欧盟的1/9，农产品价格一般只是欧盟的1/2。东扩后，农业就业人数将翻番，农业利用土地面积扩大40％，耕地面积增加55％。据欧盟委员会的统计数字，若按现行的共同农业政策，欧盟用于农业补贴的支出每年要增加110亿欧元，另外还需要150亿欧元作为农业结构基金，这对于欧盟的财政预算而言无异于雪上加霜。
迫于以上压力，欧盟部长理事会于2003年6月26日通过了共同农业政策改革的决议，改革的方向是彻底改变欧盟对农业的支持方式，使农业政策更加市场化。改革的核心内容是将原来与生产挂钩的“蓝箱”支持转变为与生产不挂钩的单一农场支付（single farm payment,SFP），即符合“绿箱”政策标准的不挂钩的收入支持政策。
欧盟过去的直接补贴（见表2）虽然与当年的价格无关，却与当年种植的产品种类和面积或牲畜的饲养头数有关。单一农场支付不再与生产的种类或面积挂钩，但与环境、食物安全、动植物健康、动物福利等有关要求以及保持良好的农业生产条件挂钩，单一农场支付以“一揽子”形式取代目前的多种援助申请表，把农场主目前享受的各种直接支付捆绑为一种单一的支付形式。
表2 欧盟1995～2001年“蓝箱”政策使用情况 单位：亿欧元
1995年
1996年1997年1998年1999年
2000年
2001年
按固定面积和156.48
171.93161.91159.78151.28
168.25
181.44
产量给予的补贴
按产量的85％或00 0 00 0
0
85％以下给予的补贴
对牲畜按固定 51.9743.28 42.52 45.26 46.6453.9855.82
头数给予的补贴
“蓝箱”208.46
215.21204.43205.04197.92
222.23
237.26
资料来源：WTO：Notification of Domestic Support of the European Communities,related years,www.wto.org.
在单一农场支付计划中，继续保留了部分与生产挂钩的农产品支付，且完全的单一农场支付计划于2005年1月1日起实施，最迟可以到2007年实施。
（三）共同农业政策和“蓝箱”政策改革对欧盟农业国内支持的影响
以欧盟15国为研究对象，Binfield et al.（2004）采用GOLD模型对谷物、油籽类、牲畜和奶制品进行分析，研究2003年共同农业政策改革对其15个成员国农业生产的影响。研究的“基线方案”是继续执行《共同农业政策2000年议程》（The Agenda 2000 CAP）。考虑到在新政策下，每个成员国都有各自执行单一农场支付计划的政策，执行情况千差万别，为简化计算，仅分析两种极端的情况。第一种情况是假设15个成员国全部选择在最短的时间内实行最大限度的单一农场支付计划，称之为“最大值方案（MAX Scenario）”。第二种情况与第一种情况刚好相反，假设15个成员国仍然使用以前的农业直接补贴政策，单一农场支付计划一直到最后限定的时期才开始实行，称之为“最小值方案（MIN Scenario）”。由于这种分析方法不受欧盟各成员国政策变动的影响，不管单一农场支付计划的执行情况如何，对研究欧盟2003年共同农业政策改革以后其农业国内支持水平的变化，特别是欧盟“蓝箱”政策使用量的变化，没有实质性的影响。
对“蓝箱”政策而言，按照共同农业政策改革前的农业国内支持政策，欧盟2003～2008年的“蓝箱”补贴额保持在255亿欧元左右。如果各成员国均推迟执行单一农场支付计划（即执行最小值方案），其“蓝箱”补贴额仍然很高，达到198.6亿欧元；如果15个成员国均按照共同农业政策改革，完全执行单一农场支付计划（即执行最大值方案），其“蓝箱”补贴额将减少到84.7亿欧元。欧盟2003年共同农业政策改革对“蓝箱”政策的影响是很明显的。
对“黄箱”政策而言，按照共同农业政策改革前的国内支持政策，欧盟2003～2008年的现行综合支持量（AMS）保持在341.2亿欧元左右。如果各成员国均推迟执行单一农场支付计划（即执行最小值方案），其现行综合支持量高达331.3亿欧元，而即使15个成员国均按照共同农业政策改革，完全执行单一农场支付计划（即执行最大值方案），其现行综合支持量也在330.7亿欧元。也就是说，2003年共同农业政策改革并未改变欧盟的现行综合支持量。
与乌拉圭回合农业谈判中欧盟承诺的综合支持量允许水平相比，2003年共同农业政策改革前后欧盟综合支持量的削减幅度并没有多大变化，最大差仅为3％，但是，削减额却达到了乌拉圭回合谈判中的“黄箱”削减承诺，削减“黄箱”使用量的50％左右（见表3中第④）。
表3 欧盟15国农业国内支持水平 单位：亿欧元
2001/02年 2002/03年 2003/04年 2004/05年 2005/06年 2006/07年 2007/08年 2008/09年
允许的AMS
671.7 671.7
671.7
①现行AMS
基线方案 400.81348.14 346.87 347.44 343.32 339.33 335.05335.20
最大值方案346.87 341.34 329.72 323.88 321.17321.21
最小值方案346.87 341.34 330.59 325.4 321.74322.08
②“蓝箱”
基线方案 230.64240.18 239.89 239.98 250.20 260.29 270.54270.33
最大值方案239.89 253.30
3.67
3.72
3.76 3.79
最小值方案239.89 253.30 269.76 283.66 74.11 70.89
③=①+②
基线方案 631.45588.32 586.76 587.42 593.52 599.62 605.59605.53
最大值方案586.76 594.64 333.39 327.60 324.93325.00
最小值方案586.76 594.64 600.35 609.06 395.85392.97
④=（①/a×100％）-1
基线方案-48％
-48％ -49％ -49％ -50％ -50％
最大值方案-48％
-49％ -51％ -52％ -52％ -52％
最小值方案-48％
-49％ -51％ -52％ -52％ -52％
⑤=（③/（b+c）×100％）-1
基线方案 0％ 0％1％2％3％
3％
最大值方案 0％ 1％ -43％ -44％ -45％ -45％
最小值方案 0％ 1％2％4％ -33％ -33％
注：a=2003/04年允许的AMS；b=2003/04年现行AMS基期支持量；c=2003/04年“蓝箱”基期支持量。
资料来源：Binfield et al.（2004）
将“黄箱”和“蓝箱”支持量的总和与实行2003年共同农业政策改革前相比较，可得改革前后支持量的变化情况（见表3中⑤所示）。如果各成员国均推迟执行单一农场支付计划（即执行最小值方案），其“黄箱”和“蓝箱”支持量总和的变化程度在2003～2006年间非常小，只有在2007年以后才发生显著的变化；如果15个成员国均按照共同农业政策改革，完全执行单一农场支付计划（即执行最大值方案），其“黄箱”和“蓝箱”支持量的总和也只有在2005年以后才会发生比较明显的变化。
还有，值得注意的是，根据多哈回合谈判确定的议程；WTO新一轮农业谈判很有可能会在2005年12月底以前结束，也就是说，2003年欧盟共同农业政策改革有比较充分的回旋余地，可以根据多哈回合谈判的成果及时采取相应的调整对策。总体上看，WTO“蓝箱”政策改革对2003年欧盟共同农业政策改革及其农业国内支持水平不会产生太大的影响。
三、新一轮农业谈判对欧盟“蓝箱”政策的可能影响
多哈回合谈判框架指出，各国的“蓝箱”政策支持量不得超过该国某一历史时期内农业平均总产值的5％。根据这样的标准，欧盟“蓝箱”补贴水平应该保持在122亿欧元以内。由于欧盟“蓝箱”支持长期以来一直在200亿欧元以上（见表4），远高于多哈回合谈判框架规定的5％的标准，那么，若按照新一轮农业谈判的要求，欧盟“蓝箱”政策很可能面临大幅度削减。
表4 欧盟“蓝箱”支持及封项水平 单位：亿欧元
1995年
1996年 1997年1998年1999年2000年2001年
农业总产值 2074 2197
2178 2135 23372433.59
2464.18
“蓝箱” 208.46215.21204.43205.04197.92222.23237.26
“蓝箱”与农业总产值的比值（％）
10.05 9.80 9.39 9.60 8.47 9.13 9.63
“蓝箱”的封顶水平103.70109.85108.90106.75116.85121.68123.21
资料来源：WTO：Notification of Domestic Support of the European Communities,related years,www.wto.org.
根据Binfield（2004）运用GOLD模型对欧盟“蓝箱”的预测，按照2003年共同农业政策改革前的直接补贴政策，欧盟2003～2008年的“蓝箱”补贴额将保持在255亿欧元左右。而按照2003年欧盟共同农业政策改革中的单一农场支付计划，“蓝箱”补贴额将介于84.7亿～198.6亿欧元之间，多哈回合谈判框架对欧盟“蓝箱”政策的封顶额也处在这个范围（见表4）。也就是说，新一轮农业谈判会促使欧盟加快实施2003年共同农业政策改革，以期改革和削减“蓝箱”使用量。但值得注意的是，尽管经过2003年的共同农业政策改革，欧盟的农业国内支持总体水平并不会有多大的变化，单一农场支付计划的实施，仅仅是将欧盟的“蓝箱”支持转成了“绿箱”支持。
四、研究结论
第一，欧盟2003年共同农业政策改革中对农业补贴方式的改革，实际上成为欧盟规避削减补贴承诺的一种办法。改革的核心内容是将原来与生产挂钩的“蓝箱”支持转变为与生产不挂钩的单一农场支付，这种做法只是把原来一直使用的“蓝箱”措施转移为“绿箱”措施，而欧盟的农业支持总量并未进行实质性的削减。
第二，多哈回合谈判框架对“蓝箱”政策的改革，促使欧盟加快共同农业政策改革中对农业补贴方式的改革，同时也为欧盟调整农业国内支持政策提供了机遇。对于欧盟来说，满足“蓝箱”封顶的要求，其实现的难度显然存在。欧盟可能采取的对策是，要么承诺削减“蓝箱”支持水平，要么转移部分“蓝箱”支持到“绿箱”。由于“蓝箱”政策改革主要是由欧美主动联合提出的，尽管欧盟需要为农业国内支持政策的调整做出一些努力，但对于满足WTO“蓝箱”政策改革的要求，欧盟不仅会有把握，而且也会比较从容。
第三，尽管新一轮WTO农业谈判中“蓝箱”政策的改革也为发展中国家运用“蓝箱”政策提供了政策空间，但对于绝大多数发展中国家来说，它只是一张空头支票。由于财力有限，发展中国家利用“绿箱”政策尚捉襟见肘，“蓝箱”政策对它们无异于画饼充饥，仅仅可以理解为一种机会。对于我国来说，2003年，农林牧业总产值为26554.2亿元，相当于农业总产值5％的“蓝箱”支持量就是1327.71亿元。很显然，在“绿箱”政策还没有用足的前提下，在未来相当长的一段时间内，我国也谈不上充分利用“蓝箱”政策。