我国信托监管体制建构刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922·282 文献标识码：A 文章编号：1009-5675(2002)03-027-04
2001年1月10日中国人民银行发布了《信托投资公司管理办法》，同年4月28日第九届 全国人大常委会第21次会议通过了我国第一部《信托法》，并于10月1日正式实施。这 两个法律文件的颁发，确立了信托业在我国金融体系中作为专业化信托机构的法律地位 。金融乃一国经济之重心，牵一发而动全身，而信托作为金融的必要组成部分也扮演着 相当重要的角色，它是一种重要的财产转移与财产管理制度，也是国家宏观调控金融市 场从而调控整个国民经济发展的重要经济杠杆，如何加强对信托的监管无疑具有重要的 现实意义。实践也表明，对信托业的监管乏力将会引发金融危机和影响社会安定。但长 期以来，我国信托监管法制建设落后，中国人民银行作为信托业监管机构的权威并没有 真正确立，地方权力部门干预严重，各项监管措施浮于表面，信托机构违规操作现象严 重。特别是中国加入WTO后，中国的信托业将和其他金融业一样面临着外资金融机构的 严峻挑战。因此，促进信托业的稳健发展，建构一套完善、健全和有效的信托监管制度 乃当务之急。
一、信托监管体制建构的根本前提：信托理念的重塑
正确的信托理念是一国信托业健康发展的根本前提。所谓信托理念，就是关于信托本 质的认识。尽管信托制度在中国已有近一个世纪的发展历史，但长期以来人们并未能形 成一种正确的信托理念，人们对信托业的认识严重背离了它的本质，即使一些从事信托 实践工作的人对信托亦不甚了解，对身边存在的实质上的信托关系和信托行为，也难以 信托的法理来认识和处理。错误的信托理念导致了信托立法的滞后与扭曲。根据1986年 中国人民银行发布的《金融信托投资机构管理暂行规定》第16条的规定，在信托投资公 司的八项经营业务中，只有两项业务属于信托业务，即使上述两项信托业务，委托人就 “信托存款”与银行存款人一样，只收取固定利息；受托人就“信托贷款”的收益完全 由自己享有，实质上与银行的信贷业务并无区别，信托财产的名义所有权与实质所有权 (即受益人所享有的信托受益权)相分离的本质在此荡然无存。不止于此，信托机构还可 以将自有资金甚至拆借资金加入“信托贷款”中运用，由此不仅严重违背信托财产与受 托人自有财产分别管理的基本原则，而且人为膨胀计划外的信贷资金，从而使央行紧缩 银根、抑制通货膨胀等宏观经济政策落空，影响了正常的金融秩序。所谓的“信托投资 ”也存在着同样的问题，信托投资在资金来源上不仅有信托存款，而且可以混入自有资 金；因投资所生的利益与风险也全归属于信托机构本身，委托人依然只享有固定的利息 收入。(注：周小明：《信托制度比较研究》，法律出版社，1996年4月第1版，第183页 。)因此，无论是“信托存款”、“信托贷款”还是“信托投资”，在我国与银行业务 并无本质区别，信托业徒有信托之名而无信托之实，信托业成了银行业的附属物。于是 ，长期以来，信托业在艰难的困境中无序运作，带有“信托”字样的经营机构信誉低下 ，问题甚多，信托机构违规违纪事件屡禁不止，信托监管工作也陷入了“发展——混乱 ——整顿——再发展——再混乱——再整顿”的“怪圈”。因此，正确的信托理念是一 国信托业健康发展的根本前提，缺乏正确的信托理念的支撑，则会导致信托制度设计上 的扭曲与变味，进而导致信托实际操作的离谱，因而也给信托监管工作增加了难度，使 得信托监管部门的监管力不从心。
树立正确的信托理念，也就是要正确认识信托的制度功能，或者说信托在一国社会中 所发挥的作用。信托制度属于舶来品，当其最初在英国中世纪出现时，主要是被用作一 种消极的财产转移设计，目的是规避当时封建法律对财产转移所设置的各种限制与负担 ；其后，信托制度在英美等国家中发挥着无比重要的作用。随着社会的不断发展与信托 实践的不断深入，最后确立了信托的两大制度功能——财产转移与财产管理。(注：施 天涛、余文然：《信托法》，人民法院出版社，1999年12月第1版，第13页。)一国信托 制度只有具备了这两大制度功能才能称得上是真正的信托制度。长期以来，我国传统作 法是将信托业视为银行业的附属物，像监管银行一样监管信托业，实质上信托作为财产 转移与财产管理的制度功能与银行业作为资金融通的功能有着本质的区别。因此，首先 必须重塑我们的信托理念，认真领会关于信托的制度规定，才能坚持银行、保险、证券 与信托分业经营的原则，并在此基础上坚持分业监管。
二、信托监管的基本价值取向：安全与效率
树立正确的信托理念，有利于准确定位信托监管的价值取向。信托监管只是手段不是 目的，与其他金融监管一样，信托监管有着自身的价值取向。信托本身所具有的财产转 移与财产管理的制度功能，决定了信托的基本价值取向为自由与效率。但尽管信托的价 值取向为自由与效率，但并不必然导致信托监管的价值取向也如此，这有两方面的原因 ：第一，信托与信托监管的出发点不同，信托的出发点是经济社会中的“经济人”或“ 理性人”的私人利益，具有“个人权利本位”的特征，而信托监管的出发点是法治社会 中的全社会公共利益，它要兼顾各方面的利弊得失，因而具有“社会责任本位”的特征 ；第二，信托所追求的这两大价值取向犹如一把双仞剑，一方面它固然肯定了个体追求 自我价值的个性，但另一方面自由与效率的价值目标极可能与社会的其他价值目标发生 矛盾与冲突，尤其是提倡法治的今天，信托的制度功能很可能成为规避法律从事违法交 易的手段和引发金融风险的根源。因此，信托监管的价值取向不能同样定位为自由与效 率，而要将其定位为安全与效率，这两大价值目标应当并重，不存在孰轻孰重的问题。 在全球经济国际化发展和金融不断创新的大背景下，金融危机的防范和金融风险的化解 已是各国金融监管的重要目标，金融安全也是一国经济安全乃至整个社会安定的关键因 素，1997年席卷东南亚的金融危机便是一个很好的例证；因此，追求金融安全、提高防 范和控制金融风险的能力与避免金融危机的发生也是我国金融监管的重要目标，同样也 是信托监管的一大价值取向。当然，我们在追求信托监管的安全价值目标时，决不能以 扼杀信托的效率为代价，没有效率的信托监管，则会失去信托存在的意义，也不利于社 会的发展；而信托监管追求安全的金融环境，其终极目标也是为了促进信托业经营效率 的提高。信托监管的效率价值取向要求信托监管不应压制信托机构的正当竞争和抑制信 托机构信托创新的活力；同时信托监管机构应当以最少的成本支出获得最大的监管效果 。
围绕着信托监管的安全与效率两大价值取向，信托监管应当坚持以下原则：①适度监 管原则。尽管信托监管的首要目标是规范整个信托业的有序运作，但其最终目标是促进 信托业的健康发展，强调信托监管并不是否认和干涉信托机构的经营自主权，而是要通 过营造一个良好的经营环境使信托机构得以稳健经营，信托监管不能成为信托业发展的 禁锢与障碍。适度监管原则要求信托监管机构内部建立良好的信托监管执法监督机制， 将行政复议等行政救济措施予以落实，避免信托监管对信托业发展的非法干预和过度干 预，确保信托机构的自主经营权利和金融创新活力。②动态监管与静态监管相结合的原 则。金融市场行情瞬息万变，作为金融监管重要组成部分的信托监管也应当是一个动态 函数，必须准确反映金融市场的各种变化，及时处理监管过程中所表现的各种情况。不 仅要对信托业机构的市场准入进行严格审批，而且要对信托业的业务经营状况进行严密 监控，及时处理监管过程中出现的各种情况，做到未雨绸缪；对于已经出现问题的信托 机构，要正确运用风险处置措施，尽量减少对社会的震荡，因而应当建立和健全信托风 险的事前监测预警和事后控制治理机制，静态和动态监管密切配合，保持整个监管过程 的连续性和系统性。③正确认识信托风险防范与信托创新的关系。由于经济环境的不确 定性因素，从而导致信托风险的客观性，信托监管不是要消除信托风险而是要防范和化 解信托风险；信托监管与信托品种创新并不矛盾，我们并不是要通过对信托业的监管而 取消新的信托品种，而是要确保新的信托品种的运用以有效的风险防范为基础，在金融 创新不断深化的大背景下，信托机构应当抓住机遇，把信托创新作为生存与发展的主旨 ，积极探索信托业新的生长点和效益增长点，大力开展信托系列品种创新，像国有股减 持、公益基金、金融资产、集合土地信托等均可成为新的信托品种的开发对象(注：刘 向东：信托品种的创新，《金融时报》，2001年9月27日第8版。)。
三、信托监管模式的定位与我国信托监管体系的建构
确立一个科学、高效的信托监管模式也是信托监管的重要前提。目前，世界各国信托 监管模式大致有以下几种类型：①集中监管型。集中监管型是指由政府设立专门的机构 负责信托业的监管，这以日本为主要代表。②单层多头型。即只在中央一级设立几家机 构共同进行信托监管，这以英国为代表。③双层多头型，即在中央和地方两级设立多家 监管机构来负责信托业的监管。这种监管体制多存在于联邦制国家，主要以美国为代表 。
目前，我国负责信托业监管的部门是中国人民银行，长期以来也未能形成全国性的信 托自律组织。随着《信托法》以及《信托投资公司管理办法》等法律法规的颁布，现有 的信托监管模式已不能适应实际的需要，必须重新确立我国的信托监管模式。由于中国 属于中央集权制国家，而且信托业本身缺乏良好的自律意识与自律传统，因而不宜采用 双层多头型监管模式；同时针对我国金融业分业经营与分业监管的现状，也不宜采取单 层多头型模式。我们认为，我国的信托监管模式可采用集中监管型。但究竟以哪家机构 作为信托监管机构现尚存争议，主要有以下三种意见：第一种观点认为应当由中国人民 银行继续负责信托业监管，这是对现有监管模式的肯定；第二种观点是由财政部来担当 ，即效仿日、韩的监管模式；第三种观点是另设一个专门的机构来负责信托业的监管， 这与现有的证券、保险监管模式相似。就目前实际情况来看，第三种观点较前两种观点 要合理。这种监管模式的优点在于：高度集中的监管模式有利于提高信托监管机构的威 信和监管权力的集中，减少地方政府的干预，从而提高监管的效率；有利于监管机构集 中精力行使监管，实现监管的专业化和精细化；有利于避免混业监管中出现的利益冲突 现象，切实贯彻分业经营、分业监管的金融发展原则。当然，我们应积极创造条件，在 条件成熟时可设一个统一的金融监管机构，在这个统一的金融监管机构下，分设银行、 证券、保险和信托监管机构；这既可以避免出现监管的空白，也可以协调监管中出现的 问题，更好地保证监管的效率。同时，这种集中型监管模式并不排斥其他有权部门的补 充监管以及信托行业的自律监管，相反，我国的信托监管体制应当是由信托监管机构的 专门监管、信托行业自律监管和社会监管组成的三位一体的信托监管网络体系。
四、建立完善的行业自律机制、内控机制和社会监管机制
信托机构作为自主经营、自负盈亏的市场主体，应当建立一套健全、完善的自我约束 机制，强化自律意识，增强经营管理的自觉性。首先，应当建立和完善信托行业的自律 性组织，也就是说要尽快组建全国性的信托自律组织——中国信托业协会，并赋予其一 定的职责，充分发挥信托业协会自我约束、自我监督的优势。其次，信托监管机构应当 督促各信托机构建立健全的内控机制，必须具有完整的内部组织结构控制系统、严密的 会计控制系统和有效的风险控制系统。
目前，有关信托的社会监督机制相当滞后，监管机构也忽略了社会监督在信托监管体 系中的作用。实质上社会监督是整个信托监管体制的重要组成部分，发挥着相当重要的 监管作用，它与信托业的发展是一个彼此良性互动的过程：良好的社会监督有利于信托 业的健康发展，而信托业的健康发展又能改变人们对信托业的认识，从而更加关注信托 业，主动参与对信托业的社会监督。当前，应当采取以下措施完善我国信托业的社会监 督机制：第一，加强《信托法》的宣传，增强人们对信托制度功能的认识，提高人们的 信托风险意识和信托法律意识；第二，建立完善的群众举报制度，充分利用社会各方面 的信息以加强监管；(注：王自力：《反金融危机》，中国财政经济出版社，1998年6月 第1版，第304页。)第三，建立特邀监督员制度，聘请社会各界人士对信托监管提供意 见和建议，不断改善监管手段，提高监管水平。
最后，需要指出的是，尽管2001年1月10日中国人民银行颁布了《信托投资公司管理办 法》，但该规定存在许多弊端：第一，它是由中国人民银行颁布，属于行政规章，法律 效力低；第二，它所确立的信托监管机构仍为中国人民银行。因此，应当由全国人大或 常委会制订一部《信托业法》，并着重对信托监管机构的确立、地位和职责等问题作出 详细规定。其次，根据《信托业法》尽快成立专门的信托监管机构和信托业协会，并在 此基础上建立起以专门监管为主、行业自律管理为基础和社会监督为补充的信托监管网 络体系。最后，建立信托从业人员资格考试制度。规范的信托制度必须由一批具备较高 信托业务素质的业务人员实施才能正常运转起来。长期以来，信托机构低效率的运作与 信托机构管理人员和业务人员的业务水平低和素质不高密不可分。因此，信托监管机构 应当对信托从业人员的准入把好关，制订信托从业人员的资格标准和行为标准，并监督 实施。