审计机关在反腐败中的重要作用，本文主要内容关键词为：重要作用论文,机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“腐败”的含义及其产生的根源
关于“腐败”的定义以及腐败行为基本可以分为三种类型：
以公共职位为中心的定义。这种定义认为，腐败就是公职人员运用公共权力来实现私人目标的行为。
以“市场”为中心的定义。这种定义认为，腐败就是公职人员把其享有的公共权力作为一种“资源”，通过设租或者寻租的方式，进行“市场”交换，获取私人利益。
以公共利益为中心的定义。这种定义认为，公共利益，即公共社会和公民秩序体系的共同利益，高于个体或者团体的“特殊利益”，腐败即是通过公共权力的不当行使，为实现“特殊利益”而侵犯公共利益的现象。
可以看出，无论是以公共职位、“市场”还是公共利益为中心的定义，都共同指出了“腐败”的本质特征，即公共权力的不当行使，资源和利益的不正常配置以及对正常的社会秩序和社会关系的破坏。在《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第八条“腐败行为的刑事定罪”中规定：“各缔约国均应采取必要的立法和其他措施，将下列故意行为规定为刑事犯罪：（一）直接或间接向公职人员许诺，提议给予或给予该公职人员或其他人员或实体不应有的好处，以使该公职人员在执行公务时作为或不作为；（二）公职人员为其本人或其他人员或实体直接或间接索取或接受不应有的好处，以作为其在执行公务时作为或不作为的条件。”而《联合国反腐败公约》则是在第三章“定罪和执法”中列举了腐败行为的范围，其中包括：贿赂本国公职人员；贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员；公职人员贪污、挪用或者以其他类似方式侵犯财产；影响力交易；滥用职权；资产非法增加；私营部门内的贿赂；私营部门内的侵吞财产；对犯罪所得的洗钱行为；窝赃；妨害司法等十二项行为。
在对“腐败”的定义和其本质特征有了了解的基础上，我们可以进一步探寻“腐败”产生的根源。
资源的必要性、稀缺性和不可替代性是腐败产生的经济根源。
对物质生产资料和生活资料的占有是人类赖以生存和发展的基本前提，但是由于自然资源和社会产品的稀缺性和不可替代性，使人类无法完全根据自身的需要获取并使用相应的物质资料。所谓资源的必要性是指任何人类社会的成员都无法脱离物质生产资料和生活资料而生存和发展，离开物质资源，任何人或者组织都必将走向灭亡。所谓资源的稀缺性是指与人类需求的无限性相比，物质资源从数量上是相对有限的，在特定的历史时期，人类社会成员必然面临着有限的物质生产资料和生活资料无法完全满足其日益增长的需要的问题。所谓资源的不可替代性是指，就资源的功能来看，特定的物质生产资料和生活资料与社会成员的特定需要具有对应性，也就是说社会成员的特定需要必须要由特定的资源来满足。正是由于资源的这种必要性、稀缺性和不可替代性，使得社会成员要保持自身的生存和发展，就必须在资源配置的过程中尽量多地获得物质生产资料和生活资料，在这种情况下，如果一个社会的资源配置制度合理而有效，那么社会成员取得物质生产资料和生活资料的方式和手段就趋向于合理有序；相反，如果一个社会的资源配置制度不合理而且效率低下，那么社会成员取得物质生产资料和生活资料的方式和手段就会趋于失范，从而滋生腐败。
公共权力对资源配置的垄断性支配是腐败产生的政治性根源。政治学家将“权力”定义为“能够产生预期影响力的能力”，美国学者斯蒂芬·P·罗认为：“权力是指一个人(A)用以影响另一个人(B)的能力，这种影响使B做在其他情况下不可能做的事。”他认为权力的核心价值在于相对人对权力行使人的依赖性，即B对A的依赖性，B对A的依赖越强，则在他们的关系中，A的权力越大，“当你拥有他人所需要的某种东西，而你是唯一的控制者时，你就使得他们依赖于你，你便因此而获得了对他们的权力。”而权力与腐败往往是伴生的，正如19世纪英国著名历史学家阿克顿勋爵所说：“权力意味着腐败，绝对的权力意味着绝对的腐败”。如果将这句话与罗宾斯的理论结合起来理解，则可以更清楚地看出权力导致腐败的本质，即：绝对的权力意味着对资源配置的垄断控制，而对资源配置的垄断控制就必然导致腐败。正如我们上面所说，人类的生存与发展离不开物质生产资料和生活资料，而这些物质资源又具有稀缺性和不可替代性，因此如何配置资源直接关系到社会成。员的生存与发展境况。就目前而言，资源的配置主要靠市场配置和政府配置两种方式进行，而无论哪种方式公共权力都在其中发挥着决定性的作用，例如在资源的市场配置过程中，公共权力决定了市场配置活动的规则和秩序，并通过制定公共政策引导资源在市场中配置的方向；在政府配置过程中，公共权力直接对基础性生产资料和生活资料进行分配，以保证社会成员的基本生产和生活需要。所谓公共权力对资源配置的垄断性支配，一般表现为两个层次，一是从宏观层次看，公共权力涵盖于资源配置的各个领域和阶段，而将其他社会力量排除在资源配置的过程之外；二是从微观层次看，公共权力的行使者在资源配置的特定时期和阶段得以对资源配置进行绝对性的支配，而将公共权力的其他行使者排除在资源配置过程之外。当以上两种情况出现的时候，社会成员对公共权力的依赖性就会大大加强，其获得物质生产资料和生活资料的希望完全依靠于公共权力及其行使者，而这时公共权力及其行使者的行为却得不到有效的控制，就必然导致公共权力的不当行使，诱发腐败。
公民与公权力机关及公务人员之间委托——代理关系的失灵是腐败产生的体制性根源。根据民主政治理论，公权力机关及公务人员是执行民意并由公民委托执行公民拥有的公共权力的机关和人员。公民与公权力机关及公务人员之间的关系从本质上是一种委托——代理的契约关系，即作为委托人的公民将自己的权力委托给公权力机关及公务人员执行以实现自己的利益，而作为代理人的公权力机关及公务人员则根据契约执行这一权力并取得运行的经费及相应的报酬。这种委托——代理关系的基本理论假设包括两点：一是委托人与代理人之间的利益是统一的，二者一荣俱荣，一损俱损；二是委托人与代理人都具有高尚的道德水准，特别是代理人必须是品行高尚、忠于职守、尽职尽责的模范。但是，在现实生活中，委托——代理关系的这两点基本理论假设是无法完全成立的，正如公共选择理论主张的那样，任何人从本质上都是理性经济人，作为委托人的公民如此，作为代理人的公权力机关及其公务人员也是如此。虽然作为整体，公民具有共同的利益诉求，但是作为个体，公民的利益诉求却常常是相互冲突或者矛盾的，因此如何能够尽可能多地获取利益是每一个作为理性经济人的公民的必然考虑。同时，作为理性经济人的公权力机关及其公务人员，行使公共权力的过程实际上也是一个追求自身利益最大化的过程，当正当和积极地行使公共权力能够促进公权力机关及公务人员利益趋向于最大化时，公权力机关及公务人员就会善意而尽职地履行其代理人的职责，但当不当和消极的行使公共权力并不会影响公权力机关及公务人员的利益实现甚至促进其自身利益趋向最大化时，公权力机关及公务人员就必然有可能怠于行使其代理人职责或者滥用公共权力。正因为无论是委托人，还是代理人都是理性经济人，都追逐自身利益的最大化，从而使委托——代理关系的基本理论假设无法成立，导致委托——代理关系的失灵，即作为个体的公民为了追求自身利益的最大化通过向公权力机关及公务人员行贿等手段最大限度地获取个体利益；而公权力机关及公务人员为了追求自身利益的最大化则最大限度地垄断对资源配置的支配权，并接受或者索取贿赂以满足个体利益。
我国审计机关在反腐败中的重要作用
首先，在审计监督过程中，审计机关可以有效地检查和评估国有资产经营、管理、使用的真实、合法、效益，使得必要、稀缺和不可替代的公共性资源得到合理、高效的配置。其次，在审计监督过程中，审计机关可以有效地预防和控制公共权力的滥用，促进公共权力在资源配置中的科学、规范、高效地行使。再次，在审计监督过程中，审计机关可以有效地揭示和公开公权力机关及公务人员执行公务情况，保证公民与公权力机关及公务人员之间的委托——代理关系的有效运转。审计监督对腐败的这种预防、揭露和惩治功能，主要表现在以下四个方面：
通过审计监督，审计机关可以最早地发现滋生腐败的潜在风险，从而揭露腐败问题及其危害。
就目前来看，国有资产经营管理领域是腐败犯罪行为高发领域，同时这些腐败犯罪行为一般都要通过资金往来和账目反映出来。而正如我们上面所说的，政府审计的客体是经营管理国有资产的个人或者组织与经营管理国有资产相关的财政财务活动；政府审计的具体方式是对经营管理国有资产的个人或者组织在经营管理国有资产过程中形成的会计资料运用会计检查、财产清查等特定方法进行监察、鉴证和评价。因此，审计机关在揭露腐败犯罪行为具有先天的优势。在具体的实践中，审计机关通过合规性审计，揭露被审计单位在国有资产经营管理过程中存在的违法犯罪行为；通过绩效审计评价被审计单位经营管理国有资产的经济性、效率性和效果性。根据世界审计组织审计准则的规定，合规性审计包括：对责任单位的财务责任进行检查，包括检查和评价财务记录，并对财务报表发表意见；对整个政府行政部门的财务责任进行检查；对财务系统和交易状况进行审计，包括对适用法律法规遵守情况的评价；对内部控制状况和内部审计职能进行审计；对被审计单位各项行政决策是否适当进行审计；由审计所引起的或与审计相关的其他事项。合规性审计的重点在于审查被审计单位的财政财务收支是否真实、合法。根据最高审计机关国际组织《绩效审计实施指南》的定义，绩效审计是对经济性、效率性和效果性的审计，一般包括：根据良好的管理原则和实务以及管理政策对管理活动的经济性进行审计；对人力、财力和其他资源的使用效率进行审计，包括检查信息系统、绩效评价和监督机制以及被审计单位为纠正已发现缺陷而采取的程序；联系被审计单位目标的实现情况，对被审计单位绩效的有效性进行审计，并通过与预期影响进行比较，而对被审计单位的活动所产生的实际影响进行审计。绩效审计是以立法机关所做的决策和制定的目标为基础的，绩效审计的开展可能会遍及整个公共部门。绩效审计是在考虑应有的经济性的情况下，对政府活动(government undertaking)、项目或组织的效率性和效果性进行的独立检查，其目标是实现改进。通过合规性审计和绩效审计，审计机关可以对掌握被审计单位管理经营国有资产及其他相关经济活动的真实情况，审查其各项行为中是否存在可能导致违法犯罪行为的线索，评估其各项行为是否能够产生经济、高效、优质的预期结果，从而使权钱交易、影响力交易以及滥用职权、洗钱、等一系列腐败犯罪行为无所遁形，昭然于天下。
通过审计监督，审计机关可以更快地运用法定权限对这些问题进行查处，纠正不当行为、挽回经济损失、打击犯罪行为。
由于政府审计是由法律规定的、独立的、专门的行使监督权的政府行政机关和人员实施的强制性的行政行为。因此属于法定审计监督范围的单位、组织和个人都必须依法接受审计监督，不得以任何理由阻挠、拒绝。同时，作为由法律规定的、独立的、专门的行使监督权的行政机关，审计机关享有对审计查处的违法犯罪问题进行处理的法定权限。例如，我国审计法第三十四条规定：“审计机关进行审计时，被审计单位不得转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，不得转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产。审计机关对被审计单位违反前款规定的行为，有权予以制止；必要时，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产；对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请。审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权予以制止；制止无效的，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用”，也就是说，根据这条规定，审计机关如果在审计监督过程中发现被审计单位存在试图通过转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产销毁或者隐藏腐败犯罪证据或者犯罪所得时，可以通过法定程序对这些资料和资产进行封存。同时，如果发现被审计单位进行不正当的经济活动，或者相关财政财务收支行为中存在腐败犯罪行为问题，则可以依法通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与上述财政财务收支行为有关的款项。这些法定赋予的权限，都可以防止腐败犯罪行为结果的扩大，使其得到有效的控制。此外，根据审计法的规定，审计机关有权对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，采取责令限期缴纳应当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令限期退还违法所得、责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理等处理措施；有权对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，采取上述处理措施，并依法给予处罚。对于不属于审计机关处理处罚权限的行为，审计机关可以依据相关法律法规，移送给司法机关、公安机关、纪检监察机关和相关主管部门进行处理，例如审计法第三十七条规定：“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助”；第四十九条规定：“被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时做出决定，并将结果书面通知审计机关。”近年来，我国各级审计机关都加强与司法机关、公安机关、纪检监察机关在打击经济犯罪方面的协调配合机制，如审计署与公安部2000年联合印发《审计署公安部关于建立案件移送制度和加强工作协作配合的通知》正式建立案件移送协调会商机制，2005年又联合印发《审计署公安部关于进一步加强协作配合的通知》，加强了在打击经济犯罪中的协调配合；又如审计署与最高人民检察院2000年和2004年分别联合印发《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》和《最高人民检察院、审计署关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合的通知》，建立并加强了在打击职务犯罪和腐败犯罪中的联动机制；再如2003年，审计署与中纪委、监察部联合印发《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》加强了审计机关与纪检监察机关在打击违法犯罪活动中的协调配合。在审计署的推动下，各级审计机关都积极探索有效的方式加强与相关部门在打击经济犯罪、职务犯罪以及腐败犯罪活动中的联系。这些联系的建立，大大整合了反腐败的有生力量，形成了反腐败的合力，从而为更加有效地查处腐败犯罪行为创造了良好的条件，2006年至2008年，全国各级审计机关就向公安机关、司法机关和纪检监察机关共移送事项3484件，涉及人员4624人，涉及金额567亿元。
通过审计监督，审计机关可以及时建议有关方面健全制度、消除隐患、防范风险，有效地预防腐败犯罪行为的发生。
在不断加强揭露、查处腐败犯罪行为的“破”的功能的同时，我国审计机关坚持发挥审计的“立”的作用，通过审计监督关注重大的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进从根本上预防腐败犯罪行为的发生。腐败的产生具有两大因素，一个是“人”的因素，一个是“物”的因素，也就是主观因素和客观因素。虽然主观因素是导致腐败产生的根本性原因，但是客观因素的存在却是为腐败的产生创造了条件。而最易导致腐败的客观因素，就是现有机制、体制、制度的缺陷和管理漏洞，只有弥补这些缺陷，堵塞这些漏洞，才能减少滋生腐败的土壤，降低腐败产生的几率。国家审计署审计长刘家义就指出：“当前，我国经济社会正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期，影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。这些都对审计工作提出了新的更高的要求……作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，首先必须充分发挥预防功能。作为一种制度安排，国家审计具有内生性的威慑作用，因此，必须加强审计监督，充分发挥其对影响经济社会健康运行的各种“病害”的抑制作用。作为依法履行监督职责的审计机关，具有独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势，因而能够而且有责任及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险，提前发出警报，起到预警作用。第二，必须充分发挥揭露功能。根据法律规定，审计的首要职责是监督，监督就必须查错纠弊。所以，审计必须查处违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、损坏资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等各种行为，并依法对这些行为进行惩戒；必须揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，以保护经济社会运行的安全健康。第三，必须充分发挥抵御功能。审计不仅要揭露问题，更要对产生这些问题从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层，进行深层次分析、揭示和反映，调动积极因素，防止消极因素入侵整个经济社会系统，促进改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险，提高经济社会运行质量和绩效，增强经济社会运行的“免疫力”，推动经济社会全面协调可持续发展。因此，我们必须顺应时代发展潮流，适应经济社会发展需求，把握审计的基本特征，遵循审计的内在规律，立足建设性、坚持批判性，立足服务、坚持监督，立足全局、坚持微观查处和揭露，立足主动性、坚持适应性，立足开放性、坚持独立性；坚定不移地揭露和查处重大违法违规和经济犯罪案件线索，坚定不移地深入揭示体制机制上的问题，坚定不移地提出完善制度和规范管理的建议，切实承担起审计的历史责任，更加全面、有效地发挥审计的作用”。据统计，2006年至2008年8月，全国各级审计机关向被审计单位或有关单位提出审计建议42万条，其中已被采纳25万条，被审计单位根据审计建议建立健全规章制度1.2万个（项），从而在一定程度上健全了我国的法律法规体系，完善了相关的宏观管理政策，较为有效地预防了腐败犯罪行为的发生。
通过审计监督，审计机关可以有效地对权力的运行进行监管，增强公权力机关及其公务人员权力行使的透明度。
如上所述，公权力机关及其公务人员对公共权力的不正当行使是腐败产生的政治性根源。多年来，查办的腐败案件也证明，多数大案要案都是掌管经济实权的行业、部门、单位和领导干部及企业负责人，利用职权和职务上的影响为本单位和个人、亲友及身边工作人员谋取不正当利益。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的不断发展，公权力部门及其公务人员尤其是各级领导干部肩负的发展经济的任务越来越重，责任越来越大。综合分析我国当前财经秩序方面存在问题所产生的原因，都与一些部门、企业的少数领导没有正确行使权力和认真履行职责有关。腐败分子以权谋私、权钱交易、权权交易等屡屡得逞并且无所顾忌，在很大程度上是因为对领导干部管理偏松，监督不力，缺乏行之有效的监管机制。在这样的背景下，经济责任审计应运而生。经济责任审计是审计机关通过对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的国有企业、国有控股企业等其他单位的主要负责人，以及其所在地区、部门、单位财政财务收支及相关经济活动进行审计，以监督、评价和鉴证其在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况。目前，经济责任审计由审计、纪检、监察、组织、人事和国有资产监督管理部门共同组织，是审计机关根据干部管理部门的委托具体实施，在完成审计工作后将审计结果告知有关部门，作为监督管理被审计领导干部的参考依据。同时，如果被审计的领导干部存在违法违纪等需要追究经济责任的情况，则由有关部门进行处理。近年来，经济责任审计在任用、管理、考核领导干部中的作用不断增强，有一批存在违反党纪政纪甚至违法犯罪行为的领导干部受到了相应的处理，被追究了相关责任。统计数字显示，2006年至2008年8月，全国审计机关共完成对85924人的经济责任审计，查出领导干部对违法违规行为负有直接责任的问题金额251亿元，查出领导干部涉嫌个人经济问题金额4.8亿元。审计后，共有1305名被审计的领导干部和其他人员的问题被移送司法、纪检监察机关处理。除了经济责任审计能够有效地监管公权力机关及其公务人员行使公权力以外，审计机关推行的审计结果公告制度通过向社会通告被审计单位行使公权力，履行职责情况，增强公权力机关及其公务人员行使职权的透明度，从而有效地解决公民与公权力机关及其公务人员之间委托——代理关系失灵的问题。委托——代理关系失灵的重要原因之一就在于公民与公权力机关及其公务人员之间信息不对称，即当公权力机关及其公务人员利用职务的便利以及技术上的优势，故意向公民隐瞒或者歪曲相关信息时，他们之间的委托——代理关系必然失灵。而审计结果公告制度的推行，则将审计机关对被审计的公权力机关及其公务人员行使公权力的真实、合法以及效益情况向公民进行开，这在很大程度上可以避免公权力机关及其务人员利用信息不对称谋取不正当利益，侵害民合法权益。
标签：公共权力论文; 审计质量论文; 会计与审计论文; 审计准则论文; 法律论文; 审计方法论文; 国有资产管理论文; 管理审计论文; 社会关系论文; 审计目标论文; 财政制度论文; 社会资源论文; 生活管理论文; 公民代理论文; 社会问题论文; 时政论文; 反腐倡廉论文; 经济学论文;