行政纠纷解决的第三条路径——论行政裁判制度在我国的建立，本文主要内容关键词为：行政论文,在我国论文,第三条论文,裁判论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1006-639X(2014)04-0051-08 随着第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》的公布，学者们才知道原来提出的建立行政法院、法院系统收归最高法院统一领导、通过肯定概括加否定列举方式扩大行政诉讼受案范围的建议都是不可能实现的。因为这样的建议必须做出宪法上的重大修改，而宪法上的重大修改估计在短期内难以实现。这样，通过司法改革实现行政诉讼上的独立性、专业性的设想就难以实现了。为此，我们有必要另辟他径来独立、专业地解决行政纠纷。 一、行政裁判制度是解决行政纠纷的第三条路径 我国现在比较正规的行政纠纷解决的方式包括行政复议、行政诉讼两个路径。但是通过对西方相关法律制度的考察可知，除了这两个路径外，还有第三个路径——行政裁判制度。通常认为我国已经存在行政裁判制度，如1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理，类似的规定还见之于1985年通过的《中华人民共和国草原法》、1987年通过的《中华人民共和国大气污染防治法》、1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》等。学者们一般认为这就是我国的行政裁判制度①，如有学者认为行政机关依照某种法律规定和步骤，对特定人的权利义务做出具有法律效力决定的活动，包括行政争议的解决。[1]还有学者认为行政裁判制度解决的是民事争议，马怀德教授就认为行政裁决指的是行政机关依照法律的授权解决有关的民事争议。[2]我认为这种裁判不是我们所讲的行政裁判制度，前一种是行政复议制度，后一种是民事仲裁制度。 行政裁判制度和我国的行政复议制度在本质上是不同的。行政复议是行政机关自己解决行政纠纷，是行政司法行为。行政司法行为是指“行政机关根据法律授权，按照准司法程序审理和裁决有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利义务关系，从而具有相应法律效力的行为。”[3]因此行政司法行为属于行政行为的一种，其目的在于实现行政体制内的监督，其与行政裁判机构以独立的第三方的地位用专业人员、专业知识解决行政争议大相径庭。行政裁判行为不是行政行为，而是一种准司法行为。将行政裁判行为定性为准司法行为，强化行政裁判行为的独立性，有利于避免行政权对司法权的干预，有利于保护当事人的合法权益。行政裁决制度在我国，过去很长时间内没有引起重视，随着医疗、交通、知识产权、自然资源等专业纠纷的不断涌现，学者们不得不开始重新审视行政裁判制度。 目前我国有关行政裁判尚处于理论探讨阶段，和行政裁判制度最相类似的制度是民事仲裁制度，但是这种制度是解决民事纠纷的。按照英美法系有关行政裁决制度的内涵，我认为行政裁判制度指的是独立的行政机构按照法律的授权解决行政争议的活动。 二、我国设立行政裁判制度的必要性 我国目前处理行政争议的制度包括普通法院的行政诉讼、行政机关内部的行政复议，学者们还提出建立行政法院等建议。但是这些制度自身存在这样或那样的问题，从而使行政争议案件的解决难以达到既定目标，已经出台的行政诉讼法修改案草案已经说明了这个问题。有必要建立我国的行政裁判制度。 (一)专业必要性 随着行政诉讼和行政复议的发展，行政诉讼和行政复议的范围也在不断扩大，目前行政诉讼案件和行政复议案件出现许多新型、专业化等复杂法律争议案件，这些复杂法律争议涉及到的领域极其广泛，例如贸易、交通、健康安全、社会保障、公共事业、教育、职业许可、博彩业、税收、农业、劳动补偿、失业救济、人事变动等等。当前涉及土地(包括土地征收、征用的赔偿与补偿案件、土地所有权争议案件、农村土地承包案件、林业资源纠纷等案件)、房地产等财产权案件，劳动和社会保障权、环境保护以及参加社会、经济活动权益的行政案件，涉及工业伤害案件、医疗纠纷案件、专利商标案件、劳动派遣、信息公开、移民等技术性较强案件，这些案件案情往往比较复杂，同类对象众多，社会影响广泛，全局性强，其中涉及房地产管理、劳动和社会保障、涉及社会、经济活动权益的行政许可、行政监管、行政救助等大量授益性行政行为，不仅要求依照法律规定，而且在内容上有许多涉及政策性、行政机关重大任务的整体推进、社会影响以及公平合理的掌握，因而更为复杂。英国的大法官柯克曾说：“法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践。”[4]上述案件专业性、技术性较强，而我国行政诉讼法官和行政复议人员的数量不足、专业素质不高，缺乏长期的学习和实践，仅靠熟悉法律知识的法官或仅靠懂得行政管理的行政复议人员来处理这些案件恐怕难以胜任，从而导致该类案件审理的时间过长，并且案件的审理结果由于专业的有限性而难免出现错误，其公正性往往受到质疑。 (二)独立必要性 1.法院的非独立性使行政案件难以公正审理 在我国的司法实践中，法院与政府之间的关系是一种典型的行政关系，党组织在事实上掌握着法院及其法官的组织和人事管理权，法院是地方政府的职能部门，地方政府掌握着法院的人事、财政等权力。[5]党的领导和政府官员如果要求法院按自己的意志进行司法，某些地方的党组织或其领导人向法院发出具有行政性质的指令或通知，或者私下打“招呼”，要求法院按照其意旨对案件作出裁判，对于这种行政化指令，法院及其法官是很难拒绝的。“现行体制下，帽子、票子、案子都在地方政府手里，地方法院很难独立于地方政府。”[5]这种现状严重违背了司法独立的宪法原则和司法活动的客观要求，因此行政诉讼很难实现独立审判权，司法公正难以实现，其结果不仅是不利于当事人合法权益的保护，而且会使司法公信力大打折扣。 2.行政复议机构缺乏相对的独立性 行政复议的司法性质表明行政复议机构必须保持必要的独立性才能保证裁决的公正性，但我国行政复议机构缺乏相对的独立性。 首先，行政复议机构设在政府法制部门，属于复议机关内设的具体从事复议工作的办事机构。复议机构无独立的复议权，只有具体地承办案件和“拟定”复议决定，而最后对外生效的复议决定则由复议机关负责人同意或集体讨论通过作出。复议机关负责人决定或者复议机关集体讨论决定考虑的更多的是社会稳定问题，这种议者不决，决者不议，事实上难以做出正确和公正的复议决定。 其次，被申请行政机关和复议机关之间一般存在行政隶属关系，平时工作上相互联系，相互沟通，被申请行政机关的某些行政行为，有时就是根据上级机关的指示或要求做的，甚至事前就已得到上级的默许。被申请机关和复议机关之间诸多的利害关系，很难保证复议机关在裁决行政争议时是中立的、公正的。 再次，我国行政诉讼法规定，行政复议机关改变具体行政行为的，复议机关是行政诉讼被告。这样的规定往往使复议机关陷入行政诉讼的漩涡中，为了避免自己不当被告，诸多复议机关基本上不再改变具体行政行为，大都以维持原行政行为结案，从而使行政复议程序流于形式。 (三)减轻法院压力的必要性 随着行政诉讼的发展，行政诉讼案件越来越多。北京市第一中级人民法院近3年共受理了1008件行政案件，案件类型已增加到46类，涉及行政管理领域的各个层面。广西梧州市行政诉讼案件收案数呈激增态势，梧州市2012年行政诉讼案件数比2011年增加了47.14％。[6]对于广大农村的法院而言，这样的案件是难以胜任的。按照最高人民法院提出的高、中级法院和基层法院行政审判庭，至少要分别配备三个、两个、一个合议庭的要求。但据调查，湖北省除武汉中级法院达到两个以上合议庭外，其他中院均达不到每个中级法院建立两个以上合议庭的标准。目前行政审判庭，特别是基层法院的行政审判人员人手仍然较少，例如在全国行政审判工作做得比较好的湖北省保康县法院行政审判庭只有三个人，有法官资格的只有两人。行政审判实行的是合议制，即使一审勉强能够审理，一旦案件发回重审，就很难另行组成合议庭，行政审判人员严重缺乏。 调研发现，行政审判人员除了开庭审理行政案件外，他们还有很多工作要做：按照有关规定，鉴于行政案件的复杂性，行政案件的立案一般由行政庭负责或者由行政庭参与；除了立案、审理行政案件外，行政庭还有大量的非讼执行案件，据统计，2000至2006年间，湖北省处理的非诉案件的数量是诉讼案件数量的3.85倍；随着和谐社会的提出，行政和解制度的推行和制度化，行政审判工作更多的需要通过协调的方式解决。这些看不见的、不能用直接的数据反映在工作量上，法院难以胜任日益增多的行政审判案件。相反，通过设立行政裁判制度，作为行政诉讼前的程序，可以减轻法院的压力。 (四)效率必要性 行政诉讼程序是比较正规的程序，严格地走完这些程序需要的时间比较长，产生的成本费用比较高，由此产生了不必要的时间浪费。行政裁判程序处理行政纠纷是为了提供一种快捷、专业和经济的途径来解决争议，这种争议解决方式的显著特点是当事人可视其争议的具体情况来选择合适的解决方案和程序，因此处理纠纷费用低廉，方便快捷。另外，这种争议解决方式可以以妥协而非对抗的方式来解决纠纷，不会因为出现纠纷就彻底破坏双方当事人的关系。最后，这种争议解决方式要求行政法官更为积极主动地促使当事人双方尽可能达成共识，避免使用耗时耗力的裁决程序。行政裁决程序的适用大大减轻了普通法院法官的压力。在美国，国家劳动关系委员会自从成立以来，共处理了90多万件不公正劳务行为的指控，占国家劳动关系委员会呈报的不公正劳务行为案件中90％以上，平均45天内得到解决。[7]“可以毫不夸张地说，仅就美国社会保障署雇佣的行政法法官的裁决就可以对美国经济的表现造成不可忽略的影响力。”[8] 二、设立行政裁判制度的可能性 在我国设立行政裁判制度不仅有其必要性，而且有其可能性。 (一)制度上不存在障碍 在改变目前我国行政争议解决机制方面，学者们提出自己不同的看法，诸如行政法院的设立、宪法法院的设立，建立行政复议院等。但是这些主张一直停留在学者们的见解中，没有任何迹象表明要推进这些制度的建立，原因在于这些制度的建立缺乏制度上的依据。设立这些机关意味着要对国家的制度进行比较大的改革，在求稳、求妥的当今中国难以对国家的制度进行比较大的改革。而采用行政裁决制度则不需要进行太大的体制改革，只需要通过法律设立一个比较专业的行政裁判制度就可以了，因此设立行政裁判制度不存在制度上的障碍。 (二)行政诉讼、行政复议制度积累了丰富的经验 自《行政诉讼法》施行以来，经过十多年的发展，行政审判特别是铁路、海事等专门法院的行政上审判在实践中积累了不少经验，造就了一大批精通法律知识与实务的法官。虽然行政裁判制度不同于行政复议制度，但是同为行政司法行为，行政复议近20年的实践为行政裁判制度的建立提供了丰富的经验。诸如行政复议的复议范围、行政复议的当事人、行政复议程序、行政复议的决定等都对行政裁判制度的建立具有重要的借鉴意义。另外，行政诉讼、行政复议中存在的问题也为建立行政裁判制度提供的必然性依据和制度设计根据。 (三)西方国家有成功的经验 行政裁判制度是当今世界上比较重要的一种行政救济制度。纵观国外行政裁判制度，主要有三种类型，一种是英国的行政裁判所制度，一种是美国的行政裁判制度，还有一种是法国的行政法院制度。也许有人认为法国的行政法院制度不属于行政裁判制度，而是司法裁判的一种，对此我不敢苟同。从性质上说，法国的行政法院仍然是行政机关，具有行政性质，只不过这种行为属于行政司法行为。从程序来看，法国的行政法院制度和英国的行政裁判所制度和美国的行政裁判制度没有什么本质上的区别，都属于准司法程序。不管英国的行政裁判所制度，还是美国的行政裁判制度，抑或法国的行政法院，这些制度的实施都是比较完善的，并且有相当丰富的行政裁判经验，这些经验可以为我所用。 (四)政策上的依据 党的十八大报告指出：“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。创新行政管理体制，优化政府结构和行政层级，加快推行省直管县(市)改革。”党的十八大有关社会改革创新的论述为我国行政管理创新指明了方向。有关强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责的阐述可以为我们成立行政裁判所提供了政策上的依据。英国行政裁判所是行政机关还是司法机关曾经在英国学界争论很长时间，尽管2007年以后确定为司法机关，但是我认为它更像一个公务法人。公务法人是一种公务分权，其核心在于公务的独立性和专业性(有关公务分权理论将在下文中阐述)。我们可以借用西方的公务分权理论建立我国的行政裁判所。因此我国设立行政裁判所有政策上的依据。 三、行政裁判制度设立的原则 我国行政裁判制度的建立必须弥补我国目前行政诉讼和行政复议的缺陷。要弥补这些缺陷，应该坚持以下四个原则：公务分权原则、专业性原则、独立性原则和司法最终性原则。 (一)公务分权原则 所谓公务分权是指根据某一种公务的实施需要，法律将这种公务分离出来，成立相应的实体——公务法人。公务法人以自己的名义处理公共事务，同时独立享受权利、负担义务。公务分权事实上是把政府的权力予以分解，由专业性的机构来处理专业事务。公务分权中的公务不是普通的公务分离出来，而是将专业性、技术性的公务分离出来，由专业组织、专业人员来处理这些公务。公务分权有几大优势：首先，由专业人员处理专业问题，专业人员有能力运用专业知识解决专业问题，有利于问题的客观公正的解决。其次，公务分权有利于客观公正。专业机构、专业人员处理专业问题，客观上会得到社会的认同，其公正性、公平性会自然得以展现。第三，公务分权可以避免行政机关官僚主义，专业人员运用专业知识解决专业问题，轻车熟路，可以减轻行政机关的繁琐程序，有利于提高效率。第四，公务分权有利于减少公共管理费用。由于专业程序可以提高行政管理的效率，因此可以减少公共管理费用，同时也可以减少当事人的费用开支。另外，公务法人还可以接受社会的捐赠，由此减少财政拨款。 按照公务分权设立行政裁判所，可以克服我国现行的行政争议制度的缺陷，实现独立性、专业性和提高效率。因此在制度设立时应该遵守公务分权原则。 (二)专业性原则 1.机构的专业性 为了摆脱我国现行的行政审批制度和行政复议制度的专业性不足的困境，在设定行政裁判所时要考虑到机构的专业性。行政裁判所的设立不再大而全，小而全，而是应该结合我国的实际需要，设立行政诉讼机关、行政复议机关不易处理的事务的专业性裁判所，诸如政策与法律交融的土地、社会保障、医疗事故、交通事故等专业性的裁判所，以实现裁判所设立的既定目标。 2.人员的专业性 专业性是提高行政裁判效率、实现行政裁判公正性的关键所在，因此，在建立行政裁判制度的国家都高度重视行政裁判人员的专业性要求。在英国，行政裁判所的人员由法律人士和专家组成，分别授予裁判所法官和裁判所成员身份。裁判人员很多是在行政人员中选拔而来。因为他们有丰富的行政管理知识，并能准确、恰当的判断行政措施是否合理，能够有效地解决行政争议。“行政事务通常都复杂而且技术要求很高，因此要求裁决者必须具有相当的特别专业知识。”[9]因此，美国的部分法律对行政法官有专业上的要求，比如纽约州的第131号行政命令中，就指出作为听证主持人，行政法官要“博学，能干，无偏私，客观，免受不适当的影响”。一般而言，美国的行政法官只为某一特定的行政机关效力，他们所主持听证并进行裁决的争议也仅仅涉及到他们所效力的行政机关。另外行政法官不断重复的听证某类行政纠纷，其专业知识必然会不断得到深化。长期从事行政裁判活动，使得美国的行政法官拥有该行政机关相关领域非常专业的知识和丰富的实践经验。其结果是“行政法官由于具有其有限管辖的技术领域的专家知识，可以从昂贵而耗时的审前调查负担中解放出来，而且已经被证明是非常有效的，也被大众公认是公正而高效的。”[10]行政法官用更专业领域的专门知识来进行事实的甄别，他们更多地使用审慎的思考而不是直觉来作出判断，这样裁决的科学性自不言喻，公正性自然可得。 3.处理事项的专业性 在英国，行政裁判所包括以下几类：一是财产权和税收方面的裁判所：这类裁判所包括土地裁判所、农业土地裁判所、租金评审委员会、增值税裁判所、租税逃避裁判所。二是工业和工业关系方面的裁判所：具体包括工业裁判所、就业上诉裁判所、演出权利裁判所、发明者报酬裁判所、专利权上诉裁判所、运输裁判所。三是社会福利方面的裁判所：具体包括地方裁判所、国民保险裁判所、国民卫生服务裁判所、医疗委员会、医疗上诉裁判所、精神病审查裁判所、增补利益上诉裁判所。四是外国人入境裁判所。参照英国行政裁判所的分类，我国在设立行政裁判所时可以结合中国的实际，按照轻重缓急设立行政裁判所。目前土地裁判所、劳动社会保障裁判所、医疗事故裁判所、交通事故裁判所、劳务派遣裁判所应当是急需设立的裁判所，然后再根据这些裁判所的适用情况，在总结经验的基础上设立其他裁判所，逐步建立起我国的行政裁判所体系。 (三)独立性原则 独立是公正的前提条件，没有独立就没有公正，设立行政裁判所必须绝对保证独立性。目前，行政审判、行政复议的独立性缺失的主要原因在于法院、复议机关人财物依赖于地方政府，保障独立的前提条件是排除地方党政机关对行政审判和行政复议的干预。为此，独立性在于把这些权力收归中央政府。美国听证官手册指出：“你们工作中最重要的一方面就是要公正且不偏不倚。公正和不偏不倚就意味着要避免产生基于人种、性别、民族、宗教信仰、年龄或者社会经济地位的偏见。同样，你们必须避免迎合行政机关或个人当事人的偏见。同样意味着，必须防止你们个人的或政治的信仰影响到案件的结果。”为此，美国从制度上保障行政法官的独立性。《联邦行政程序法》规定了一系列保障听证人员独立性的措施：文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中通过考试录用听证主持人员，听证主持人员的工资和任职由文官事务委员会管理，不受听证所在行政机关影响；行政机关根据工作需要从文官事务委员会确定的合法合格人员中任命听证主持人员；听证主持人员实行职能分离，不能从事与听证工作不相容的事务；听证主持人员除非由文官事务委员会所规定和确认的正常理由，并经正式的听证程序，不能罢免。英国根据TCEA②第2条规定创设了裁判所高级主席(the Senior President of Tribunals)职位，它是独立法定职位。高级主席由英王根据大法官大臣提名而任命，大法官大臣提名前需征得英格兰、威尔士首席大法官和苏格兰、北爱尔兰相关职位人员的同意。行政裁判所的其他人员由法律人士和专家组成，分别授予裁判所法官和裁判所成员身份都享有完全独立的司法权。除设立一名裁判所高级主席外，每个法庭都将设立一名主席，由大法官大臣咨询裁判所高级主席意见后任命。上诉法院、高等法院、郡法院和治安法院的法官是初审和上诉裁判所的当然成员。新成员的招录需通过司法任命委员会程序。 英美国家这些独立性制度的设立应该成为我国设立行政裁判所借鉴的核心和关键，否则行政裁判所的设立不仅不会改变目前行政裁判不公的现状，还会加大国家的财政负担。 (四)司法最终性原则 就英国而言，虽然行政裁判所的诞生是源自于行政机关之中，但其在经历了与行政机关杂糅交错的复杂局面之后，最终成为司法体系的一部分。美国为防止行政机关滥用行政权，《联邦行政程序法》规定行政裁判制度适用于的程序丝毫不亚于司法审查程序，可以说程序规则是保障一项制度发挥应有作用的不可缺少的因素。但是不管是英国的行政裁判制度还是美国的行政裁判制度，其裁判结果不具有最终性。在英国，当事人对行政裁判决定不服的，除了特别规定外，都可以向上诉法院申请司法救济，美国的行政裁判制度也具有相同的规定。贯彻司法最终性原则是自然公正原则中的“任何人不能成为审理自己案件法官”的必然要求，也是公正性的形式上的体现。因此，我国在建立行政裁判制度还是要恪守司法最终性原则。 我国行政裁判所通过借鉴英国行政裁判所的成功经验建立，从适应社会需求，发挥行政裁判优势，保障裁判独立性和公正性，最终为我国社会矛盾的化解提供及时、有效、便捷的救济途径。 四、行政裁判制度的模式选择 正如上文所述，国外行政裁判制度主要有英国的行政裁判所制度、美国的行政裁判制度和法国的行政法院制度三种类型。我国要选择哪种类型应该结合我国的实际。法国的行政法院在我国实施有制度上的障碍、国情上的问题和成本太高等问题。我认为，英国的行政裁判所模式比较适合中国，但是应该充分借鉴法国的行政法官招录制度、美国的行政法官集中使用制度。 (一)行政裁判所模式 1.行政法院设立的非现实性 近几年来，行政法学界一直在探讨行政法院的成立问题，但至今没有任何成立行政法院的迹象。事实上，我国行政法院的建立是有一定的困难的。 首先是体制上的障碍。行政法学界诸多学者主张我国应该设立行政法院，这种想法主要是借鉴法国行政法院制度的结果。设立行政法院如果和现在的普通法院同样的体制，司法独立仍然难以实现，因为我们根本就不存在如西方三权分立体制下所具备的司法机关的“司法权独立”和法官的“审判独立”以及法律对法官地位特定保障的“司法人员独立”的外部政治、经济等条件，其结果估计是“费了功夫，走了样子，重陷原来撕扯不开的各种干预网中而踌躇难行，到头来还是徒呼奈何。”[11] 其次是国情问题。法国行政法院的设立是法国历史传统和各种社会条件共同作用的结果，它是资产阶级政权建设的普遍原则与法国具体国情相结合的一次成功实践，具有历史的偶然性。德国的行政法院的产生也是如此。[12]行政法院能否适应中国的需要，值得商榷。我们在移植外国法律制度时，最重要的是考察该种法律制度的产生、发展沿革和移植的本土资源是否支撑这项制度的良好运作。我国设立行政法院超越了中国现有的本土资源环境。 第三是成本考量。行政法院在我国的设立会产生以下成本：造成法院体系的庞杂和臃肿。把行政法院设置在中心城市，对于偏远地区的农民来说是相当不便利的，即使对于普通城市的人也是相当花费成本的一件事。设立行政法院易造成普通法院与行政法院之间的管辖权纠纷，这又需要设立权限争议法庭，其中的机构设置、人员安排，无疑又会加大司法成本。[12] 第四是建立行政裁判制度不影响行政法院的设立。最近学界呼吁建立行政法院的呼声越来越高，马怀德教授强烈呼吁建立行政法院。[13]中国法学会行政法学研究会2012年4月22版的行政诉讼法修订专家建议稿就设置了行政法院。我认为，即使行政法院的设立也不影响行政裁判所的建立。首先，二者性质不同，行政法院是司法机关，而行政裁判所是准司法机关。其次，在英国和美国，不仅有法院审查行政诉讼，也有裁判机构就行政纠纷进行裁判，只不过行政裁判是司法审查的前置程序。第三，设置行政裁判所有利于用专业知识解决专业问题，克服行政法院非专业性的缺陷。 2.行政裁判所建立的便宜性 设立行政法院是为了谋求专业性和独立性的调和与统一，鉴于行政法院建立有一定的困难，目前我国建立行政裁判所制度比较可行。首先，行政裁判所的建立不需要改变具体的政治体制，只需要通过一部法律甚至行政法规就可以实现。其次，建立行政裁判所制度可以改变当前我国行政纠纷解决不利的局面。按照英国行政裁判所制度确立行政裁判所的独立性可以避免法院和行政复议机关的地方化和法官选任的地方化，抵制行政机关的不正当干预；按照英国行政裁判所制度确立行政裁判所的专业性可以解决目前法院不能胜任行政案件问题。 (二)借鉴法国的行政法官招录制度 法国的行政法官招录制度是比较完善的。在法国，公民进入最高行政法院有两种不同的途径：一种是通过行政学院的考试，另一种是向社会招聘。普通公民要进入国家行政学院要通过严格的考试，通过考试进入学院的学生要经过两年的学习，根据最后的考试以及整个在校期间的成绩，学院对毕业班同学进行能力的评估并予以排名。通过入学考试和学期结束时的排名对报考者进行两次筛选，然后在这些从国家行政学院毕业的优秀毕业生中按照毕业生对政府职务进行选择确定人选。通过这些程序使进入最高行政学院的学生必须具有最高的智商和素质。[14]75向社会招聘的对象是那些在公共行政领域有所建树的行政官员，他们有着丰富的行政管理经验，进入最高行政法院，他们一般成为更高级别的行政法官或者查案官。 行政法官既有从国家行政学院毕业的年轻查案官，又有实践经验丰富的社会人才，这种进入的混合制度合理调整着最高行政法院的结构，确保了最高行政法院在公共行政的理论层面和实践经验层面都具有优势。法国行政法庭和行政上诉法院的招录类似于最高行政法院，[14]79也是通过从国家行政学院和社会招录两个主要部分。最高行政法院1/6的最高行政法官和1/4的查案官是从行政法庭招录的。鉴于我国法院行政庭和行政复议机关的法官和复议人员的专业性和经验性不足，在招录行政法官的时候应该借用法国的行政法官招录制度，确保行政法官的专业性。 (三)借鉴美国的行政法官集中使用制度 目前，在美国一些州适用行政法官集中使用制度。具体做法是由一个统一的行政听证机构(Central Office of Administrative Hearings)雇佣一批行政法官，这些行政法官根据各行政机关或者当事人的要求被派往各地组织听证。通过这一制度，这些州实际上形成了一个行政法官集团，或者叫做统一组织(Central Panel)。这个组织中的行政法官由统一的行政听证机构管理，他们不属于听证所在机关的职员，也不只为一个行政机关服务，而是根据行政机关的请求去主持听证。行政法官集中使用制的根本目的在于“给予行政法官脱离主持听证所在行政机关的独立地位。”[15]实行行政法官集中使用制度有以下几个优点：第一，有利于对行政法官的保护，能够促进行政法官独立做出决定。第二，有利于公正的实现。行政法官不是在自己的行政机关领导下做出裁判，甚至可以导致行政机关自愿要求使用统一组织中的行政法官主持听证；把大量完全不同的听证单位统一成为一个专业的受到良好管理的行政法官处理，行政法官的这种专业性有质量保证，会让公众感觉到公正；必要的时候提高行政法官薪水，通过高薪养廉来促进行政裁判的公正；通过行政法官集中使用，给予当事人选择行政法官的权利，即使行政法官的裁判有些偏颇，也会让公众感觉到公正。第三，有利于提高效率。专业人员处理专业问题，无疑效率会大大提高。集中使用行政法官，可以用更少的行政法官来处理更多的案件，进一步提高效率。第四，把行政法官集中于同一机构，对行政法官实行统一的职业伦理准则和行为规范，提供决定模式的同一性，既有利于降低行政法官管理的费用，也有利于行政裁判在全国范围内的同一性。 鉴于我国行政裁判所设立的宗旨，在设立行政裁判所时应当考虑使用法官统一使用制度。 五、行政裁判所的体制问题 行政裁判所的设立涉及两个问题，一个是设计怎样的体制，二是行政裁判所人员的选定，以下分别阐述。 (一)体制设定 复议裁判机关的独立与否，关乎行政裁判制度设立目的实现的关键，这是我国行政裁判制度设立的起点和根基，是整个行政裁判公正与否的保障。在美国，行政裁判是司法审查前置程序，只审查法律规定行政机关必须根据行政听证记录做出裁决的特定争议、特定事项。因此在美国，行政裁判属于行政机关，其特别强调行政法官的独立性。英国行政裁判强调行政裁判机关——行政裁判所。英国的行政裁判所由议会专项立法设立，在性质上属于行政司法机关，但在地位上独立于一般的行政机关。TCEA将行政裁判所定性为司法机关，但是裁判所仅限于特定事项审查的司法机关，其受案范围的远远窄于普通司法机关，其决定受司法最终性制约。 我国行政裁判所的体制有两种选择：第一种，在地级市以上的城市设立行政裁判所，其地位大体与中级法院相当。裁判所应当独立成为一个系统，直接受国务院领导，业务上受最高法院指导。第二种，可以考虑党的十八大有关社会改革创新的论述中有关强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责的论述，成立的行政裁判所不再列入国家机关，以社会团体的形式。行政裁判所定性为事业单位，在地级市以上成立行政裁判所，自成体系，业务上受中国法学会指导。赋予社会团体重要国家权力是有先例的。在法国，行政法院属于“国家的重大的机关或者团体”。法国对所谓“国家的重大的机关或者团体”给予许多重要的权力。这种机关或团体包括行政法院、审计院、财政监督团、技术团如桥梁和道路工程团和采矿工程团等。[16]行政裁判所人员的选定由中央政府成立的文官功绩保护委员会确定，由全国人大任命。文官功绩保护委员会的成员由国务院、最高人民法院、最高人民法院和全国知名高校的法学专家组成。第一种方案可能也会重新走到现在的行政诉讼和行政复议独立性不强的老路上，所以我认为第二种选择可能会改变中国行政裁决不公的现象，彻底解决我国行政案件处理的非专业性和非独立性。 (二)行政裁判所人员选定 为了实现行政裁判的专业化，我国行政裁判人员应该从以下人员中产生： 一是鉴于我国目前通过司法考试的人较多，可以考虑从通过国家司法考试的人员中遴选行政裁判人员，而且对通过司法考试的人员遴选为行政裁判人员必须有个司法实践的经验和专业限制。我认为司法实践经验以五年为宜，专业以行政诉讼方面的律师或者法官、检察官为宜。需要注意的是，通过司法考试所遴选出来的人才往往是粗通各个部门法的“通才”，而非精通行政法的“精才”。所以对选中的行政裁判人员还可以考虑到送他们到省级以上行政学院进行两年以上的专业培训。 二是从法律专家中产生，这些人员主要包括大学、科研机构里从事行政法学研究方面的副高级职称以上的人员，最好要求这些人员具有宪法与行政法专业研究生学历和硕士以上的学位要求。 三是行政管理方面的专家，这些人员应该从行政机关，特别是司法行政机关、行政复议机关中产生，并要求五年以上的实践经验。由这些人员组成的行政裁决机构才能满足行政裁判的专业性要求。另外应完善行政裁判人员的身份保障、回避、培训等制度，避免目前司法机关独立性不足的情况。 近5年相关研究文献精选： 1.王建新：英国行政裁判所制度最新演进，《行政法学研究》，2013（4） 2.汪俊英：完善我国行政裁判方式的若干构想，《学习论坛》，2012（1） 3.应松年：把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道，《法学论坛》，2011（5） 4.贾媛媛：行政裁判的逻辑思维透视——以一起行政案例为切入点，《学术论坛》，2010（10） 5.杨海坤，朱恒顺：行政复议的理念调整与制度完善——事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修改，《法学评论》，2014（4） 6.吕忠梅：环境行政司法；问题与对策——以实证分析为视角，《法律适用》，2014（4） 7.高秦伟：行政救济中的机构独立与专业判断——美国行政法官的经验与问题，《法学论坛》，2014（2） 8.邓刚宏：行政谈判化解群体性纠纷的价值及其效力，《江海学刊》，2013（5） 9.贺奇兵：论行政复议机构设置的模式选择——以行政复议有限司法化为逻辑起点，《政治与法律》，2013（9） 10.王青斌：论行政复议调解的正当性及制度建构，《法制与社会发展》，2013（4） 11.黄学贤：关于行政复议委员会的冷思考，《南京社会科学》，2012（11） 12.杨解君：法治之下的和解：我国行政法和解理念的确立及其发展，《南京社会科学》，2012（10） 本文作者转载记录： （1978年以来《复印报刊资料》法学类刊） 1.周伟：论我国地方立法存在的问题及其解决，《法理学、法史学》，2013（6） 2.周伟：对行政行为概念的反思，《宪法学、行政法学》，2008（4） 注释： ①持这种观点的不乏其人：张胜利：《英国行政裁判所制度经验：对我国行政复议制度修改的思考》，载于《河北法学》2012年第5期；田巍：《论行政复议机关的独立性——兼与英国行政裁判所制度比较》，载于《内蒙古农业大学学报(社会科学版)》2009年第6期；陈泓雨，付贤禹：《英国行政裁判所程序规则分析——兼与我国行政复议程序规则比较》，载于《遵义师范学院学报》2012年第5期；杨静：《英国行政裁判所制度对完善我国行政复议制度的启示》，载于《成都理工大学学报(社会科学版)》2003年第4期；张铁军：《英美行政救济制度对我们的启示与完善我国行政复议制度》，载于《河北大学成人教育学院学报》2006年第4期。 ②TCEA指的是英国2007年《裁判所、法院和执行法》(Tribunals，Courts and Enforcement Act 2007，简称TCEA)，该法为英国行政裁判所制度重大改革提供了制定法的框架，学者认为其代表着对英国裁判所制度检讨进程的顶点。英国行政裁判所是指以解决行政机关与公民之间纠纷及公民相互之间与社会政策有某些密切联系的争议为目的，追求公正、效率、经济地解决这些行政领域纠纷的，属于英国司法系统重要的组成部分，在普通法院之外，通过议会立法设立的非政府公共机构。标签：法律论文; 司法行政论文; 英国法律论文; 行政诉讼法论文; 行政复议论文; 司法公信力论文; 复议前置论文; 法官改革论文; 司法体制改革论文; 司法改革论文;