美俄关系与北约的战略调整，本文主要内容关键词为：北约论文,美俄论文,战略论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“9·11”事件使美俄关系迅速升温，俄与北约的关系也得到了改善。5月下旬，布什 总统访俄，同普京总统签署了《关于削减进攻性战略力量条约》和《俄美关系宣言》， 决定两国建立新型战略关系；俄与北约首脑发表《罗马宣言》，决定双方建立新的合作 机制。这是俄美、俄与北约关系史上的重大事件，也是双方关系提升的标志。在美国与 北约关系上，美国继续主导对北约的战略调整，加快北约由军事同盟向政治——军事同 盟转化。北约的性质和作用发生深刻变化。
一
国际反恐怖主义战争使美俄关系进入了一个新的阶段。有人认为这是继冷战之后国际 形势为美俄提供调整双边关系的第二次机会。由于反对国际恐怖主义的共同需要，美俄 各自重新审视国际形势和双边关系。打击恐怖主义成为美国的头等大事，国际恐怖主义 的隐蔽性和无所不在使美国发现仅靠一国力量难以奏效，而俄罗斯由于优越的地缘政治 条件和在反恐怖主义中无可替代的作用，使美国认识到寻求俄罗斯合作的必要性。美国 对外关系委员会的迈克·曼德尔鲍姆指出：俄虽然不再是超级大国，但仍是发挥重要作 用的大国，对美国的国家安全来说“俄仍然比其他任何国家都重要”。(注：多伊尔· 麦克马纳斯《美俄发现被捆在一起》，美《洛杉矶时报》2001年11月15日。)在防止大 规模杀伤性武器扩散、毒品贩运等方面，俄的作用也不可忽视。出于赢得反恐战争的迫 切需要和长远考虑，美国在政治安全等领域加强了与俄罗斯的合作。
俄罗斯主动加强与美国在反恐问题上的配合，是普京政府几年来务实外交的充分体现 。普京总统认识到，俄罗斯的复兴离不开与美国及西方的支持，俄若在此次反恐怖战争 中拒绝与美合作，将使自己处于被动地位，不利于拓展有利的生存和发展空间。因此， 俄采取了前所未有的主动，在提供情报、允许美国进驻其传统影响区域——中亚、加强 政治安全关系等方面给予美国充分的合作。
但从美俄关系中存在的问题和两国关系近几年的发展轨迹看，美俄关系的改善不会像 很多人预期的那么具有实质性。这一是因为美俄关系中的很多问题都涉及到国际安全和 两国根本国家利益，很难在短期内得到解决。二是美国对俄的示好反应谨慎。从长远看 ，美国尚未摸清俄主动发展与西方关系的动机。
首先，美政界对俄转向西方是权宜之计还是长久方针并无把握，而冷战后美俄关系的 发展使俄国内对美及西方的戒备和敌意增加。其次，俄未来的政治、经济发展和对外图 谋仍属未定之天，虽然美俄联合声明中声称美不把俄视为“敌人或威胁来源”，而且还 认为，“两国已经走上了21世纪新型关系的道路，这种关系建立在信守民主的价值观、 自由市场和法律至高无上的原则基础之上”，“9·11”事件后出台的《四年防务评估 》中也调低了俄对美安全威胁的评价。从表面看，美国已把俄作为具有共同价值观、不 对其构成现实或潜在威胁的伙伴国。但实质上，美对俄市场和民主改革进程是否会出现 逆转，俄对外政策是否会再次呈现出冒险性和进攻性仍没有把握，因此，美国对俄罗斯 仍存疑虑。另外，美国在冷战后由于实力增强、一超独大的心态并未因“9·11”事件 的发生而改变，相反此种心态变得更为咄咄逼人，因而美国很难把虚弱、问题成堆的俄 罗斯作为平等伙伴对待。
鉴此，美俄关系虽然得到了迅速的提升，但两国之间存在的根本性问题继续存在并将 影响关系改善的程度和水平。
在《俄美关系宣言》中，美俄决定发展新型战略关系，并以大幅度削减战略核武器为 标志，相互关系取得历史性进展。俄罗斯总统普京在反恐战争之初就表示，俄有深化与 北约合作的意愿，若北约实现由军事同盟向政治性组织的转化，俄将重新考虑对北约东 扩的立场。俄希望与北约的正式成员国一样享有平等的表决权和决策权，双方要在平等 的基础上就共同关心的问题共同协商，共同作出决定，并最终实现了建立“20国机制” 取代原有的“19 + 1”机制。北约秘书长罗伯逊表示，在新的形势下，俄与北约要团结 起来共同对付新威胁，在反对恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散等问题上加强合作 ，希望双方的伙伴关系能根本改善。为此，北约决定在莫斯科建立军事交流代表团，加 强在军事安全领域的合作与交流，并承诺双方可以在导弹防御、军事改革和联合演习等 三个方面加强军事合作。
但到目前为止，北约尚未完全确定与俄罗斯发展新型关系的原则。除了问题本身的复 杂性外，还与美国及北约成员国在此问题上观点相左有关。在对待俄罗斯问题上，美欧 都不会给予俄在北约的决定权。但在对待俄罗斯的方式方法上，美欧有所不同。通过融 合、拉拢俄罗斯以维护大欧洲地区的安全一直是欧洲国家的一贯政策。因此，欧洲成员 国在发展与俄关系表现积极。但美国担心给予俄罗斯在北约更大的发言权有可能影响美 国对北约的领导地位，使北约盟国越加不听话，而北约又难以控制俄罗斯，从而有可能 使新的“20国机制”发展成美国不愿意看到的“18 + 1 + 1”的局面，因此在此问题上 北约颇费思量。
二
在新的形势下，与俄罗斯发展什么样的新型关系是北约面临的挑战。新的安全威胁和 俄罗斯所起的作用为俄与北约的合作提供了新的平台，维护欧洲以至大西洋地区的安全 与稳定离不开俄罗斯的参与和合作。但给予俄在北约什么样的地位，既不影响美国的领 导地位，又不引起已加入和尚未加入北约的中东欧国家的担忧，还能保持北约的活力， 是颇费斟酌的问题。有人担心，给予俄过大的发言权和一定程度上的决定权，有可能会 使局势失控，进而损害北约集团内部的关系。而如果对俄不作让步，又难以安抚并发挥 俄在欧洲安全中的作用。因此，发展与俄的关系是北约面临的新挑战。
从总体上来说，由于俄对西方的主动合作和俄与北约加强双方合作机制的愿望，“9· 11”事件将为美欧俄三方的合作提供新的契机。
反对恐怖主义战争使美与北约盟国在共同价值观和面对共同威胁的基础上加强了合作 。但在这一过程中，由美国对待北约的态度和北约参与反恐战争的程度引起的对北约性 质和作用的争论尤为引人瞩目。争议主要集中在北约是否被边缘化，北约新的防务范围 、性质和作用等方面。
有人认为，在美国主导的反恐怖战争中，北约非但没有发挥人们预想的军事作用，反 而被大大地边缘化。作为世界上最大的军事同盟，北约在反恐战争中并未发挥主导作用 。它甚至都没有参加反恐战争。《华盛顿邮报》的首席评论家侯格兰认为，美国虽然在 国际范围内建立了广泛的反恐联盟，但在军事行动中，美国宁愿只求“一国(美国本身) 联盟”，或者顶多是“一国半联盟”(参与军事作战的英国的作用被五角大楼严格限制 在最低水平)。这场战争使北约的“认真的军事角色”宣告终结。北约在美国未来的对 外安全考虑中所占的地位也将大受影响。
造成北约边缘化的主要原因一是欧洲盟国在反恐问题上与美国持不同的态度和立场。 美欧尽管在打击恐怖主义的根本问题上立场一致，但在对待恐怖主义的方式方法、划分 恐怖主义的标准以及其他相关问题上却有着不同的见解。这使美国认为与其寻求欧洲不 顺畅的合作，还不如单干。二是北约内部的“失衡”问题使其难以在短时期内作出迅速 反应。当前北约面临着如何缩小美国和其他成员国之间军事力量对比不平衡的问题，北 约的欧洲盟国在地面侦察技术、精确武器制造以及战略运输能力等方面都存在明显不足 。另外，美国和欧洲在北约任务分工、费用分摊、决策权方面的不平衡以及成员国众多 难以达成一致意见，使北约在面临突发性危机时，难以在短期内迅速作出决断。因此有 评论者认为，“事实上，是欧洲国家自己使自己边缘化了，而他们的虚弱也强化了不幸 处于少数的美国的单边主义”。(注：Friedbert Pfluger,“European Snipping at Am erica is Overdone”,International Herald Tribune,Feb.21,2002.)
对于北约被边缘化的说法，北约秘书长罗伯逊及部分美欧学者进行了坚决的驳斥。他 认为不能以北约参与海湾战争的模式和程度来衡量北约在反恐战争中的作用。北约在此 次反恐战争中并未起到主导作用，是因为美国要在全球范围内建立广泛的反恐大联盟， 北约作为一个地区性组织所发挥的作用必然要受到限制。尽管北约在这次危机中并未发 挥领导作用，但它在美国发起的反恐战争起着不可替代的作用：在事件刚一发生，北约 就引用了《北大西洋公约》第五条把恐怖主义对美国的攻击看作是对所有成员国的攻击 。之后，北约成员国还向海外派兵并派预警飞机直接参与了美国的军事行动。尤为重要 的是，北约多年来致力于通过和平伙伴计划，加强与中亚的政治安全及军事联系，发展 和巩固了与中亚各国的关系，为美国利用中亚国家军事基地和空中交通打击恐怖主义扫 清了道路。北约与包括俄罗斯在内的其他非北约成员之间的友好关系为赢得反恐战争的 胜利起了重要作用。尽管北约需要在军事现代化、决策机制现代化以及加大北约欧洲成 员国的军事支出份额等方面实行改革，但反恐战争并未使北约边缘化，相反，它作为维 护欧洲地区稳定、应对新的挑战和威胁、维护欧洲——大西洋的关系纽带将继续发挥越 来越重要的作用。
有关北约边缘化的争议实际上是对北约未来的性质和作用乃至北约的存在提出了质疑 。美国战略和国际问题研究中心的西莉斯特·沃兰德指出：“在‘9·11’事件之后， 北约同其核心使命的关系成了问题。北约面临着与其核心使命毫不相干的问题。我们将 面对一个新的安全世界，肩负着新的安全使命。北约在‘9·11’袭击之后求助于公约 第五条，但是北约并不是美国决定依靠它来击败它所面临的威胁工具。”(注：转引自 欧洲政策研究中心主任马尔蒂·阿赫蒂萨里在该中心国际顾委员会会议开幕式上的讲话 《欧洲在重新组合和国际关系中的位置》。)新的国际安全形势为北约提出的新挑战： 作为世界上强大的军事联盟，北约如何适应“9·11”事件后的国际安全环境的变化?反 对恐怖主义是否应该成为北约的新使命，应如何有效抵御包括恐怖主义在内的新安全威 胁?
为适应新的安全环境，2001年12月18日，北约19个成员国国防部长会议在布鲁塞尔举 行。会议认为，北约的防御能力总体上能够满足对付常规军事进攻的需要，但根据北约 的新战略概念和“9·11”事件后的新形势，北约必须有能力对付更多的挑战，包括恐 怖主义、电脑攻击、对空间资源和信息网络的袭击以及核、生、化武器的威胁。北约需 要加强应对非对称性威胁的能力，尤其要求盟国具备在北约领土之外部署军事力量并采 取相应行动的能力。为此，北约决定采取以下5项措施：增加可部署到北约成员国领土 以外的部队人数比例；实现北约军事力量改革的目标，赋予北约对付新挑战所需要的各 种手段；改变北约的军事原则、政策、结构和防御性能，以符合新的安全环境的需要； 加快实现“防御能力倡议”的目标，尽快弥补北约在几个关键领域内的防御缺陷；增加 对提高防御能力的投入。
对北约防务范围的扩大由此引起的后果，北约内部有不同的意见。美国国防部长拉姆 斯菲尔德认为“是使命决定联盟，而不是相反”，希望北约尽快适应新的安全形势，提 出应对措施。美驻俄大使弗什鲍在谈到北约与俄关系时也提到，北约应当学会反对包括 全球恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散等威胁，“重新确定自己的任务，增强完成上述 任务所需的实力”。(注：亚·弗什鲍，“北约与俄罗斯：21世纪相互关系的新做法” ，俄罗斯《独立报》2002年3月5日。)而在2002年2月召开的第三十五届慕尼黑国际安全 会议上，德国外长菲舍尔则对扩大防务范围可能引起的不良后果表示忧虑。他在讲话中 认为，界定北约未来的任务必须回答其防务范围问题。过度扩大其防务范围将削弱北约 ，并导致其安全程度下降。科索沃问题表明，投入军事力量是与获得授权和合法性等问 题联系在一起的。北约的新举措，有可能引起人们对北约强化军事同盟、走出欧洲、干 涉其他地区事务的担忧。菲舍尔认为，在新形势下，应该强化联合国安理会对使用武力 的最终决定权。
三
有关北约参与反恐战争的程度及对其未来性质和作用的争论，在很大程度上暴露了北 约在冷战后缺乏存在理由的尴尬。但从总体上来说，“9·11”事件和美俄关系的改善 不会改变北约在美国对外安全战略中的地位，也不会改变美国对北约的长期谋划。美国 将继续冷战以来对北约的战略调整，即通过北约的继续东扩和发展与俄罗斯的特殊关系 来加强其在实现欧洲民主与和平中的支柱作用，实现北约由军事同盟向政治—军事同盟 的转变。北约的军事性质将逐渐弱化，但其作为遏制俄罗斯振兴和扩张的军事功能仍将 长期存在。
实现北约由军事同盟向政治—军事同盟的转变是美国多年来苦心经营的战略。冷战结 束后，美国的对欧政策面临新的抉择，苏联的解体和共产主义在欧洲的失败使北约失去 存在的理由，而中东欧国家则出现了新的战略真空。尽快使中东欧国家加入欧洲，顺利 实现向西方政治经济体制的转型，美国极力主张北约东扩。在吸纳成员国的过程中，共 同的价值观是其主要标准。正如美国前国务卿詹姆斯·贝克所说，北约吸收中东欧国家 加入的第一个不言明的前提条件是“申请加入的国家必须是西方社会的一员”。(注： 詹姆斯·贝克，“俄罗斯加入北约?”，《华盛顿季刊》，2002年冬季号。)其具体标准 也主要是从价值观方面考虑，如要求申请国建立民主制度、尊重人权、实行市场经济等 。在此标准下，北约第一批接纳的新成员波兰、匈牙利和捷克三国都是在实行民主和市 场经济改革方面走在其他国家前列的。另一方面，为安抚俄罗斯对北约东扩的不满，美 国还通过建立俄罗斯—北约理事会，给予俄在欧洲事务一定的发言权。可以说，北约东 扩是冷战后北约作出的重要政治决定，“扩大的北约主要发挥的是政治功能，目标是使 中东欧国家融入北约和使其成功实现向西方政治和经济体系的转型。”(注：李海东， “克林顿政府与北约东扩”，《美国研究》，2001年第2期。)北约东扩一定程度上弱化 了其军事功能，充实了其作为政治—军事同盟的内涵。
应该看到，为防范、遏制过于虚弱或禀承扩张传统对周边国家构成威胁的俄罗斯，北 约的军事功能仍将在相当长时期内继续存在。美国通过北约的东扩来扩张其政治机能， 而通过防范、遏制并发展与俄的特殊关系来维护北约作为军事同盟的性质。这一战略是 美国构建冷战后由其主导的世界新秩序的重要组成部分。
虽然“9·11”事件重新引起了对北约性质和作用的讨论，但美国从长远国家安全考虑 ，不会改变对北约的战略，并将有可能使北约加速由军事同盟向政治—军事同盟转化的 进程。“9·11”事件使北约在冷战后失去明确的敌人之后，又重新找到了一个欧美共 同面对的敌人和威胁——国际恐怖主义。北约为此作出了调整军事原则、军事政策、增 强防御能力的决定，引起了人们对北约滥用武力、干预区域外事务的担忧。但从总体上 来看，北约不大可能重新强化其军事同盟的性质。这是因为冷战后的政治、安全形势已 使国际社会认识到，单纯的军事因素已经难以确保地区的安全与稳定。包括恐怖主义在 内的非传统安全威胁虽然成为对国际安全的巨大挑战，但恐怖主义产生根源的复杂性和 根除的艰巨性，使简单的军事实力、军事行动难以达到目的。就连世界上惟一的超级大 国美国都认识到，反恐怖主义战争并非一役之功，要打败恐怖主义不仅需要建立全球范 围内最广泛的联盟，团结不同信仰、价值观的国家和人民，还需要在政治、经济、外交 、文化交流等多个领域多管齐下。因此，北约将反恐怖主义作为强化军事联盟的借口有 些勉为其难。不过，北约在军事战略上的调整及其对未来世界安全的影响应引起人们的 关注。
“9·11”事件后，美俄关系的升温使美欧国家内部出现重审北约东扩政策、发展美俄 关系的呼声，但布什政府在北约续扩问题上并未做出任何实质性让步。尽管俄罗斯仍表 示反对北约东扩，但北约仍将按原定计划在2002年11月布拉格首脑会议上启动第二轮东 扩进程。届时，俄罗斯虽强烈反对，波罗的海三国将有可能加入。
新的形势还提供了改善俄与北约关系的机遇。美国将根据“9·11”事件后新的国际形 势和俄罗斯对外态度，调整俄与北约的关系，以达到牵制并融合俄罗斯的目的。美国虽 然对俄对西方的友好态度有所疑虑，不能肯定俄罗斯是否从此会加入西方阵营，走向正 常发展之路，而且美国与北约尚未就发展怎样的对俄关系达成一致，但美欧欢迎俄的举 动，而且在反对国际恐怖主义等非传统安全威胁领域也提出了加强与俄合作的必要性。 因此，北约并将通过一系列措施鼓励俄罗斯采取进一步行动，建立新的协调机制，密切 俄与北约的合作，与俄在反恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散以及欧洲安全事务上 切实加强合作。另外，美还将考虑日益临近的第二轮东扩可能引起的俄的反应，尽快就 改善对俄关系达成一致，并在东扩问题上将选择避免过分刺激俄罗斯的策略。但美国不 会给予俄在北约的决定权，也不大可能让俄罗斯加入北约。因为在可预见的将来，防范 与遏制过于虚弱或富于进攻的俄罗斯，始终是北约军事功能长期存在的一个关键理由。
因此，有学者指出，北约把吸纳中东欧国家和加强与俄在反恐、维和等安全领域的合 作同时进行，将使北约加快由军事同盟向注重欧洲大陆安全的政治—军事同盟的转化， 北约作为西方解决军事冲突决策机构的作用将减弱，促进欧洲民主、稳定的政治功能将 成为北约的头等任务。“北约即将发生的这些变化表明美国在进行彻底地反思——如何 把北约作为巩固欧洲新形势的工具。”(注：Joseph Fitchett,“Participation of Russia Would transform NATO”,International Herald Tribune,Feb.27,2002.)
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