财政政策与货币政策协调配合的问题及对策，本文主要内容关键词为：财政政策论文,货币政策论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政政策与货币政策是宏观调控市场经济的两大政策工具，加强二者之间的协调配合，对减轻周期波动，保持我国宏观经济的稳定性，保障改革的顺利推进，都具有举足轻重的意义。本文拟在实证分析二者配合的情况和存在的问题基础上，进一步探讨实现财政政策和货币政策协调配合的机制。
一
财政政策的运用方式着重表现为提高或者降低税率、增加或者减少政府支出，以及调整财政投资的重点支持领域；货币政策的运用方式着重表现为提高或者降低利率和存款准备金率、增加或者减少全国的信贷规模以及外汇储备的运用与调整。所有这些运用方式归结为一点就是国家运用财政政策和货币政策推进经济结构的合理化，保证国民经济的快速、持续、健康发展。政府操作的技巧就是通过财政政策和货币政策的有机配合，实现财政手段和金融手段“四两拨千斤”的作用。改革开放17年来，我国发生了四次比较明显的经济波动，从财政政策和货币政策在每次经济波动过程中的作用可以看出，二者的配合关系在不断地完善，政府协调运用日趋成熟。
1984年我国出现了改革开放以来的第一次经济过热，当年的经济增长速度达13.8%，比上一年加快了3.5个百分点， 全社会固定资产投资增加28.1%，比上一年多增加12个百分点，各项贷款增加28.8%，比上一年多增加16.4个百分点。这次经济过热有一个不可忽视的体制背景，这就是1983年我们开始实行了“拨改贷”的固定资产投资体制和财政停止向国有企业注入流动资金，企业流动资金转由银行信贷提供的流动资金管理体制。这样一种体制格局也就意味着财政政策放弃了一大块它原有的“领地”，拱手让给了银行。对于银行来说，虽说货币政策有了更大的用武之地，但也加重了负担，强化了考验，结果还是出现了货币发行和信贷投放的失控。与此同时，可用的财政政策也在朝着增加社会总需求方向与货币政策发挥同向作用，因增加支出致使财政赤字44.5亿元，创下“六五”期间的最高纪录。总之，在第一次经济过热期间，财政政策和货币政策的配合情况基本可以概括为“财政政策退缩，货币政策失措”，结果是，敞开了财政和银行的两扇大门。
1986年又开始了第二次非正常的经济波动，波动的根源仍然是财政银行“双松”，而且尤以信贷松弛为甚。当年虽然各季度松紧有别，但全年各项贷款增加28.3%，增加额达1685亿元，而国民生产总值按当年价格增加1127亿元，信贷投放的增加额度超过了经济规模扩大对它的客观需要，导致物价上升幅度较大。与此同时，财政政策也在“火上浇油”，收入比上年增长21%，支出却增长26%，致使财政赤字创下新高。在这次过热中，财政政策和货币政策的配合情况是“货币政策求松，财政政策增支”，二者是你松我也松，争相竞松。与1984年的配合情况相比，如果说1984年的货币政策是一种新体制下手足无措式的放松，那么1986年则是一种有意识的、自觉的松动，如当时就曾提出过“稳中求松”的口号。应该说，从手足无措式的放松到围绕着政策目标进行主动的调节。这是财政政策与货币政策配合关系的一大进展，虽然没有良好的配合效果，但已有了配合意识。
如果说1989年以前财政政策和货币政策都是坚持了松驰和扩张的基调，那么1989年以后的主旋律则是“从紧”；而且二者在开始寻求合理的调节分工，货币政策日益成为调节总量的主角，财政政策意欲在调节结构上有所作为。例如，在1990～1991年间市场疲软，经济增长速度出现了一定程度的滑坡。面对这种情况，国家银行在从紧的基调下，适度增加了信贷投放总量，各项贷款在经济规模扩张幅度不大的情况下，1990年仍增加了22%左右，1991年增加19%左右；与此同时，还积极发挥利率的反周期调节作用，于1990年3月份、1990年8月份和1991年4 月份三次调低存贷款利率，以刺激需求，拉动经济增长。财政政策在总量上难为无米之炊的窘境下，增加了支农支出和基础设施建设等方面的支出，推动了经济结构的调整。1991年农、林、牧、渔、水利业的新增固定资产在全国各行业新增固定资产总量中的比重由上年的3.2%提高到3.4%，交通运输、邮电通讯业由11.5%提高到13.1%。三次产业的产值比例和工业、农业、建筑业、运输业、商业五大部门的国民收入生产额比例都发生了积极的变化。
财政政策和货币政策配合较好的还是1993年以来，其结果是成功地控制了通货膨胀、整顿了经济秩序。1992～1993年投资严重膨胀，而且过度投机，经济泡沫化，并酿成了1993～1994年严重的通货膨胀。面对这种形势，财政政策和货币政策发挥了积极的调控作用。其中，财政政策结合分税制改革，一方面强化与产值、速度关系密切的增值税、消费税的调控作用，从而在一定程度上限制了地方盲目追求产值、攀比速度的倾向；并利用企业所得税、城镇土地使用税、房地产交易税、印花税等手段，在一定程度上抑制了投资者的盲目炒作。另一方面，通过发行国债，引导了社会资金的流向，从而在一定程度上减轻了经济的泡沫化程度。在货币政策方面，除了从严控制信贷规模以外，还较大幅度地提高了存贷款利率，对三年期定期储蓄存款予以保值，并要求各专业银行的分支机构定期收回乱拆借的资金，等等。正是在财政政策和货币政府较成功地配合下，我国经济在快车道上稳刹车，并最终比较顺利地实现了软着陆。如果没有这两大政策的协调配合，其后果很难设想。
二
虽然改革以来我国财政、货币政策在实现国家的宏观调控目标方面，发挥了积极的作用，但是作为宏观调控两大支柱的财政政策和货币政策，目前各自的形势都比较严峻，而且在深层次和高水平的配合上确实还协调不够。其原因是复杂的，也是多方面的。
（一）财政、货币政策受到国民经济“三难”困境的制约
一是财政难。财政入不敷出，靠债务度日，越来越沦为“吃饭财政”。一方面，财政收入增长缓慢，财政收入占GDP的比重逐年下降， 已由1979年的28.4%下降到1995年的10.7%；1993年以来财政收入每年约900亿元的增加额中包含着物价上涨的水分，实际增加有限。 另一方面，财政支出刚性化，且行政管理费和各项事业费支出保持高速增长，压缩赤字难上加难。1980～1995年，财政赤字从68.9亿元上升到666.8 亿元，增长8.68倍，年均增长16.34%，远超出财政收入年均11.98%的增长速度。而且从历年情况看，财政赤字的增长速度明显呈加快趋势。现在财政支出中的一半以上要靠借债来维持，1995年内债依存度高达52.8%，中央财政内债规模从1990年的197亿元增加到1995年的1537 亿元。这种状况的必然后果是财政政策作用弱化，预期的调控力度和效果难以实现。1995年，财政对固定资产投资的影响力度由1978年的77.6%降为2.6%，受财政困难影响， 国有企业生产运营中应补充的资本金长期得不到增补，国家政策性银行资本金难以到位，资金来源严重不足。迫使政策性银行插足商业性业务。总之，财政已到了无财辅政、难为无米之炊的境地。
更为严重的是，有限的财力还严重分散，中央财政收入占全部财政收入的比重逐年下降，导致事实上的地方和部门“调控中央”。
二是银行难。银行的情况是效益下降，资产质量恶化。1994年四家国有商业银行的资产经营收益率平均仅为0.32%。1995年各银行基层行亏损的状况有增无减，尤其是落后地区的基层行亏损严重，导致四大银行中有三家全线亏损。而造成银行经营状况恶化的一个重要原因就是银行不良资产包袱沉重。1994年底，全国金融机构不良贷款占全部贷款的19.7%，其中90%以上浓缩在四大国有商业银行。值得注意的是，近年来银行应收未收利息一直呈上升趋势，这表明还有相当一部分不良资产潜伏在正常贷款之中。如果再考虑未计入利转本金和应计未计的亏损，真实不良资产的比重会更大。据有关人士估计，四大国有银行真正能转动的资产在30%以下，银行潜伏着发生危机的可能性。这种状况使得中央银行在制定和执行货币政策时进退两难，更难以配合和支持企业改革。
三是企业难。财政货币政策配合的重要落脚点是企业，但企业目前状况也十分困难。国有企业效益下滑严重，自年初以来，国有企业的实现利润比上年同期下降50%以上，亏损面和亏损额都在大幅度增加。与此同时，资产负债率已超越安全警戒线，高负债经营已经使企业成了银行的“打工仔”。如果按照改革17年来国有企业负债率上升的趋势发展下去，到2000年企业负债率将接近100%。 届时不仅国有经济的主导地位得不到保证，而且还可能出现债务危机。由于负债率过高，企业生死系于银行一身，这就使货币政策面临两难选择：紧，就会带来生产滑坡，企业难以生存；松，则出现通货膨胀。企业效益滑坡，财政增收无门，财政政策难有作为。
（二）财政、货币政策面临的新“三乱”问题
值得注意的是，在“三难”的背后，还存在着财政秩序混乱、信用秩序混乱和企业间商业关系混乱的新“三乱”问题。
在财政方面，内部混乱表现为：（1）基本财务制度不健全， 一些企事业单位甚至财政部门自己采用造假帐的方式将预算内资金转移到预算外，逃避监管；（2）多头开户现象严重， 给审计和监管工作带来许多困难；（3）有关制度不规范，各级政府皆有减免税的权力， 在费用和基金的征收上往往也是各行其是；（4）分灶吃饭与分税制并存， 省以下分税体制仍在建立之中，财政体制的上下脱节问题还比较突出；（5）财政退库管理混乱，问题很多，加大了财政补贴和财政支出。 与中央财政收入占GDP比重不断下降成对比的是， 各级政府掌握的预算外资金不断增加，据估计与预算内收入大体持平。若再加上预算体制外资金，则数量就更加惊人。这一部分资金长期处于失控状态，财政收入流失严重。结果造成一方面基层企业因摊派过重而叫苦不迭，另一方面中央财政却因缺少财力而难以完成调控任务的矛盾现象。在财政支出方面，支出的范围和结构也存在着诸多不合理现象，亟待进行调整。
信用秩序混乱表现在：（1）财政资金信用化和信用资金财政化。 受利益驱动，一些财政机构在核准的财政周转金范围之外发放贷款，或提供信用担保，扩大了信贷规模和范围，干扰了中央银行货币政策的执行。由于缺乏监管，在财政资金信用化过程中，无论是在资金筹集还是在资金使用、回收方面，随意性都比较大，各种违规行为屡有发生。“八五”期间，银行信用资金财政化趋势亦愈发严重。用贷款抵垫企业应补亏损、应付工资、应付税金的现象屡见不鲜。信贷资金的财政性长期占用不仅给国有银行的正常运营带来了困难，而且抑制了金融领域市场化进程。（2）借帐还钱的秩序得不到遵守， 企业赖帐现象比较严重，有的企业甚至在向银行贷款时就没有打算还款。照此下去，企业之间的讨债现象也会出现在银企之间。如果银行贷款也非讨不还甚至讨而不还，货币政策得以正常发挥作用的信用基础就不存在了。（3）银行不惜成本盲目设机构网点、盖大楼、搞豪华装修、不讲效益乱放贷款、违背国家利率政策擅自高利吸储以及超出自己经营能力去从事本业之外的经营活动等等。（4）乱拆借问题在一定范围和程度存在。
在企业间商业关系方面：受负债率过高和经济效益恶化以及商业秩序混乱影响，在1993年中紧缩银根、治理乱集资、乱拆借以后，企业相互拖欠问题再度突出。有人估计，至1995 年底， 企业间相互拖欠已达8000亿元以上。为此一些行业不得不采取货款不到不发货，或者不偿还旧债不供货的方式进行商业交易。1995年这种作法还为有关部门作为经验加以推广。在建立社会主义市场经济的今天，商业交易方式却退化到“一手交钱，一手交货”甚至“以货易货”，这不仅表明我国企业间商业关系已经混乱，而且也是对现代经济的嘲弄。
综上所述，目前在财政、金融和企业三个方面都潜伏着发生危机的可能性，而且由于三者相互交织、相互影响，一旦某一个方面失去控制出现危机都会带动其他方面危机发生，最后导致经济社会的总危机，对此我们必须引起高度重视并早加防范。
（三）财政、货币政策在高水平、深层次上的配合还不够协调
我国改革开放17年来，财政政策和货币政策配合得日趋协调，它们通过松紧转换，共同在抑制通货膨胀和反经济周期方面发挥了积极的作用。但财政货币政策的配合关系也绝不仅限于“双松”、“双紧”或“一松一紧”的简单组合，在我国经济体制转轨的现阶段，还需要二者在更高水平和更深层次上的协调配合。目前这方面做得还很不够，还存在着一些配合“空挡”、配合欠协调甚至相互掣肘的问题。
问题主要表现在这样几个方面：（1）财政货币政策的调控分工不明确，从而造成某些政策“空挡”。通常情况下，货币政策更适于调节总量，财政政策更适于调节结构。但不仅我国的货币政策没有发挥调节结构的作用，而且财政政策也没能发挥调节结构的作用。正是由于财政货币政策的这一“空挡”，导致我国的产业政策事实上“流产”，产业结构调整缓慢，至今也没有实质性的进展。（2）财政货币政策之间缺乏固定的配合程序，致使二者的配合关系不规范。往往只是当这两大政策的制定和执行部门需要对方的配合时，才向对方提出配合的要求，而对方是否配合则往往取决于这种配合对自己是否有利。这样，二者只是在双方都有利的情况下才发生配合关系，而许多对国民经济整体有利但对其中一个部门不利的政策，就难以得到对方的配合。也因为二者之间缺乏固定的配合程序，执行这两大政策的业务部门不仅难以在具体工作上予以合作，而且还可能在业务上产生摩擦和矛盾。（3）在经济运行和体制改革的某些重大问题上，财政、货币政策配合不够。如在需要财政、货币政策密切配合的国债发行问题上，两大政策就配合不够。在一些市场经济成熟的国家，银行存款利率往往是以国债利率为基础确定的，而我国的国债利率不得不以存款利率为基准，而且总是略高于后者。这种或多或少地带有“竞抬利率”成分的行为，既提高了国债的发行成本，也在一定程度上冲击了货币政策。再如在企业改革问题上，财政自1983年就“退居二线”，不再给国有企业增拨流动资金，结果在相当程度上造成国有企业对银行的过度依赖。目前解决企业的过度负债问题也急需财政、货币政策的配合，但二者又都无所作为，成了两只拍不响的“巴掌”。除此之外，在投资领域和利用外资等方面，也都在一定程度上存在着二者配合不当的问题，这里就不再一一述及。
总之，财政、货币政策在发挥了一些积极作用的同时，由于受国民经济“三难”困境和新“三乱”的干扰，各自都力不从心，自顾不暇，再加上相互之间又缺乏高水平的配合，使得二者在宏观调控中难有大的作为。正像人们所说，宏观调控一定程度上成了“宏观调空”或“宏观空调”。
三
鉴于财政政策和货币政策二者协调配合方面存在的上述问题，本文提出以下几点对策。
第一，现阶段要求我国的财政、货币政策从制定到执行实施多环节的全程配合，尤其需要加强二者在制定环节上的协调一致，保证它们对宏观经济运行的调控方向相同。为此，就要求这两大政策的主要制定部门——财政部和中国人民银行相互加强沟通和协商，避免相互封闭和各自为政。为了使这两大部门间的沟通和协商规范化、制度化，可考虑组成一个主要由这两大部门的若干负责人和有关专家参加的财政、货币政策协调委员会。该委员会作为一个议事机构，定期举行例会，例会议案只具有专家建议性质，对两个部门起指导作用，而不具有强制性。建立这样一种议事制度，可以从信息和组织机构上保证财政、货币政策制定环节上协调一致。
第二，在财政货币政策的执行环节上，二者的配合关系也需要程序化、规范化。达此目标的制度层面上的措施有两条：（1）与执行这两大政策有关的部门之间的会签制度已延续了几十年，实践证明这对保证有关部门间的协调配合，是行之有效的，应继续坚持下去，并进一步完善。（2）在运用与实现这两大政策有关的政策工具时， 可考虑在有关部门间建立多方案选择制度，如：在以财政部为主要执行部门的国债发行问题上，财政部应就国债的发行额度、期限、国债利率等提出两套以上的选择方案，由中国人民银行结合自己的取向做出选择。同样，调整银行存贷款利率时，中国人民银行也应该就调整幅度提出两个以上的方案，请财政部结合自己的取向作出选择。实行这种多方案选择制度，可以最大限度地满足各有关部门的意愿，使财政政策工具的作用与货币政策的要求相吻合，货币政策工具的作用与财政政策的要求相吻合，达到相互配合的目的。
第三，健全财政性投融资体系，彻底划清政策性金融业务和商业性金融业务的界限，保障货币政策免受政策性金融业务的冲击，商业性金融业务占不到财政政策的便宜。我国目前虽有三大政策性银行，专门承担政策性融资业务，但是，由于财政应注入的资本金和财政贴息不足，政策性银行也不得不“找米下锅”，通过发放金融债券、吸纳邮政储蓄等渠道高成本融资。高进就不得不高出，结果是政策性银行事实上商业化了，使我国的商业银行由原来的四家变成了现在的七家。与此同时，各家商业银行又不得不承担一些政策性业务，这不能不在一定程度上影响货币政策的执行结果。更有甚者，有的商业银行甚至藉此给其商业性业务戴上政策性业务的“帽子”，以套取财政的好处。这方面的问题急待通过完善财政投融资体系来加以解决，真正把政策性金融业务彻底从商业银行中剥离出来，把三大政策性银行纳入财政预算体系之内，使之名副其实，成为财政货币政策协调配合作用的重要支点。
第四，当前应把财政货币政策协调配合的落脚点放在国民经济运行和经济体制改革的若干重大问题上。如：推进国有企业的改革，减轻国有企业的债务负担问题需要财政、货币政策协调配合；完善投资体制，使之贯彻国家产业政策的要求，也需要财政、货币政策的协调配合；国债发行、合理利用外资等等一些重大问题都需要财政、货币政策的协调配合。
第五，规范经济秩序，为财政、货币政策的协调配合创造一个良好的环境。财政、货币政策正常发挥作用，需要有一个良好的财政信用环境。为此，需要从目前存在的问题出发，在财政方面，首先需要集中政府收入为财政收入，把政府其他部门的财政性收费合并为财政收入，解决政府收入“散”的问题。其次，财政部门自身要克服随机进行非预算分配的问题。“八五”期间财政收入年均增长16.1%，而每年的预算安排平均不超过10%，这意味着每年6 %以上的增量部分是由财政部门自行分配的。为了统筹安排使用财政力，财政部门应尽量把每年财政收支规模的增量部分都尽量纳入预算，消除财政预算打“埋伏”的嫌疑。再次，堵住各级财政机构将预算内资金向预算外转移的通道，防止财政收入的流失。在金融方面，应克服现在仍然存在着的资金乱拆借、基层网点乱放款的问题，抑制不规范的信用扩张。此外，还要刹住银行盲目设置网点、到处盖大楼的势头，消除货币政策的自我相扰因素。
总之，我国现阶段应从多方面加强财政、货币政策的协调配合，并切实提高二者配合作用的效果。不过，也需要指出的是，我们在强调二者配合的同时，不要为今后货币政策的独立性目标设置障碍。为了保持币值的稳定，中央银行应独立地执行货币政策，这是我们改革的目标。一些市场经济成熟的国家，中央银行独立于政府之外，在宪法框架内运作，货币政策无需去配合政府的财政政策。虽然我们在现阶段还做不到这一点，但也不要给未来的改革增加困难。
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