政府放权与高校自治——德国高等教育管理的新公共管理改革，本文主要内容关键词为：德国论文,教育管理论文,公共管理论文,高校论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.516 文献标识码：A 文章编号：1671-1610(2014)02-0036-08 德国自上世纪九十年代以来的高等教育管理体制改革与“新公共管理”(New Public Management，简称NPM)这一关键词紧密地联系在一起。新公共管理是一个多维度的概念，研究者曾用不同的概念来讨论它所指称的现象，如管理主义(managerialism)、新管理主义(neomanagenalism)、企业化政府(entrepreneurial government)、后官僚体制模式、基于市场的公共行政(market-based public administration)等。到了20世纪90年代后期，人们开始倾向于普遍采用“新公共管理”的说法。新公共管理指的是一种在当代西方公共管理领域发展起来的理沦范式与实践模式，其核心主张是将私营部门和工商管理领域的理论、方法、工具和模式应用于公共部门，提高公共机构的管理水平、工作效率和服务质量。其特征是：强调职业化管理，让公共部门的管理人员成为专业管理者；注重产出或结果控制；明确绩效标准，注重绩效评估；视公民为消费者(顾客)，强调服务和顾客导向；推崇分散化和精简的公共服务机构；引入竞争机制，鼓励在公共部门与私人部门之间、公共部门之间开展竞争，利用市场调节机制优化政府管理。在德国，人们也将这种新的管理模式称作“新调控模式”(das Neue Steuerungsmodell，NSM)。 新公共管理是随着现代社会从工业社会向后工业社会以及信息社会的过渡而出现的。它的出现是因为传统的科层制管理被证明是一种过时的、僵化的和低效的公共管理模式。这种强调等级划分、权力集中、严密控制的传统管理模式已经无法满足全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理特别是政府管理所提出的新要求。在这一时代背景之下，以新公共管理为导向的政府改革在20世纪70年代中后期首先在英国、美国、澳大利亚和新西兰兴起，随后逐渐扩散到其他西方以及部分非西方国家。 在20世纪80年代末90年代初，以新公共管理为导向的公共部门改革首先在德国地方政府的行政部门开始。进入90年代下半期，最晚以1998年《高等学校总纲法》(Hoehschulrahmengesetz)的第四次修订为标志，德国各州政府开始在高等教育领域全面落实以新公共管理为导向的外部管理体制改革，主要目标是减少政府对高校的细节干预，赋予高校办学自主权。与此同时，为了提升高校内部的决策与执行能力，保证高校可以充分利用所获得的办学自主权，德国对高校内部的管理结构也进行了改革。 新公共管理改革从根本上改变了德国传统的高等教育外部管理体制和内部管理结构。本文旨在分析德国高等教育管理体制与结构的这一改革，并重点介绍改革之后的德国高等教育内外部管理体制与结构。除了想要增进国内对德国高等教育管理体制的了解之外，本文也期望对我国高等教育管理体制改革和现代大学制度建设提供一些有益的启发。 一、放权的政府：德国高等学校外部管理体制的新公共管理改革 高等学校外部管理体制是指政府管理高校的方式与方法，涉及到主管高校的各级政府与高校之间的隶属关系及职权划分等问题。德国是一个联邦制国家，各州依据《基本法》(Grundgesetz)的规定享有文化主权，自主负责本州的文教事业。从二战之后到20世纪50年代，基本上是由各州政府主管各自的高等教育事务。不过，为了确保全国统一的规范和标准、保证学生和教师依法享有的跨州流动的权利，德国在1948年成立了“文教部长联席会议”(Kultusministerkonferenz，简称KMK)来协调各州的教育政策。到了20世纪60年代，德国高等教育进入快速扩张时期，高校的学习位置供不应求。当时各州政府财政紧张，没有足够的资金扩建或新建高校。而这时联邦政府的资金恰好相对充裕。于是，联邦政府开始参与高校建设。为此，德国在1969年修改了《基本法》，联邦政府获得了参与高等教育资助和制定全国统一的总纲性法律的权限。1976年的《高等学校总纲法》就是在这一背景下出台的，它为各州的《高等学校法》(Hochschulgesetz)确立了一个统一的蓝本，各州可以根据本州的情况进行相应的调整。从那时起一直到2006年联邦制改革(Foderalismusreform)之前，德国的高校在某种程度上是由联邦和各州政府共同管理的。 2005年，新一届的联邦政府上台之后开始着手调整联邦和各州的关系，目的是减少联邦政府管理高校的权限，将高等教育管理权重新交还给各州。2006年，联邦制改革获得联邦议会(Bundestag)和参议院(Bundesrat)的通过，此前的合作式联邦制转为竞争式联邦制，以便于各州通过建设性的竞争去探索符合本地情况的、富有创新性的模式和途径，更好地应对德国高等教育所面临的挑战。不过，为了协调各州的教育政策，文教部长联席会议这一协调机制得以保留。作为联邦制改革的结果，德国在1976年出台的《高等学校总纲法》在2008年10月1日正式失效。联邦政府放弃了制定总纲法的职能，此后主要负责协调高校录取和毕业、教育援助(如奖学金)和科研资助等事务。管理高等教育的权限正式重新归于各州政府。因此，德国当前的高等教育外部管理体制涉及到的主要是各州政府与高校的关系。 新公共管理改革重新调整了德国政府与高校的关系，传统的由各州政府主管部委按照输入控制和细节干预的管理模式在改革后被采用总体预算、目标协定和绩效拨款的新的宏观调控模式所取代。在传统的财政管理模式下，高校在资金使用方面受到诸多限制，既无法在不同的预算项目之间进行调整，也不能将本年度节余的办学资金转入下一年度。与我国类似，这一制度在德国也导致了年底突击花钱的“十二月热度”(Dezemberfieber)现象。新公共管理改革引入了总体预算，让高校获得了自主支配政府作为总体拨付的办学资金的权力，本年度的剩余资金也可转入下一年度继续使用。政府在放弃细节干预的同时通过目标协定和绩效拨款等宏观调控工具保证高校遵守与州政府共同确定的发展目标。 除了财务制度之外，政府在人事聘任方面也开始将权力下放给高校。新公共管理改革之前，聘任教授的最终权力在于各州的主管部委，高校只是负责选拔出三位候选人，最终决定由主管部长做出。与此相应，教授的雇主是各州的主管部委，而非高校。改革之后，在超过一半以上的联邦州里，高校获得了聘任教授的权力。在北莱茵-威斯特法伦州(Nordrhein-Westfalen，简称北威州)，高校不仅获得了聘任教授的权力，而且也成为教授的直接雇主(Dienstherr)。 下面重点介绍一下新公共管理改革之后德国政府管理高校的主要调控工具。 (一)高等学校法 在联邦层面的《高等学校总纲法》被撤销之后，高等学校法指的是各州的高等学校法。目前，除了萨兰州(Saarland)之外，其他15个联邦州的高等学校法均适用于全州的高校。高等学校法为高校运作制定了详细的规则，内容涉及：政府与高校的关系、高校与高校之间的关系、高校的法律地位、任务、资金管理、高校内部的管理机构(如校长委员会，高校理事会，评议会)及其职能、高校成员的权利和义务、教授的聘任前提和程序、学生的录取、学生的权利和义务以及学生自主管理机构、教学、学业、考试、学位、科研、科研资助、质量保证以及非国立高校的开办和认可等等。 高等学校法规范了高校管理与日常运行的各项事务，既是德国高等教育管理制度的法律基础和保障，也是德国政府规范和管理高等学校的一项重要的调控工具。与我国的高等教育法相比，德国的高等学校法的规范要更为全面和细致。以北威州的《高等学校自由法》(Hochschullreiheitsgesetz)为例，该法于2006年10月31日颁布，2007年1月1日生效，法律文本有103页A4纸之多。我国1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》仅有6639余字，将其以小四号字体置于A4纸尚不足7页。 (二)目标协定 目标协定(Zielvereinbarung)是德国政府在赋予高校办学自主权的同时对高校进行宏观管理和结果监测的一种管理工具。它由政府和高校通过协商共同确定双方的工作任务和发展目标。目标协定通常会涉及到以下几个方面的内容：高校要形成的办学特色；教学和科研质量的改善；培养后备人才；国际化；现有专业和新设专业的发展目标等。 目标协定可以在不同的层面签订：既可以是在政府和高校之间(作为高校结构规划的调控工具和促进大学之间竞争的方法)，也可以在高校管理层与院系之间或者是在一个院系单位的内部机构之间。因此，目标协定既可用作高校外部管理工具，也可用作高校内部管理工具。此外，目标协定可以有不同的形式：作为外部管理工具，目标协定既可以是州政府和该州所有高校签订的共同协定，也可以是州政府和该州每一所高校专门签署的单独协定，或者是两者的一种结合。最后，目标协定还可以包括不同的内容，有的目标协定是“纯粹的”目标协定，州政府和高校仅就几个战略性目标签订协定，而有的目标协定则内容广泛，除了发展目标之外还包括高校资助等内容。 德国自1997年开始引入政府和高校之间的目标协定。至今为止，德国16个联邦州都已经在使用这一调控手段。通过引入目标协定，此前的输入式管理模式——即由政府主管部委对高校进行科层式细节管理——被一种注重由政府和高校共同确定发展目标的外部调控机制所取代。因为发展目标是由高校与政府通过平等协商而共同确定的，所以高校对目标存在着内在的认同。从组织发展理论的角度来看，这一调控工具有助于调动高校的积极性和主动性。 (三)总体预算与绩效拨款 总体预算(Globalhaushalt，也可被译为整体预算或包干预算)是一种在公共财政领域使用的预算管理模式。根据这种模式，州政府将高校所需的全部办学资金作为一个整体拨付给高校，高校可以相对自主地使用这一揽子资金，既可以在不同开支项目之间进行调整(可相互抵偿性)，也可以将本年度的结余转至下一年度继续使用(可转移性)。开支项目不再一一列出，通常仅分为实物开支、人事开支和投资三个大项。与此同时，为了保证高校合理地使用办学资金，政府要求高校依法进行成本和收益核算，进行年终结算，并建立汇报制度。德国早在1948年就曾考虑过引入总体预算的模式，之后在上世纪60年代、70年代和80年代又有过多次相关的讨论，不过均没有得到落实。其中一个主要的原因是因为人们认为当时高校内部的决策机制落后，无法保证高校可以恰当地分配和管理所获得的资金。进入90年代之后，在政府机构的新公共管理改革进程中，各州才相继引入了总体预算制度。例如，北威州的《高等学校自由法》在第5条规定： 政府对高校的资助以高校的任务、双方商定的目标以及高校所取得的办学成绩为导向。政府负责提供高校正常运转和投资所需的资金。高校按照预算法、高等学校法以及在此基础之上所颁发的条例使用和处置其资金以及法入财产。高校须在整体财务控制的基础上执行预算，整体财务控制包括成本和收益核算、基于参数的调控和汇报制度。高校对财务管理的规划和实施要确保高校能够实现其任务。在资金使用方面要注重经济性和效率。在每一预算年结束之后，高校都必须要进行年终结算。 在引入总体预算的同时产生的一个问题是，政府应该按照什么样的标准在不同的高校之间分配资金，以及各个高校应该按照什么标准来在校内不同的院系单位之间分配资金。在这一背景下，人们在引入总体预算的同时引入了绩效拨款(Leistungsorientierte Mittelverteilung)制度。事实上，有关绩效拨款的讨论早在1979年便已经开始。德国权威教育咨询机构——科学委员会(Wissenschaftsrat)在当年便提出要根据高校在教学和科研领域的办学成绩进行拨款。不过，直到1992年，北威州才开始进行绩效拨款的试点工作，成为引入这一制度的先驱。在开始时，用于绩效拨款的额度很低，仅为预算总额的2.8%，尚不足以对高校构成充分的吸引力。不过，在此期间，用于绩效拨款的份额已经占到高校预算总额的20%，足以影响高校的工作取向。 目前，州政府对高校拨款所用的指标与高校在内部拨款所用的指标基本上一致。教学方面使用的绩效指标有：常规学习时间内的在校生和毕业生的数量，学生教学评估的成绩。科研方面使用的绩效指标有：博士毕业生的数量，教授资格获得者的数量，第三来源的科研资金的数量(按照国家和私人的资金提供者以及专业方向进行区分处理)和发展动态以及学术发表物的数量。此外，在男女性别平等方面的工作成绩(反映在女性教授与其他工作人员的比例上)也是政府拨款所用的指标。 就功能而言，以上管理工具构成一个有机的整体：高等学校法为高等学校的内外部管理确立了规则和框架。通过目标协定，州政府与高校共同确定高校的发展目标。总体预算让高校可以自主地执行和调整其发展规划。绩效拨款则有助于调动高校的积极性，鼓励并奖励高校实现既定的发展目标。由此可见，德国政府在放权的同时找到了新的机制来监督和督促高校。高校虽然摆脱了政府的细节管理，获得了更多的自治权，但是仍须接受政府和社会的监督。为此，政府要求高校定期向社会公布其办学成绩(如以“年度报告”的形式)，对自己的工作进行说明和论证，同时定期接受社会中介机构——评估和认证机构的质量检查(评估和认证)。现有的各类评估表明，新的外部管理机制在经过最初适应和调整之后得到州政府和高校方面的普遍认可和接受。评估结果也表明，高校的竞争意识和绩效意识得到明显的加强，高校更加注重凸现自身办学优势和办学特色，以便在竞争中胜出。 二、迈向自治的大学：德国高等学校内部管理结构的新公共管理改革 高等学校内部管理结构指的是高校内部的决策与管理机制，涉及到高校内部不同管理机构的职权范围、议事与决策规则及各机构之间的关系。传统上，德国高等教育管理体制的特征是哑铃式(两头重，中间轻)：一方面是各州政府主管部委掌握财政和教授聘任方面的控制权，对高校进行细节干预。另一方面，教授以及教授主导的各级学术自主管理委员会决定着学校的教学和科研等学术事务。夹在中间的高校管理者(校长和院长)对上对下均没有实质性的权力和可供施加影响的资源，仅仅是作为高校成员的利益代表发挥协调作用。因此，在传统的内部管理模式下，德国高校的决策和执行能力都受到很大的限制。 为了解决这一问题，新公共管理改革调整了高校的内部管理模式，并将此视为是执行总体预算和目标协定的先决条件。首先，通过扩展校长和院长两级领导层的决策权限以及在校内引入目标协定和绩效拨款等管理工具，使其管理权力得到加强。其次，消弱了传统的团体大学所奉行的学术自主管理的权限，因为这种注重利益均衡、分配公正和奉行校内“互不侵犯条约”的学术自主管理机制被认为是造成高校决策效率低和缺乏集体行动力的主要原因，也是导致许多改革举措得不到落实的根源所在。最后，作为这次改革的一个主要亮点便是成立了有校外人士参加的高校理事会(Hochschulrat)作为高校的咨询和/或决策机构，以加强社会对高校的外部调控和影响。事实上，政府在退出对高校的细节管理之后并没有将相关的权力交给教授或学术自主管理机构，而是交给了高校理事会和校长和院长两级管理层。经过新公共管理改革，传统的学术自主管理模式(Selbstverwaltungsmodell)转向了“管理主义模式”(Managementmodell)，即由管理者进行管理的模式。 新公共管理改革后的高校内部管理体制包括两个层面：学校层面和学院层面。在学校层面有三个主要的管理机构：校长委员会(Prasidium)，评议会(Senat)和高校理事会(Hochschulrat)。在部分学校还有学校层面的决策咨询机构——学院协商会议(Fachbereichskonferenz)。在学院层面有两个重要的管理机构：院长(Dekan)和学院委员会(Fachbereichsrat)。目前，在德国各联邦州中，北威州是赋予高校自主权最多的联邦州，堪称德国新公共管理改革的典范。北威州的高校不再是政府的附属机构，而是独立的公法法人，不仅可以自己支配和使用办学资金，而且还获得了自主聘任教授、自主设置或取消专业等自主权。从这个意义上来说，北威州的高等学校法被命名为《高等学校自由法》倒也名副其实。本文下面便以北威州为例重点介绍新公共管理改革之后的德国高校的内部管理结构。 (一)校长委员会 校长委员会是高校核心的管理机构。根据北威州《高等学校自由法》(第15条)的规定，校长委员会由1名全职的校长、1名全职的负责经济和人事工作的副校长(也称总务长，Kanzler)及其他副校长组成。副校长的数量由高校理事会决定。 校长委员会负责领导高校。若非法律有其他的规定，高校所有的事务和决定都由校长委员会做出。校长委员会负责：在各学院提出的发展规划的基础上制定“高校发展规划”；开展评估和执行高校发展规划；与评议会一起负责完成目标协定；筹备评议会的会议；执行评议会和高校理事会的决议，等等。 校长委员会负责保证学校其他机构及工作人员履行其工作职责和义务。校长委员会每年须向高校理事会汇报其工作进展情况，并向评议会提交年度工作报告。年度报告要公开发表。 除了高校理事会的决议之外，若校长委员会认为其他机构的决议不符合法律规定或者不符合经济性原则，可以要求相关机构修改。在相关机构没有修改的情况下，校长委员会可以提请高校理事会介入处理。如果高校理事会的介入仍然不能解决分歧的话，需要由州政府主管部委来决定。 校长委员会的全职成员由高校理事会选举产生。他们必须高校毕业，并且有相关领域的管理经验。这也就是说，校长委员会的全职成员不一定要是大学的教授。副校长(除总务长之外)由校长提名，并由高校理事会投票表决。校长委员会的成员人选需要最后得到评议会的认可。 校长是校长委员会的主席，对外代表高校。校长负责制订校长委员会的工作方针。当表决时出现支持方和反对方持平的情况，校长的意见起决定作用，即最终的决定由校长做出。在校长反对的情况下，校长委员会不能通过任何决议。校长委员会的任期第一届最低为6年，在连任的情况下，任期最低为4年。 (二)评议会 评议会是德国高校重要的民主决策机构。它由高校各类工作人员的代表按照一定的比例组成。例如，位于北威州的波鸿鲁尔大学(Ruhr-Universitat Bochum)的评议会由25名选举产生的代表组成，包括：13名教授代表，4名非教授类学术工作人员代表，4名非学术性工作人员代表(即技术和行政工作人员的代表)，4名学生代表。以上代表具有投票表决权。他们的任期为3年，其中学生代表的任期为1年。 除了这些具有表决权的代表成员之外，校长、副校长、院长等学术机构负责人、残疾人事务特别委员、性别平等事务特别委员、人事委员会的主席、全校学生委员会的主席和学生议会的主席均可列席评议会。但他们不能参与表决，仅可提出咨询。 根据北威州《高等学校自由法》的规定，评议会负责：认可校长委员会成员的人选，并以四分之三的多数向高校理事会提出有关解除校长委员会的建议；对校长委员会的年度报告做出表态；表决通过和修改高校的《基本章程》、《框架规章》及高校的其他规章；对高校发展规划的草案、评估报告、经济规划、职位和资金分配原则提出建议，做出表态，等等。 (三)高校理事会 设立高校理事会是德国高等教育管理机制改革的一个最明显的结果，其目的一方面旨在增强高校的自主权，让高校发展出自己的特色，另一方面也在于让高校更好地满足社会和经济领域对高等教育的需求。 根据北威州《高等学校自由法》(第21条)的规定： 高校理事会负责向校长委员会提供咨询，并监督校长委员会的工作。它的主要任务包括：选举校长委员会的成员(校长和副校长)；在咨询过评议会的意见之后，高校理事会可以以三分之二的多数解除校长委员会任何一位成员的职务；表决通过高校发展规划；表决通过学校的经济规划、高校的经营活动；对校长委员会的工作汇报以及评估报告做出表态；就有关全校的教学、科研、艺术等重要事务做出表态；解散校长委员会。 高校理事会有权察看和检查学校的所有资料。校长委员会需要每年至少四次向高校理事会书面报告财政和经济方面的发展情况。 高校理事会既可以全部由校外人士组成，也可以由校外人士和校内人士共同组成，在后一种情况下，高校理事会的成员至少要一半以上是校外人士。 高校理事会的成员由一个专门的选拔委员会选出。该选拔委员会由2名评议会的代表(非校长委员会成员)，上一届高校理事会的2名代表，1名州政府的代表组成(他有两票的表决权)。选拔委员会需要以三分之二的多数做出决定。选拔委员会选出的名单需要得到评议会的多数通过，并需要得到主管高校的州主管部委的认可。主管部委最后对高校理事会的成员做出任命，任期为5年。 高校理事会的主席由其成员自己选出，必须由校外人士担任。高校理事会按照其《工作章程》(Gesch