商品粮生产特区：化解“三农”问题的新思路，本文主要内容关键词为：商品粮论文,三农论文,特区论文,新思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着中国经济改革的进一步深入，城乡差别不断拉大，“三农”问题日益突出，已经成为全国上下关注的一大热点。近年来，人们为解决“三农”问题出了很多主意，政府也为此出台了不少政策措施，但效果并不尽如人意。诚然，所有这些建议和措施都能为农民增加一些收入，但却不能从根本上解决“三农”问题。看来，在现有的农业和农村架构之下，中国难以彻底解决“三农”问题。要想从根本上解决“三农”问题必须另辟蹊径。本文提出的建立商品粮生产特区，或许能提高农业的效益，从而最终化解“三农”问题。但是，无庸讳言，这一构想涉及到政治、经济和社会的方方面面，实施起来难度极大。
一、中国“三农”问题的根源
很多研究者认为，“三农”问题主要是体制因素造成的。可以说，体制是目前造成“三农”问题的重要原因。譬如说，长期以来农业为工业发展做出了巨大的贡献，但直到目前为止仍然得不到应有的“反哺”；农村教育严重落后，农民素质低下，最终影响了农业的发展；农民享受不到城市居民享有的待遇，没有医疗保险，就连基础设施都要自己来建设；农村基层政权机构膨胀，农民负担沉重，生活艰难等等，都使“三农”问题难以解决。但是相对地说，这些体制因素的解决虽难，但还有可能解决。例如，通过政府政策上的持续改革，最终会增加对农业的补贴；重视农村教育，提高农民素质；转变政府职能，压缩政府编制，减轻农民负担，等等。但是即使到了那一天，恐怕“三农”问题仍然不能彻底解决。我们认为，产生“三农”问题的根源说到底是，由土地资源约束以及传统的粮食生产体制造成的农业低效率，并由此铸成了农民的贫困和农村地区的落后。要解决“三农”问题，解决二元经济结构只是第一步，最终还必须解决经营规模和谷物生产体制问题。
首先，中国人多地少，农业经营规模过小。中国有13亿人口，约占世界人口总数的22％，但是只有世界耕地总面积的9％。根据联合国粮农组织的资料，1998—2000年平均计算，中国人均耕地面积不足0.1公顷，只相当于世界人均耕地面积2/5强，大约只有谷物出口大国美国的1/6，法国的1/3，阿根廷的1/7和澳大利亚的1/27，甚至只有世界第二人口大国印度的2/3。更不用说中国沿海经济发达地区的人均耕地面积只有几分地。中国是世界上人均耕地资源最匮乏的国家之一。但是，随着改革开放和经济的发展，大批耕地在各种名目下被挪作它用，用于种植作物的耕地还在迅速减少。家庭承包责任制的推行又使农户的地块进一步分散，以至于农民难以进行整体规划和耕种。这就进一步增加了农业生产成本和降低了农业的效益。要在如此狭小的经营规模基础上进行高效益农业生产几乎是不可能的。
其次，中国传统的农业观念，特别是粮食观念更进一步降低了农业的效益。或许是由于人口众多，并有着关于饥荒痛苦的历史记忆，为保证粮食供应，国人历来特别强调粮食生产。同时，人们又片面地将粮食（食物）理解为谷物。特别是近年来，在强调“农业是国民经济的基础”的同时，又提出了所谓的“粮食是农业的基础”的错误理论。从表面上看，这种理论似乎高度重视粮食，但实际上，它却对有限耕地施加了无限的压力，因为谷物只有在耕地上才能生产出来。在这种错误观点的影响下，农民不得不在投入不足的情况下，竭力增加谷物生产，从而使耕地的生产能力迅速下降，最终使许多耕地变成了不毛之地。
从世界各国谷物生产的经验看，谷物生产的规模经济是十分明显的。例如；从世界最大的谷物生产国美国的经验看，谷物生产农场的规模一般在300公顷以上，小于这个规模的谷物农场则经常可能出现亏损。当然由于条件的不同，中国种植谷物的农户规模不可能达到美国的水平，但是像目前的规模无论如何是不能适应谷物生产需要的。事实上，算上劳动力成本，中国农民的谷物生产都是亏本的。这就是近些年来，大批农民弃耕而外出打工的主要原因。
另一方面，为了解决商品粮的供应，中国政府却强制性地要求农民生产谷物，并以农业税（公粮）和余粮等形式交售给国家。其结果是，农民必须用大部分耕地来种植谷物。根据国家统计局的资料，1996—2000年间每年用于谷物生产的平均播种面积占全国农作物平均总播种面积的72.4％。粗略地说，中国农民必须用将近3/4的土地面积来生产赔本的谷物，农民只能靠大约1/4的土地上的收入，来弥补谷物生产的亏损和维持全家的生活及下一年度的生产。试想农民的生活怎么能富裕得起来？
由此可见，不打破小规模农户以大部分土地种植谷物的架构，“三农”问题就无法化解。因为在这一基本架构下，农业现代化的各项措施都很难实现。例如，许多人认为，目前中国农民致富调整余地最大的是产业结构，因此提出了各种各样的建议。但是在普遍坚持谷物生产的条件下，农民调整产业结构的余地十分有限。的确，目前有不少农民是通过产业结构调整而致富的，如一些农民在转到养殖业以后迅速富裕了起来。但却恰恰是在放弃或缩减了谷物生产以后取得的。还有很多人认为，农业的振兴和发展最终要靠科学技术的推广应用。实际上，在如此狭小的规模下，大规模的科学技术是难以得到广泛应用的。即使目前有许多地方已经推广了优质水果或优质谷物（如各种专用小麦、玉米等）新品种，但是优质的品种却生产不出优质的产品。这是由于小面积的插花种植使不同品种杂交所致。面对这种局面，我们将如何应付“入世”后即将到来的国外优质、廉价农产品的激烈竞争？“三农”问题面临着进一步恶化的危险。
可见，中国现有的农业规模和产业结构格局，决定了中国农业是低效益的。由于农业效率的低下，农民的收入难以大幅度增加，因而不可能迅速摆脱贫困，农村也必然是落后的。要想真正解决“三农”问题，必须有新的思路。
二、商品粮生产特区：最终解决“三农”问题之路
因此我们认为，解决“三农”问题必须在扩大农户经营规模的同时，改变现行的粮食生产体制。为了养活和养好众多的人口，中国的粮食（谷物）生产也不能放松。但是，谷物生产必须进行更大规模的生产。因此有必要将商品粮生产集中到某些地区，进行大规模的专业化生产；而让其它地区的农民在摆脱商品粮生产以后，可以利用大部分，以至全部土地生产高价值农产品，从而使中国农业全面提高生产效率，最终改变“三农”面貌。
为此，我们建议，国家应该选择一些适宜于生产谷物的省区，各省区也可以选择一些适宜于谷物生产的地区，建立几个大规模的商品粮生产特区，实行大规模的专业化生产，广泛采用最新科学技术（包括生物技术），开发优质、高产、具有高抗病虫害能力，以及在不良环境下保持正常生存能力的谷物新品种，推广科学耕种技术，提高单产和总产量，基本满足国内对商品粮供应的需求。在增加谷物生产和降低生产成本的基础上，大幅度增加粮农的收入，从而改变粮食生产的低效益问题，使粮农尽快富裕起来。
这种商品粮生产特区不同于目前的粮食生产基地。它要求政府像对经济特区那样给予一系列特殊政策，帮助特区农民组织谷物生产，提高农业的生产效率和粮食的商品率。
第二，在资金来源方面，除了国家以较大力度的投资保证特区的基础设施建设以外，国家应该在世贸组织允许的“绿箱政策”的范围内给特区以援助，如资助谷物新品种和生产技术的研究、开发、推广，以及促进产业结构调整，促进最新科技的应用等。特区应该有权吸引和利用国外投资，给国外投资以国民待遇，利润可以自由汇出境外。此外，还应允许特区与缺粮的省市签订投资和粮食供应协议，特区保证优先向这些省区供应粮食。
第二，特区应该率先放宽户籍管理制度，实行土地所有权或使用权的有偿转让，使尽可能多的农民在拿到土地转让费后举家离开农村，到城市里谋生。
第三，特区内，在广泛发展小城镇的同时，特别要加速大中城市的城市化进程，大力发展大中城市的服务行业，以便吸纳更多的农民移居大中城市。城市应该给进城的农民以国民待遇，确保他们得到与城市居民同样的政治和经济待遇，应该积极为他们提供各种谋生的机会，不能对他们有任何的歧视。不仅如此，政府还应该在进城农民的技能培训和资金方面予以帮助，使他们尽快在城市中站住脚跟，并不断发展。
第四，在大部分农民离开土地的基础上，使土地大规模地向少数有发展潜力的农户集中，实现谷物的大规模生产，提高谷物生产的劳动生产率。金融机构应该通过抵押贷款的方式，增加对谷物生产农户的资金支持。在经营项目上，特区应以谷物生产为主，但同时也可以发展一部分与谷物生产密切相关的畜牧业（如养猪和提供架子牛等）及其它生产，以充分利用当地的资源，并努力改进耕作制度，注意保护水土和改善土壤肥力，保护生态环境，逐步实现农业和生态的可持续发展。
第五，在农业规模扩大以后，谷物生产农户不可能像以前那样独揽一切农活，急需社会为它们提供各种服务。因此特区应该广泛发展各种合作经济组织，把除直接参与农场生产人员以外的农村和小城镇劳动力，按照农工商、产供销一体化的原则组织起来，吸纳更多的人员就业，为谷物生产农户提供产前、产中和产后的社会化服务。各类服务组织应该尽力采用最新科学技术，提高谷物的产量和质量，提高生产效率，向社会提供更多的商品粮。
我们相信，经过这番改造以后，特区的农业就可以基本改变目前的低效率，真正实现农业现代化。围绕粮食生产的发展，将会创造出更多的商机和就业机会，从而使特区的经济蓬勃发展起来，特区的居民也就可能逐步富裕起来。其实，也只有在粮食实现了大规模生产以后，近年来政府着力推行的粮食流通体制改革的目标才能顺利得以实现。
至于特区以外的农民，在解脱了商品粮生产以后，也应该尽可能扩大经营规模，并根据市场的需要调整产业结构，采用先进科学技术，利用他们的大部分土地，以至全部土地从事各种高效益农产品的专业化生产。因此，他们也就会比较容易地富裕起来。
这个设想说起来简单，但做起来却极难。
首先，由于“平均地权”和“耕者有其田”思想在中国农民中根深蒂固，因此他们视土地与生命一般，决不会轻易放弃。正是从这种观念出发，中国人历来将土地作为最重要的遗产，在孩子们之间平均分摊继承，结果使农业的经营规模越来越小。如今说到要通过所有权或使用权的有偿转让将土地集中起来，必然触发很多人的抵触情绪。笔者不久前在向某大学的学生介绍“商品粮生产特区”这一设想时，有学生问：“这个设想让土地向少数人集中，而大部分人将失去土地，它还姓‘社’吗？”可见，要冲破传统的土地观念是很难的。
其次，这个设想所涉及的很多方面，如土地所有权或使用权的流转、户籍管理制度和大中城市规模的扩展等，都与现行的政策相抵触。要改变这些政策都不是轻而易举的事情。
最后，要在一个较短的时期内完成所有这些转变，更是一项艰巨的任务。从欧美农业发达国家来看，这些过程是在一个较长的时期内逐步实现的。例如，西欧和北美发达国家的土地集中，是沿着政府规定的“土地自由买卖”和“耕地不可分割”政策进行的。具体地说，它们在土地买卖和继承的过程中，明文禁止将农场的土地分割开来出售或由几个继承人分割继承，而只准许整块土地出售或只能由一个继承人继承（其他继承人的份额由土地继承人用货币或其它手段支付），以保证耕地规模不断扩大。就这样，在二战以后的半个世纪中，西欧和美国的农场平均规模都扩大了一倍以上。再如，那些国家的城市化也是随着工业的发展及其对农村劳动力日益扩大的需求而稳步实现的。同样，包括农业区域专业化在内的农业生产专业化，也是在市场需求和政府政策的引导下逐步形成的。但是，在中国，几乎所有这些进程都要在一个较短的时期内实现，特别是要使亿万农民顺利转移出农村，并在城市中得到妥善安排，决不是一件容易的事情，如果处理不当难免发生一些我们意想不到的事情。
可见，实现这一设想，不仅工作起来十分艰难，而且具有很大的风险性。我们并不奢望在一二十年内实现这一目标。但是，如果它真有希望帮助农民最终摆脱贫困，就应该做这件事，即使需要三五十年，甚至更长时间也在所不辞。正因为如此，我们在重点解决体制问题的同时，也应未雨绸缪，及早做好特区建设的准备工作。
三、商品粮生产特区与中国的粮食安全
这里还必须回答的一个问题是，商品粮生产特区的设立能否确保中国的粮食安全。其实，特区能否确保国家的粮食安全，取决于商品粮生产特区的定位。我们在这里把它们定位在为国家提供商品粮，而不要求它们提供全部粮食。因为中国农民出于他们对粮食的传统观念，无论政府要不要他们交公粮，大部分农民都会种一部分粮食供自己食用，因此政府无需为他们的温饱问题担心。即使有部分农民不种粮食，为数也不会太多，完全可以用农民之间的余缺得到调剂。因此国家只要能满足城市居民的粮食需要和工业用粮就足以保证国家的粮食安全。另外，我们建议设立的特区可能要经过几个阶段，才能逐步形成，不可能一步到位。也就是说，随着一些地方条件的成熟，特区的规模可以逐步扩大。在特区建立后，随着经营规模的扩大和科学技术的广泛应用，谷物单位面积产量会有较大幅度的增长；随着广大牧区的乳肉生产以及其它食物生产的发展，各种谷物的生产特区也需要进行及时的调整，最终才能确定特区的总规模。也就是说，根据社会对商品粮的需求，逐步扩大特区面积，相应地收缩特区外的谷物播种面积，是不会出现谷物生产不足的情况的。因此，商品粮生产特区的建立不会引起粮食安全问题。
其实，从国情讲，我们应当尽早放弃“粮食自给”的原则，从国际市场进口部分粮食。中国进口部分粮食是无可非议的。这因为中国只用了不到1/10的世界耕地面积，养活了1/5以上的世界人口，为世界做出了重大的贡献。土地是一种稀缺资源，它在各国中间的分布是不平均的。然而土地是不能进口的，因此我们应该以进口一部分粮食来代替土地资源的进口。此外，根据比较利益原则，中国应该根据自己人多地少，农民善于精耕细作这一基本特点，生产使用土地少、劳动密集的高产值、低成本的产品，然后用出口这些产品的所得从国际市场上换回自己所需要的粮食，这是天经地义的事情。因此，在计划粮食产量的时候，应该把一定数量的粮食进口考虑进去。
那么进口部分粮食有没有风险？风险有多大？这个问题笔者曾经有过多次论述。简而言之，大量进口粮食的风险在于战争和禁运。冷战结束以后，虽然在可以预见的将来世界性大战打不起来，但是局部（地区）战争不断。一旦发生战争，会由于运输受阻而使粮食进口发生困难。从这个意义上讲，我们粮食供应不宜过分地依靠世界市场，而应把粮食进口控制在一定的范围（譬如每年进口量控制在消费总量的10％）之内。在这个范围内，不仅世界市场可以承受，而且对中国来说，也不会有太大的危险性。至于说到粮食禁运，国人最担心的是，美国可能利用谷物最大供应国的地位，以谷物为武器来要挟中国。应该说这种担心不无道理，一方面美国与中国摩擦不断，另一方面美国在历史上曾多次对原苏联、东欧国家使用过禁运手段。但是应该说，美国历史上的粮食禁运效果不佳。这是因为，禁运的效果取决于禁运国对禁运产品的垄断程度。它对产品的垄断程度越高，禁运成功的可能性越大；反之越小。而粮食是每个国家都能生产的，世界上除了美国以外，还有其它一些国家（如法国、加拿大、阿根廷和澳大利亚等）都是粮食的重要出口国，因此粮食禁运成功的可能性不大。即使美国对我禁运，我们仍然可以从其它国家进口粮食。除非美国能联合其它国家共同对我禁运。但是，在目前的国际形势下，美国根本没有这种能力。美国1980年对原苏联粮食禁运的失败，正是因为其它国家违背自己当初的诺言，在背地里大量出售粮食给原苏联的结果。美国不会忘记这一历史教训。今天，无论是美国还是其它主要粮食出口国，都对蓬勃发展中的中国市场垂涎三尺，即使美国要对中国禁运，其它国家也不会跟着美国走。因此，美国不大可能成功地对中国实行粮食禁运。尽管如此，我们仍然应该尽量拓宽从其它国家进口粮食的渠道，减少对美国粮食进口的依赖，从而减少它以粮食要挟我们的本钱。当然，由于美国是世界上最大的粮食出口国，要完全避开美国进口粮食是不现实的。为了减少风险，我们应该争取有利条件，与美国签订长期粮食协议，保证粮食进口的稳定性。因为从历史上看，美国政府对自己签订的协议是不会轻易违背的，即使1980年对原苏联实行粮食禁运期间，美国也仍继续履行自己在美苏长期粮食协议中承担的义务。
当然，中国的粮食进口也可能引起发展中国家的担心。它们主要担心，中国大量进口粮食可能引起世界粮食价格的飞涨，从而加重它们的负担。一般地说，世界粮食价格是世界范围内粮食供求关系的反应。如果各国对粮食的需求超过世界粮食的供应量，确实会使世界粮价上涨。但与此同时，由于世界粮食价格上涨，种粮有利可图，农民就会扩大粮食的种植面积和采用最新品种和技术，以增加粮食产量。随着粮食供应量的增加，粮食价格就会随之下降。只有在一种情况下粮食价格才会扶摇直上，居高不下。那就是在世界粮食产量已经真正达到极限而需求继续增加的情况下才会发生。但是，这种情况在目前还不会发生。因为世界粮食产量还有较大的发展余地。只要世界粮食产量根据需求量而有相应的增长，世界市场的粮食价格就会趋于平稳，甚至有所下降。据美国农业部的资料，尽管世界粮食出口量从1980—1982年度平均2.1亿吨增加到1999—2001年度的2.35亿吨，增加了11.9％，但是世界粮价却在不断下降。例如，美国墨西哥湾港口的小麦离岸价格（当年价格）从1980—1982年的平均每吨170.86美元下降到1999—2001年的119.05美元，下降幅度达到30.3％；同期，玉米的价格从每吨124.40美元下降到89.37美元，下降了28.2％。如果按不变价格计算，它们的下降幅度更大。重要的是，中国及其它粮食进口国的粮食进口数量必须有较高的透明度。这样，各产粮国的农民就会根据中国及整个世界粮食市场的需求，相应地扩大粮食种植面积，增加粮食产量，从而使世界粮食的供求状况基本保持平衡。因此中国有限地进口部分粮食不会使世界粮价居高不下，也不会影响中国与广大发展中国家的关系。