风险决策背景下的预警原则争议及启示，本文主要内容关键词为：启示论文,原则论文,风险论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]NO [文献标识码]A [文章编码]1000-0763(2011)02-0060-06
风险预警原则(precautionary principle)最早出现在20世纪80年代德国环境法之中。20世纪90年代后，风险预警思想发展成一项公认的环境法原则，广泛适用于生物多样性保护、气候变化控制、海洋污染防治、危险废物管理等环境保护领域。该原则的各种版本正在不同国家和国际的司法和政策领域中扩展([1]，pp.7-28)。其影响力已经从环境、技术和健康风险的管制扩展到科学、创新和贸易的管理领域。
风险预警原则自提出以来，其能否成为风险评估中的决策规则，一直备受争议。它一方面得到环保主义者和消费者保护团体的积极倡导，另一方面受到产业界的抵制，在学术界也引起了激烈的争论。本文拟从风险决策中预警原则的不完备性以及科学理性方法悖论两方面，分析争论存在的合理性，并探讨风险预警原则在风险评估中存在的价值及其政策含义，即在政策操作层面如何协调传统科学评估方法与预警原则的关系。
一、预警原则之于风险决策的不完备性
1992年《里约环境与发展宣言》第15条原则概述了风险预警原则的关键性特征：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛采取预防性措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏充分的科学确定性为由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”但是，目前国际社会对于预警原则并未形成一致认可的权威定义。
比如在《里约宣言》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》等国际公约中，对预警原则的阐述都不尽相同。《生物多样性公约》序言提到，“生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。”同样于1992年在联合国环境与发展会议上签署的《联合国气候变化框架公约》第三条原则3则指出，“各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施，同时考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益。为此，这种政策和措施应当考虑到不同的社会经济情况，并且应当具有全面性，包括所有有关的温室气体源、汇和库及适应措施，并涵盖所有经济部门。”
预警原则表述的模糊性使其回避了很多重要的问题，如何为“危险”，如何认识“科学信息不充分”，成本效益分析的适用范围，以及预警原则适用的危险程度等。对于这些问题，政府管理者、利益团体以及学者在过去30年里展开了激烈的争论，但一直没有达成一致意见。“尽管对每一个表述的优缺点的讨论很充分，没有一个表述能被所有的人接受。把它描绘成一些关于抵制风险、举证责任、不可挽回损害以及规范义务的含糊的直觉更有意义。”([2]，pp.305-308)
鉴于风险预警原则内涵不清晰，无法提供对风险的精确理解，很多学者认为预警原则不能作为理性决策的基础。剑桥大学科学史与科学哲学系研究员Martin Peterson进一步论证了风险预警原则与理性决策三个基本原则的不一致。理性决策(Rational Decision-making)主要指决策者在决策过程中，先准备一套完整的备选方案，对每一方案的成本/效益进行预测，并计算每一方案的净期望值，然后选择一个期望值最大的方案。Peterson认为，理性决策包括三个基本原则：主导原则(Dominance)、协变原则(Covariance)和总规则(Total Order)。其中主导原则(D)是指，如果在所有可能的情形下，一个行为产生的后果至少和另一个行为产生的后果一样好，并且在某一特定情形要好于另一个行为产生的后果，则前一个行为优先于后一个行为。协变原则(C)也称为阿基米德原则，是指如果一个行为产生的非致命后果的可能性增加，则表明产生致命后果的可能性降低。换句话说，其它情形不变，一个行为产生的坏结果的可能性越小，这个行为越好。总规则(Total Order)是一个技术条件，指行为之间的优先选择是完全的(complete)、反对称的(anti-symmetric)和转移的(transitive)。对于两个行为X与Y而言，“完全”是指要么X优先于Y，要么Y优先于X，要么X与Y具有同样的优先权；“反对称”是指如果X优先于Y，则不可能有Y优先于X；优先权排序的“转移”特性是指，如果X优先于Y，Y优先于Z，则X优先于Z。
在此，Peterson将预警原则表述为预防PP(α)，即如果一种行为比另一种行为更有可能引发致命后果，且两种行为可能带来的不受欢迎的致命后果是同样的，则优先选择后一种行为。([3]，pp.595-601)鉴于预警原则理性表述的不确定性，这一表述已是最能够被接受的一种基本表述。由此，Peterson对PP(α)与D、C、TO逻辑上的不自洽作了详细论证：
(1)设定行为X=[a，p，q]，Y=[a，q，p]。小写字母a，p，q分别表示在行为X、Y在不同情形下可能产生的后果，产生后果的严重程度a＜p＜q。数列从左至右排序表明后果产生的可能性依次减弱，即X最可能产生的后果是a，其次p，第三是q；Y最可能产生的后果是a，其次q，第三是p。
(2)由于X和Y可能产生同样的致命后果a，p，q，根据PP(α)，得出X与Y具有同样的优先权，(i)：X=Y。
(3)Y可以通过增加p的可能性、降低q的可能性而得到改善后的Y′，Y′=[a，p，q]。由协变原则可知，(ii)：Y′＞Y。
(4)从定义上看，Y′=X。根据总规则，X与Y具有同样的优先权，即：Y′=X。根据转移原则，由于X=Y，得出(iii)：Y′=Y。
因此得出结论，(ii)与(iii)相互矛盾，即预警原则与理性决策的三个基本原则相矛盾。为解决这一矛盾，只有在理性决策时放弃预警原则。显然，依据上述分析，预警原则并不能成为一个完备的决策规则。预警原则不能通过提供对风险的精确理解，来证明某一特定决策的正当性。风险预警原则与其说是一个详细而精确的决策规则，还不如说是一个一般性的认识原则。作为认识原则的预警原则可以告诉人们什么可以相信，什么不可相信。在风险管理中，通过改变决策制定者的信念，间接地影响决定，而不违背任何理性原则。([2]，pp.305-308)
对预警原则的另一个批评是其在风险决策中表现出一定程度的专断性。预警原则已经变成强制实施一些法规的借口。([4]，p.viii)如果仅仅因为适用风险预警原则，就禁止有负面效应的任何事情，这非常霸道，也会将科学边缘化。目前已有各种形式的传统科学风险评估方法，如科学实验与模型、概率和统计理论、成本效益和决策分析、贝叶斯和蒙特卡洛方法等等，这些评估方法足以提供严密、合适、完整的决策规则。现有的科学理性的手段已经提供了一套全面、合理的用于政策的“决策规则”。([3]，pp.595-601)此外，这种专断生还表现为滥用风险预警原则会导致贸易保护主义。由于各国可以在缺乏足够科学依据的情况下，根据自己对风险的单方面界定而禁止进口，这就为贸易保护主义留下了空间。欧洲议会报告就曾指出，在风险预警原则和措施的实际操作中，必须防止披着环境保护外衣的贸易保护主义。
应该说上述对预警原则的批评是合理的。然而，这些批评是建立在将其与风险控制中的科学理性方法作不利比较的基础之上的。在分析风险预警原则的优缺点同时，我们也必须同样重视分析传统科学风险评估方法的优缺点。一个问题随之而来，科学的合理性及严密性是否绝对地适用于一切风险评估领域？
二、科学认识风险的不确定性与预警原则的必要性
尽管传统的风险评估技术手段表现出很强的科学有效性、严密性与可靠性，如果仔细研究风险发生的概率与后果，则会发现情况并非如此简单。以发生风险的概率和风险后果为轴，建立二维象限，我们会发现风险存在四种情况：危险、概率不确定、后果不确定、无知(如图1所示)。传统的科学方法对风险的评价，都是建立在阐明“后果”和“概率”两个基本要素的基础之上，这两个基本要素综合成风险概念。
即：Risk(风险)=Outcome(后果)×Probabilities(概率)。
当风险处于“危险”情形时，风险发生的后果及其概率是已知的，此时传统科学评估方法是有效的，经验或科学模型对可能产生的结果及其概率具有很高的可信度。从严格意义上来说，这是风险的形式要件，正是在这一条件下，传统的风险评估方法为风险评估提供了科学严谨的方法。但是，在危险不确定或后果模糊的情况下，人们通常并不能依赖数据导出有效的判断。
当风险处于“概率不确定”情形，比如判断一些药物的致癌性时，人们能够辨别可能出现的结果，但根据现有的资料或分析模型并不能得出确定的概率。此时，科学严谨的方法只能承认各种可能的解释，而不能得出单一的评价或建议。当风险处于“后果不确定”情形时，仅仅依靠确定性的概率分析，也并不能得出确定的答案。而当风险处于“无知”情形，比如平流层臭氧损耗等一些重要的环境问题时，无论是风险的概率还是结果，都是不确定的。此时问题的关键，已不是专家意见的分歧或风险概率的不确定，而是人们对此的一无所知。
显然，在上述复杂的风险“不确定”、“歧义”和“无知”情况下，以科学为基础的评估方法并不能提供唯一的令人满意的结果。因此，通过传统的科学评估方法，试图将风险还原成一幅可靠、科学的图景，既不合理也没有科学根据。
图1 四种风险情形
Andrew Stiring等人认为，科学评估方法的“实践的稳健性”(practical robustness)体现在对风险评估结果的精确表达上，而不是评估方法自称的精确。在能源政策领域，以科学为基础的、还原性的风险评估方法常常被认为是非常成熟、完善和精致的，这些方法影响了气候变化、核能和核废料等很多政策的制定。但是通过调研发现，那些貌似精确的调查结果大多以其整体的一致性掩饰了其内在巨大的多样性。在基因政策领域也存在类似情形，早在20世纪90年代后期，专家们就呼吁英国政府管制转基因技术，尽管政府咨询委员会声称他们的集体意见是精确规范的，但是很明显，集体意见的背后是各个专家观点表现出非常大的差异性。
风险表述的不确定性、可能性和不可计算性，说明风险定义和评估的社会建构性。很多展示在公众面前的一幅幅“可靠”、“科学”的图景，通常取决于其风险评估结论是如何“被构造”(framed)的。关于风险的定量表达或明确的专家意见，更多地是体现了科学的工具价值和政治意义。贝克认为风险“引致系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一般是不可见的。然而，它们却基于因果解释，而且最初仅仅是以有关它们的(科学的或反科学的)知识这样的形式而存在。因而，它们在知识里可以被改变、夸大、转化或者削弱，并就此而言，它们是可以随意被社会界定和建构的”。([5]，p.20)“风险归根结底不是任何一种具体的物。我们早已说过，它是看不见的，它们是人的感官感觉不到的东西。它们是一些社会构想，主要是通过知识、公众、正反两方面专家的参与、对因果关系的推测、费用的分摊以及责任体系而确立起来的。它们是认识上的构想，因此总是带有某种不确定性”。([6]，p.145)利益相关者都试图通过对风险的评估和界定来保护自己利益，规避风险。但这些评估又不得不依赖于科学知识和科学理性。于是，科学理性追求确定性和统一性的本质要求，与风险定义和评估的社会建构性的内在矛盾凸现出来。
科学方法在风险不确定情况下的理性悖论，实质是风险评估中以科学为基础的还原论的失败。正如U·菲尔特所说，“科学被抽象为价值中立、客观且内部逻辑完善的形象，于是科学似乎成了社会运转的理想基础。科学作为真理的一个源泉，作为道德优越的社会事业，被认为是所有政治和伦理判断的理想基础。”([7]，p.21)布赖恩·温内也认为：“任何调查方法就其本性而言，都将导致知识和理解的去情境化，都将强加这样的预设，即它们的意义独立于在社会互动关系中存在的人类主体。调查数据内在的连贯性不足以证明它具有更大范围的有效性——而只能证明它具有内在的一致性，后者常常被误认为前者。”([8]，p.282)由于科学理性的风险计算倾向于忽略实际语境的非确定性、复杂性和多样性，忽视了风险产生的各种社会、心理、行为因素以及社会对风险治理提出的多元要求，把风险认知和管理局限于科学理性层面，从而造成对风险产生、传播、治理等诸多环节的偏差。而那些不可计量的、被忽视的不确定威胁，则结合成一种未知的风险，威胁着我们。因此，有必要在历史的、具体的语境中对待科学方法，强调社会语境、社会关系和价值观念所起的作用。大卫·布鲁尔就认为，“如果我们的知识纯粹受来自物理世界的控制，那么，就不会存在有关我们应当相信什么的问题了。但是，由于我们的知识中包含社会成分，所以，我们并不是机械地适应这个世界。”([9]，p.61)
而正是基于对风险看似非理性的不确定表述，体现了风险预警原则在风险决策中的不可替代性。风险预警原则的价值并不在于作为一个严密的规范性决策规则，而在于，在不确定性，歧义和无知条件下，风险预警原则引起对非还原方法的更广泛的关注，从而避免了错误地希望去制定“以科学为基础”的政策。([10]，pp.225-272)风险预警原则在“损失或效用无边际”以及“不可能计算所期待的价值”时起作用。([11]，pp.89-109)风险预警原则的目的不是描绘出纯粹一对一的针对每种条件的具体方法，而是指出不同途径中认识的不全面性，从而避免“不可更改的决定”。依据风险预警原则，如果传统风险评估不适用，仍然有丰富多彩的替代方法存在。这种强调方法论历史的、具体的性质的观点，相近于费耶阿本德，“如果我们想主宰我们的自然环境，那么，我们必须利用一切思想、一切方法，而不是对它们作狭隘的挑选。”([12]，p.283)但这并不是说明科学没有价值，“怎么都行”，而是类似于温斯顿·丘吉尔一段出处不详的评论，科学是必要的，但应是“随时可用的，而不是高高在上的”。([13]，pp.44-57)
三、预警原则下的风险决策内涵
风险评估的社会建构性揭示出风险预防是一个多元、开放、协商的过程。风险预警原则的政策含义在于，将风险不确定性这一难题转换为可以协商的话题，以形成共识。
当代社会的风险预防和决策已不再仅仅是科学家、科学共同体和政府的事情，还涉及到企业、NGO以及公众等其他社会角色。在这一过程中，普通公众同样具有话语权，并且可以成为创生新知识、克服旧科学信仰的活跃力量。1999年世界科学大会发布了《科学议程——行动框架》，其秘书处在编写解释性说明时指出，“现代科学不是唯一的知识，应在这种知识与其他知识体系和途径之间建立更密切的联系，以使它们相得益彰。开展建设性的文化间讨论的目的是促进找到使现代科学与人类更广泛的知识遗产更好地联系在一起的方式方法。”([14]，p.91)欧洲议会报告就意识到了这个问题，认为虽然科学不确定性不可避免，但就评估意见达成共识却是可行的，提出必须对每种科学不确定级别进行评估和确认。在确认科学不确定性级别的过程中，必须听取各个渠道的不同声音。有些情况下，可能会有少数人对业已形成的科学常识提出质疑，要倾向于支持这些质疑，“即使某科学建议只受到少数科学家的支持，对这些建议还是应引起足够的重视，前提是这些少数科学家的学术能力和威望得到确认。”([15]，pp.17-20)显然，这种对不同观点、立场及共识的重视比所谓的最终科学结论更重要。
那么，在风险评价的实际操作中，如何处理好科学评估方法与预警原则的关系？Andrew Stirling等人提出一个风险评估框架，将传统的风险评估与风险预警原则有效地协调起来(如图2所示)。在风险发生之前，基于一系列标准进行评价，来判断风险是属于“危险”、“不确定”、“歧义”和“无知”中的哪一种情形。对不同的情形，采取相应的对策。如果确定是一个严重的、非歧义的威胁，直接使用限制性管理手段。如果风险存在科学上的不确定或社会歧义，启动详尽的预防评价或审议的程序，包括预防性评价、建设性争论、公众参与等。否则，该案例适用传统的科学风险评估。
在这一风险评估框架中，采用预防措施，并不意味着直接禁止或逐步淘汰有负面效应的任何事情，而是一步步地分散有风险的技术与活动，直至获得更多关于风险的知识与经验。这不是全面否定科学评估方法，更不是否定科学，而是针对不同的认识条件提供了更慎重、有针对性的处理方法。比不加选择地使用科学方法更加严谨、合理和稳健，充分体现了预警原则。从而在风险评估框架内，建设性地为实现科学评估方法与预警原则的融合提供了一个可操作的途径。
图2 风险评估中预警原则的分析框架([16]，pp.309-315)
关于风险预警原则的争议虽然聚焦于风险评估微观层面，所揭示出的是更为深刻的贝克、吉登斯等人阐述的“风险社会”问题。丧失了风险管理能力的工业社会和科技体制自我合法化的许诺相矛盾，造成了现代性的自我否定。如果我们把风险认知和评估局限在技术的可管理性上，忽视风险产生的各种社会、心理、行为因素，那么那些不可计量的不确定性将结合成一种未知的风险威胁着我们。“没有社会理性的科学理性是空洞的，而没有科学理性的社会理性是盲目的。”([17]，p.30)。克服风险的关键是在风险的界定中打破科学对理性的垄断。而如哈贝马斯所言，社会的合理化的关键在于实现以话语民主为核心的交往行为合理化。因此，风险预警原则的价值并不在于作为一个理性的、严密的规范性决策规则，而在于倡导和实践一种风险社会中民主的科学，增强科学方法的民主形象，鼓励公众的积极、平等地参与，通过协商来克服风险。其真正目的是为趋于认知公正而提出多元知识框架，形成利益相关者相互协调的框架机制，为更好地治理风险提供方法论。
(Andrew Stirling教授和Adrian Ely博士为本文提供了部分资料，在此表达谢意！)
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