我国中小学教师分配标准政策变迁的制度逻辑--基于历史制度主义的分析_教师编制论文

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       中小学教师配置标准政策的核心，是中小学教师编制标准。教师编制是由国家人事部门核定的中小学教职工身份的象征和标识，是教师依法获取工资、津补贴、社会保险和相关福利等合法权益和待遇的基本路径。科学合理的编制标准，是保障教育事业有序健康发展的前提和保障，是提高教师队伍整体素质的关键因素。但在过去很长历史时期，教师配置标准整体较低且偏向城市，城乡倒挂现象严重，导致农村中小学特别是偏远地区村小、教学点教师数量不足，难以满足农村中小学基本教学和学校运转需要，提高教育教学质量无从谈起。当前，我国教育发展正在从“有学上”到“上好学”的方向转变，教育公平的呼声也从机会公平转向过程公平。满足学生的个性需求、实现每个学生的个性发展与全面发展是教育改革与发展的终极目标。从政策变迁的视角考察我国中小学教师配置标准政策，对于完善我国中小学师资资源配置，实现我国教育发展的促进公平和提高质量的两大战略任务具有重大意义。

       一、教师配置标准政策的结构变迁

       改革开放来，随着教育发展战略转型，教师配置标准政策历经三次改革。一是1984年颁布的《教育部关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》规定，以班师比为师资配置标准，且城镇小学和初中教师配置标准高于农村小学，高中教师配置标准城乡统一；二是2001年国务院办公厅转发的由中央编办、教育部、财政部共同制定的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定，师资配置标准由班师比变为生师比；三是2014年中央编办、教育部、财政部联合发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》提出，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，即高中教职工与学生比为1∶12.5、初中为1∶13.5、小学为1∶19。

       (一)政策变迁的历程

       以关键事件为标志，本文将中小学教师配置标准政策改革历程分为以下三个阶段。

       1.城镇优先的班师比师资配置标准(1984—2000年)

       改革开放初期，为适应“四化”建设对教育发展提出的新要求，需进一步调动中小学教师工作积极性，提高工作效率。1983年，教育部研究起草《中小学教职工编制标准》(讨论稿)，多方征求意见、研究讨论。但由于中小学涉及面较广、地区间差别较大，难以确定适应这种差别的编制标准而没有颁布。1984年，教育部只发布了《中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准参考表》，供各地研究制定标准时参考。文件明确要求以校为单位、按班计算(包括单设和合设)，每班的学生人数按照学校服务半径内的学生来源确定。规模大、条件好的学校适当紧些，规模小、条件差的学校要适当宽些。牧区、山区、湖区和海岛等人口稀少地区的每班学生数，可按实际情况适当减少或办复式班。自此以后的近20年间，我国中小学教师配置标准为班师比，即在班额标准范畴下，每个班级配备一定数量的师资。这时期，除高中教师外，小学和初中师资配备标准均是城镇高于农村，体现出城市教育发展的优先性。(见表1)

      

       2.城市优先的生师比师资配置标准(2001—2014年)

       进入21世纪，基础教育改革与发展的任务仍十分艰巨。2001年5月29日颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出，“加强中小学教师编制管理。中央编制部门要会同教育、财政部门制定科学合理的中小学教职工编制标准。省级人民政府要按照国家有关规定和编制标准，根据本地实际情况，制定本地区的实施办法。各地要核定中小学教职工编制，规范学校内设机构和岗位设置，加强编制管理。对违反编制规定擅自增加教职工人数的，要严肃处理。”2001年，国务院办公厅转发的由中央编办、教育部、财政部共同制定的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》提出，师资配置标准由班师比变为生师比。核定中小学教师编制的原则之一是“力求精简和高效”，中小学校的管理工作尽可能由教师兼职，确实需要的，管理人员所占比重高中一般不超过16％、初中一般不超过15％、小学一般不超过9％。且文件中多采用“不超过”的表述方式。(见表2)

      

       注：表中城市指省辖市以上大中城市市区，县镇指县(市)政府所在地城区。

       3.城乡统一的生师比配置标准(2014年至今)

       随着教育事业的进一步发展，在教育普及水平大幅提高、人人都能上学的背景下，社会各界对教育公平的呼声越来越强烈。而因长期实行城乡二元结构所导致的城乡教育差距，成为政府和学界的核心关注点。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确规定，“逐步实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边缘地区实行倾斜政策”。2012年9月颁布的《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出，“各地逐步实行城乡统一的中小学编制标准，并对村小学和教学点予以倾斜。合理配置各学科教师，配齐体育、音乐、美术等课程教师”。

       2012年，《国务院关于加强教师队伍建设的意见》强调，“逐步实行城乡统一的中小学教职工编制标准，对农村边远地区实行倾斜政策”。2014年11月，中央编办、教育部、财政部联合发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》提出，“统一编制标准，促进城乡中小学教育资源均衡配置”。这一时期最大的变化是城乡统一教师配置标准，实施了30多年的城乡差别教师配置标准政策走向终结。(见表3)

      

       (二)政策变迁的结构分析

       作为教育公共政策重要组成部分的教师配置标准政策当属社会公共政策的范畴，是政府配置教育资源的一项公共政策，必然受国家宏观制度的影响和制约。在国家宏观战略影响下，中小学师资配置标准亦从城市优先走向城乡统一，由效率优先转向公平为重。从师资配置标准政策的变迁历程来看，1984年城市优先的班师比配置标准政策和2001年的依然是城市优先的生师比配置标准政策，教师配置标准政策体现出效率优先和城市为主的特征。

       十六届五中全会提出，要“更加注重社会公平”。这是中央全会首次在其决议中对1993年中央文件提出的“效率优先，兼顾公平”原则正式做出重要调整。党的十七大报告多处提到“社会公平”，如“教育公平是社会公平的重要基础”、“合理的收入分配制度是社会公平的重要体现”。此外，专门指出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”由此由“效率优先，兼顾公平”转向“更加注重社会公平”。

       城乡倒挂的师资配置标准，使得城乡教师资源的差距越来越大。差距不仅体现在教师队伍的数量上，更体现在教师队伍的质量和结构上，农村教师数量不足，难以开齐开全课程，偏远地区农村学校日常运转困难。2014年国家明确提出实行城乡统一的师资配置标准。师资配置标准政策从城乡差别到城乡统一，与我国经济社会发展战略密切相关。随着经济社会城乡统筹发展和一体化的发展趋势，中小学教师配置标准政策也越来越突出城乡统一，着眼于促进教育公平。

       二、教师配置标准政策变迁机制

       历史制度主义的分析范式旨在通过对政策过程选择、变更、替代的历史轨迹的回顾，阐明过去对现在和未来的重要影响，这一范式的分析主要包括两个维度。一是制度演进过程中的路径依赖。“制度变迁的路径依赖性，即具有正反馈机制的随机非线性动态系统存在的某种不可逆转的自我强化趋势，它使制度趋于沿着固定轨道一直演化下去，即使有更好的选择，演化路径亦很难使之改变。路径依赖是架构过去、现在和未来之间的桥梁。”[1]二是制度变迁中的动力机制。制度的变革需要抓住“历史否决点”，即一套制度的脆弱之处。“历史否决点”的出现通常是由于外部宏观环境发生重大变化，即特定制度背景的改变致使现行制度变迁，由此为制度变迁提供契机。

       (一)收益递增：中小学教师配置标准政策的路径依赖

       2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》规定，基础教育“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。历次国家师资配置标准政策明确要求，教师编制核定采取以县为单位的方式。因此，师资配置标准政策的执行主体为县级政府，以教师编制标准为代表的师资配置标准决定了该县师资队伍建设的财政投入。虽然1984年和2001年的编制标准均具有从紧和城乡倒挂的特征，编制偏紧意味着投入较低，城乡倒挂正好符合行动者的追求资源配置效率的期望，这一特征恰恰降低了县级政府执行这一制度的单位成本，县级政府将有限的资源投入基础好和发展潜力大的城市地区，带来较高的资源配置效率，因而制度继续运行的追加成本较低，使得这一总体偏紧和城乡倒挂的师资配置标准政策陷入运行的惯性。而且师资配置标准由班师比走向生师比，进一步降低了编制核定工作的难度和不可控制性，这种绝对数量取向的师资配置标准政策依然沿着历史的路径前进，陷入一种制度的锁定状态，从三方面体现。

       1.学习效应

       从国际范围来看，班师比、生师比是师资配置的主要数量指标，虽然师资配置标准由班师比走向生师比，并几次调整师资配置标准的价值取向，由效率优先走向注重公平，但师资配置标准的内在逻辑始终一致，基于服务对象确定所需服务人员的数量。这充分说明路径依赖的惯性力量，按照既定路径前行成本低、风险也低。

       2.协同效应

       中小学教师配置标准政策变迁涉及中央政府、地方政府和具体学校三个主体。为适应经济社会发展战略需求，满足经济社会发展对教育发展提出的要求，中央政府不断调整师资配置标准政策，但每次制度中均给予地方一定的灵活性。如1984年政策提出，关于中等师范学校和全日制中小学教职工的编制标准，可由各省、自治区、直辖市教育厅(局)自行确定并报部备案。2001年，政策提出，由于我国地区差异较大，各地经济发展水平不平衡，各省、自治区、直辖市在制定中小学教职工编制标准的实施办法时，可根据本地生源、经济和财政、交通、人口密度等状况，对附表中提出的标准进行上下调节。因此，地方政府在执行师资配置标准政策时，会充分考虑自身组织的合法性。在政府主导的资源配置中，具体学校作为师资配置标准政策的客体，虽然会面临一些问题，却只能适应，无力做出大的改观。因为制度创新意味着增加“实施成本”、“摩擦成本”，“搭便车”成为利益相关者的习惯性选择。因此，由于制度创新相关主体的协同效应，使得由中央政府控制和主导的整体偏紧的师资配置标准政策变迁陷入渐进式变迁。

       3.适应性预期

       制度一旦确立，相关行动者对该制度适应性预期会增加，导致其由既定制度强化的习惯，多数人会由于相同的认知而导致趋同的行为模式，制度由于行动者的趋同行为不断强化。改革开放初期建立的班师比的师资配置标准政策，以及2001年建立的生师比和进一步强化的城乡倒挂的师资配置标准政策，使行动者对既有制度产生依赖和适应性预期。这种自始至终的适应性预期，使得师资配置标准政策始终未走出基于服务对象数量的制度逻辑。

       (二)历史否决点：中小学教师配置标准政策的制度断裂与变迁

       从变迁的幅度和程度角度看，制度变迁主要分为渐进式和决裂式两类，前者是指在已有制度框架下的渐次变化，后者是与已有制度的彻底决裂。纵观改革开放以来，我国中小学教师配置标准政策的变迁历程，可以发现两种制度变迁均有体现，以渐进式为主。

       1.渐进式变迁

       改革开放后，为适应经济社会发展对行政管理的需求，国务院多次以“精简”为目标实行改革，同时经济发展战略突出以城市为中心、以农村反哺城市的战略以及效率优先、兼顾公平的社会发展价值取向，这一背景导致了长期整体偏紧的师资配置标准政策。从1984年城镇优先的班师比师资配置标准政策的建立，到2001年城乡倒挂的生师比师资配置标准政策代替1984年的政策，新政策仍沿用已有政策的基于学生数量的师资配置标准，均没有从根本上解决旧政策中的城乡差别。无论是从制度的基本逻辑，还是从制度的价值取向，两次改革均未突破已有的框架。

       2.决裂式变迁

       随着经济快速发展、人民生活水平不断提高以及基本普及九年义务教育历史目标的达成，社会发展和教育发展均从规模扩张走向追求公平。十七大报告首次提出促进社会公平，统筹城乡发展。此后，以缩小城乡师资差距来缩小城乡教育差距的命题逐步进入学者和政府的视野，正是基于这一关键历史节点的出现，使得师资配置标准政策由城乡倒挂走向城乡统一，师资配置标准政策正式与实行了二十多年的城市优先师资配置标准政策决裂，走向城乡统一。

       三、教师配置标准政策改革趋势

       中小学教师配置标准政策作为国家教育制度安排的重要内容，从制度的功能出发，师资配置标准制定必须适应国家促进教育公平和提高教育质量的战略需求，满足每一所学校日常教育教学工作的需求，以保障教师教育教学能促进每个学生个性发展与全面发展，促进新课程改革深入实施，提升教师专业化水平。可见，中小学教师配置标准政策亟须制度创新。

       (一)制度逻辑应该遵循质量逻辑

       师资配置标准政策的批评从城乡倒挂转向单一生师比，从班师比到生师比，从城乡倒挂到城乡统一的师资配置标准，政策的变迁均是在数量逻辑师资配置标准政策框架下的渐进式变迁。从满足实现促进教育公平和提高教育质量的国家教育发展战略需求，践行以人为本的办学理念，深入推进新课程改革的要求，促进教师专业发展和提高教师职业幸福感的角度出发，师资配置标准政策必须进行决裂式制度变迁，实现从数量逻辑走向质量逻辑的师资配置标准政策。研究表明，单一的生师比编制计算方式难以满足我国农村地区义务教育正常运转和可持续发展。[2]在现行以生师比为主的师资配置制度下，农村地区的教师数量配置不合理，给教育发展带来了一系列影响，如聘用代课教师、教师身心疲惫、职业倦怠严重，过多的工作量挤占了教师精心备课和批改作业的时间，使教学效果大打折扣。[3]此外，中小学教师工作任务内容繁多、时间偏长，如课时量偏高，各种科研、教研、继续教育、教育教学比赛、各种检查评比、学生课外活动、家校合作等非教学工作量日益繁重。[4]在倡导教育公平，保证每个孩子接受高质量教育的诉求下，师资配置标准范围应该从县域转向每一所具体的学校，每所学校所需的教师数量取决于学校的年级数量、班级数量、课程门类和周课时数量等因素。为此，建议建立以工作量为基本指标的教师配置标准政策。以工作量为依据进行师资配置，能够综合反映学校在校生数、班级数、课程数、教师需完成的各项工作任务，能够实现因校配置，满足教育教学需求。[5]

       (二)制度价值应该突出专业取向

       1966年，国际劳工组织和联合国教科文组织联合发布的《关于教师地位的建议》提出，“教学应该被视为一种专业，它是公共服务的一种形式，需要教师通过严格的和持续的学习获得和保持专业知识和专业技能，要求个体和集体对于教育以及他们所负责的学生的福利有一种责任感”[6]。《教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员”。教师集体作为一个专业组织，有其内部的专业逻辑，不能以国家行政组织逻辑来掩盖教师组织的专业逻辑。一方面，教师的工作对象是活生生、千差万别、不断发展的生命体，而不是标准化的产品，不可能用一种模式去塑造学生，也不可能用一个标准去要求学生，其中充满偶然性和多样性；另一方面，教师的工作性质是专业性工作，教师的工作是教书育人，具有复杂脑力劳动的特点。[7]师资配置不能借用其他生产组织的逻辑，而须秉持教育和教师职业自身的专业价值。教育教学是分学科、分班级进行的，师资配置不仅需要数量充足，而且需要学科结构的合理。制定教师配置标准政策须充分考虑城乡学校、不同区域学校的具体情况和实际需求，以促进所有学生个性发展和全面发展。

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