中国经济转型中公共物品提供机制的演变与改革，本文主要内容关键词为：中国论文,机制论文,物品论文,经济转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.6;F123.16 文献标识码：A 文章编号：1000-5455(2003)02-0031-10
一、引言：公共物品提供的理论发展
公共物品的传统观点认为，公共物品是典型的“市场失灵”领域，因此必须由政府来提供。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中对公共物品的最优供给给出了一般均衡分析的解释，并指出在满足一些条件的情况下，由政府提供公共物品可以达到资源配置的帕累托最优(samuelson,1954)。此后，经济学家则更多地引用“公共地悲剧”(tragedy of commons)、“囚徒困境”(prisoner's dilemma)和“集体行动的逻辑”(logic of collective action)这3个理论模型来论证市场自发条件下公共物品私人供给的无效性以及政府提供的必要性。由政府来提供物品因为可以解决“搭便车”问题，更为符合经济效率原则，这几乎使“政府提供公共物品”成为一个教条，并使得人们在很大程度上忽略了对私人提供公共物品的研究。随着微观经济理论如实验经济学、博弈论和组织理论的发展，人们发现在公共物品的很多领域，避免政府的强制行动是可能的，即私人或私人间的合作也可以有效地提供公共物品。这主要包括3个方向的理论发展：(1)博弈论框架的扩展：在不存在优超均衡的情况下，公共物品的供给可能是一种纳什均衡。例如，康恩斯和桑德勒(Comes and Sandler,1986)的研究发现，公共物品的纳什均衡供给不会为零，但要小于帕累托最优供给，两者之间的差距随社区居民人数的增加而扩大，而供给不足的程度与效用函数的特征有关。(2)合作提供公共物品的可能性：考虑到集体行动可能具有的动态博弈性质，人们能从重复决策中吸取教训。这样，反馈、学习和重复博弈将解开囚徒困境的枷锁（史蒂文斯，1999）；森(Sen,1974)试图从理论上说明利他主义道德观可以通过合作行为摆脱囚徒困境。威斯布罗德(Weisbrod,1986)则以英国16世纪私人自愿组织的慈善机构提供了广泛的公共物品之实例说明利他主义由来已久。(3)将公共物品与私人物品相联系的激励机制：一种思路是使公共物品具有私人物品一般的排他性（如Goldin,1977），另一种思路则是公共物品与私人物品的搭配提供(Coase,1974)。
对公共物品提供的理论进行详细的探讨超出本文的范围，本文主要是对中国经济转型中公共物品提供的实践和面临的困境进行分析，并根据现代经济理论所提供的思路，尝试着对公共物品提供机制的改革提出一些新的思路。
二、我国经济转型中公共物品的政府提供：从公共支出角度分析
（一）经济转型中的政府规模、财政支出结构与公共物品提供
19世纪德国经济学家瓦格纳曾指出，由于人们对公共物品的收入需求弹性较高，这样，在经济发展过程中，随着人均收入的提高，人们对公共物品的需求增长将超过人均收入的增长，并因此使得公共部门的相对规模也相应增长。这一观点后来被人们称为“瓦格纳法则”。从工业化国家的发展进程来看，瓦格纳的预言是正确的，即工业化国家财政支出比重表现出不断上升的趋势。在高度集中的计划经济下，政府（及其控制的企业、事业单位）既负责公共物品的生产，也包揽了几乎所有私人物品的生产，而政府直接支配的资源量也一直居高不下。在经济体制改革过程中，随着社会经济结构的快速变动，工业化和城市化的推进，人们收入的提高等都对公共物品的供给提出了更多更高的要求。同时，经济主体的多元化意味着资源配置主体的多元化，一大部分资源配置的任务和私人物品的生产已逐渐由政府交给市场。这样，尽管人们对公共物品的需求增长了，但是，以财政支出占GDP的比重来衡量的政府相对规模却出现了较大幅度的下降（见表1）。1978年到1995年，我国财政支出占GDP的比重从30.96%下降到11.67%，到1999年则上升到16.07%。我国特殊的体制背景使1990年中期以前公共部门的变动明显偏离了“瓦格纳法则”，而此后的变动则又似乎印证了该法则。（注：值得指出的是，1998年以来财政支出出现较大规模的增长与我国采取扩张性财政政策有关。）
表1 我国政府相对规模的变动（以财政支出占GDP的比重来衡量）
GDP
财政支出
财政支出占GDP
年份 （亿元）
（亿元）的比重(%)
1978 3624.1 1122.09 30.96
1980 4517.8 1228.83 27.20
1985 8964.4 2004.25 22.36
198610202.2 2204.91 21.61
198711962.5 2262.18 18.91
198814928.3 2491.21 16.69
198916909.2 2823.78 16.70
199018547.9 3083.59 16.63
199121617.8 3386.62 15.67
1992 26638.1
3742.20 14.05
1993
34635.4 4642.30
13.40
1994 46759.4
5792.62
12.39
1995 58478.1
6823.72
11.67
1996 67884.6
7937.55
11.69
1997 74462.6
7937.55 11.69
1998 78345.2
10793.18 13.78
1999 82067.5
13187.67 16.07
2000 89403.6
15886.50 17.77
资料来源：《中国统计年鉴(2001)》，中国统计出版社2001年版，或
根据其中的数据计算而来
随着市场经济的逐步建立，政府的主要职能应是提供市场所不能提供的公共物品，私人物品则由市场来提供。但是在我国公共物品需求大量增长的同时，公共物品的供给却面临着严重的不足：教育和科研水平仍非常落后，经费严重不足；社会经济秩序混乱，社会治安较差，司法和执法工作落后于立法工作，法律缺乏应有的威严，由于经费不足，有的地方甚至出现了办刑事案件也要向受害者收费的不正常现象；交通、通讯等基础设施的“瓶颈”制约仍然存在，尤其是在中西部地区；医疗保健等社会保障性服务落后，公共医疗卫生支出不足，农村的医疗卫生基础设施严重匮乏；资源环境的保护不力；等等。这种状况的出现，一方面是由于很多领域的公共物品提供主体单一的状况没有根本改变，即基本上仍然由政府来提供；另一方面，在资源由政府配置转向主要由市场来配置、政府退出一些微观经济领域，政府直接支配的资源量相对下降的过程中，财政支出结构并没有得到与市场经济体制相适应的根本转变，构建公共财政的任务远未完成。
在传统的计划经济模式下，由于社会经济成分是单一的公有制，政府的经济社会职能与全民所有制的所有者职能搅在一起实施。结果是政府财政职能与所有者职能和企业财务职能相混淆，这样便形成一个财政职能范围延伸到社会再生产各个角落的特殊格局，它统包着社会扩大再生产投资的供给，也统包着包括文化、教育、科学、卫生等公共服务的供给。这样，财政的职能主要体现为建设性财政。计划经济向市场经济的转轨要求政府主要提供公共物品。与此相对应，我国财政支出结构的改革面临着两方面的任务：一是改革财政支出的内容，即将建设财政为主的职能转换为公共财政；二是改变各项支出内容的供给力度和供给方式（何振一等，2000）。经过20年的努力，尽管这两方面的改革已取得一定的成绩，但它显然离建设市场经济体制的公共财政的要求有明显差距。表2是中国自“一五”计划至2000年政府用于文教、科学、卫生、社会保障、国防、行政、地质勘探和农林水利（注：此项支出指国家财政支援农村集体（户）各项生产的支出，包括农田水利建设和森林保护等的补助费，及用于农垦、农场、农业、畜牧、林业、森工、水利、水产、气象、良种推广（示范）、动植物保护、水质监测、勘探设计、资源调查等项费用，由于它支持的对象是典型的公共物品，尽管它被列入经济建设费用中，但我们仍将之列入公共物品的支出范围。）等基本公共物品的财政支出及其占总财政支出的比例。从中可以看出，自改革开放以来，除了“八五”计划时期和“九五”计划前期外，我国政府在提供基本公共物品上的支出比例并没有多大的变化，用于公共物品的支出在大多数年份都低于50%，近几年来甚至有下降的趋势。反观发达市场经济国家，公共物品的支出比重几乎都在70%以上，如美国为86.28%(1999)，英国为73.81%(1999)，日本为66.37%(1993)，而同为发展中国家，印尼则为53.07%(1999)，泰国为55.87%(1999)。虽然我国财政支出中用于经济建设支出的部分有大幅下降，从1978年占财政支出比重的64.08%下降到1995年的41.85%和2000年的36.18%（注：此处数字均为各国中央政府的财政支出，出自《中国统计年鉴(2001)》，中国统计出版社2001年版。），但用于基本公共物品的支出并没有得到相应提高，这说明在政府退出一部分微观经济领域的同时，在提供公共物品方面的职能没有得到及时加强。
表2 政府用于基本公共物品生产的财政支出及其比
时期财政支出 基本公共 基本公共品支
总额（亿）
品支出（亿）出所占比例(%)
一五计划
1320.52 595.93
45.13
二五计划
2238.18 777.62
34.74
1963-1965 1645.78 644.29
39.15
三五计划
2510.60 1050.96
41.86
四五计划
3917.94 1537.96
39.25
五五计划
5282.44 2249.44
42.58
六五计划
7483.18 260.95
43.58
七五计划
12865.67 5960.98
46.33
八五计划
24387.46 12778.92
52.40
19967937.55 4171.77
52.55
19979233.56 4629.60
50.14
199810798.18 5296.26
49.05
199913187.67 5851.17
44.37
200015886.50 6800.04
42.80
资料来源：《中国统计年鉴(2001)》，中国统计出版社2001年版；或根据其中的数据计算得来
在体制转型过程中，我国政府财力的相对规模已明显缩小，财政收入占GDP的比重不断降低，由1978年的31.2%降为1995年的10.7%，近年来有一定幅度增长，2000年为15%。相比改革开放初期，财政支出占GDP的比重也有较大幅度下降。这样一种较低水平的财政支出格局与国际上财政支出比重日益上升的趋势相悖，严重影响了政府正常履行职能，不仅难以确保社会公共性开支的最低资金需求，而且相当一部分地区已无力维持政府机关的正常运转。但与之相对照的是，我国财政支出管理失控，资金损失浪费严重，公款吃喝玩乐之风盛行，各种会议成灾，政府兴建的各种培训中心、会议中心、疗养中心及其附属的宾馆饭店多如牛毛，这些都侵吞了大量的财政资金。同时，建设领域也存在大量浪费现象。各地项目单位基建概算编制中高估现象、超预算现象严重，建设成本高，尤其是重复建设、盲目建设带来的损失惊人，近几年来的扩张性财政支出政策更是助长了这些现象。此外，尽管经过几次机构改革，我国财政供养人员的规模仍然非常庞大，且增长迅速，这也是导致各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的重要因素。
（二）经济转型中政府职能的“越位”与公共物品提供的“缺位”
在市场化进程加快和国民收入分配格局发生重大改变的过程中，国家包揽的社会经济事务过多，许多应由市场提供的物品和由社会承担的支出仍然由政府背着。从我国的国有经济战线来看，国有企业几乎分布于所有的行业，而且相当分散，大量的国有资产分布在加工工业和中小企业中，一般盈利性事业占用了大量的国家资金，公共物品领域的国有资产比例一直较低。政府办了许多并非必须由它办的事情，与此同时，许多政府应当办的事情却因为没有资金无力去办。从总量上看，截至1995年底，我国29.1万户国有工商企业的资产总额为9.6万亿元，其中属于所有者权益的占1/3多，扣除个人、外资及其他人的股权，考虑到国有企业的资产当中约有20%左右的非生产性资产（如住房、学校），真正用于生产经营活动的国有资本数量实际不足3万亿元，然而这不足3万亿元的国有资本却遍及从饮食店到远程导弹等几乎所有的工商领域。大量的国有资产没有投向公共物品领域，而是投在市场可以很好发挥作用的竞争性领域。国有经济不仅在存量上占有了70%左右的社会经济资源，而且它还占用大量增量的财政资金。例如，光是对国有企业亏损补贴的支付，在“八五”期间就支出了2060.48亿元，占同期财政支出的7.1%。
尽管改革开放以来政府对公共物品供给的投入在绝对量上有大量的增加，但现实情况表明，我国的公共物品的供给仍然存在严重短缺。一方面，政府仍然包揽过多的微观经济事务，即存在所谓的“越位”现象，例如在竞争性领域仍然有大量的投资；另一方面则存在政府“缺位”的现象，即由于财政力不从心，在自己职能领域内的投入严重不足，政府的核心职能即提供基本公共物品的职能得不到有效的履行。我们以教育和科学研究为例对此进行说明。
作为一种准公共物品，教育的直接受益者是得到教育的个人及其家庭。从这一角度看，教育服务是可以分割的类似于市场经济中的普通服务，但教育除了具有个人效益外，还具有重要的社会效益。正因如此，世界各国政府财政普遍都有一块支出支持教育事业的发展，并且政府用于教育的支出总体上呈现出增长的趋势，这在中低收入国更为明显。表3清楚地表明了这种趋势，同时也显示了我国的教育支出占GNP的比重与各国比较处于较低水平。改革开放以来，教育支出占GNP的比重呈下降的趋势。到1997年，我国政府的教育支出仅占GNP的2.3%，这远远低于高收入国家的5.4%和世界平均的4.8%，也低于低收入国家的3.3%。考虑到我国的教育事业基本上是由政府负责的，民办教育刚起步不久，从而就全社会来说，这一比重更显低下。
虽然改革开放以来我国政府尽力确保教育支出的稳定增长，教育支出占财政支出的比重有了很大提高，从1978年的6.6%，上升到1998年的16%（注：1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》规定，公共教育经费占财政支出的比重不应低于15%，1994年国务院颁布的关于《纲要》的实施意见则明确提出到20世纪末，国家财政性教育经费支出占GNP的比重应达到4%。到目前为止，前一个目标已基本实现，而后一个目标则远未达到。），这一比重远高于发达国家低于10%的财政教育支出比重，也高于大多数发展中国家的教育支出比重，但受财政支出总量的制约，正如表3所示，教育经费占GNP的比重仍然相当低。当前我国教育投入的不足是造成教育基础设施落后、总体教育发展水平低下的关键原因。
科学研究具有明显的正外部性，其投资额大，具有很高的市场风险，且市场很难对科研成果尤其是基础科研成果作出评价，因此它（尤其是基础科学研究）也是公共物品，是各国政府财政支出的重要方面。近几十年间，世界范围的科学和技术进步速度大大加快，导致用于科学技术事业方面的政府支出的日益增长。从相对数看，在整个1980年代，发达国家的政府科研经费占GNP的比重，一般在2.5%-3%之间，而且其增长速度要高出其同期GNP的水平。
表3 政府教育支出占GNP的比重(%)：国际比较
国家 1980
1985
1990
1995
1997
世界总计
4.8
4.8
4.8
5.2
4.8
美国 6.7
4.9
5.2
5.4
5.4
德国 4.7
4.5
4.0
4.8
4.8
英国 5.6
4.9
4.9
5.3
5.3
法国 5.0
5.8
5.4
6.1
6.0
新加坡2.8
4.4
3.0
3.0
3.0
泰国 3.4
3.8
3.6
4.1
4.8
巴西 3.6
3.8
4.5
5.1
5.1
阿根廷2.7
2.7
3.4
3.8
3.5
巴基斯坦
2.1
2.9
2.7
2.8
2.7
菲律宾1.7
1.4
2.9
3.0
3.4
马来西亚
6.0
6.6
5.5
4.7
4.9
印度 3.0
3.5
3.9
3.3
3.2
中国 2.53
2.52
2.49
2.08
2.3
资料来源：《中国统计年鉴(2001)》，中国统计出版社2001年版；《2000/2001世界发展报告：与贫困作斗争》，中国财政经济出版社2001年版
表4 我国科学研究支出所占比重
年份
总额A占GDP的占财政支出
（亿元）比重(%)的比重B(%)
“一五” 14.37 0.31
1.09
“二五” 97.44 1.48
4.35
“三五” 109.32 1.14
4.35
“四五” 183.33 1.36
4.68
1978 52.89 1.46
4.71
1980 64.59 1.43
5.26
1985 102.59 1.14
5.12
1990 139.12 0.75
4.51
1991 160.69 0.74
4.47
1992 189.26 0.71
5.06
1993 225.61 0.65
4.86
1994 268.25 0.58
4.63
1995 302.36 0.52
4.43
1996 348.63 0.51
4.39
1997
408.86 0.55
4.43
1998
438.60 0.56
4.06
资料来源：《中国统计年鉴(2001)》，或根据其中的数据计算整理而得
A：包括科技三项费用、科学事业费、科研基建费以及其他科研事业费；B：不含债务支出
我国的科学研究支出在1978-1998年间，从52.89亿元增加到438.6亿元，其绝对数额的增长是很快的，但是从相对数看，无论是占财政支出的比重，还是占GDP的比重，都呈下降的趋势。科研支出占GDP的比重，1978-1986年间在1%～1.5%之间；但此后则从未达到过1%；1996年为0.51%；1997年和1998年略有增长，也分别才0.55%和0.56%。科研支出占财政支出的比重，在90年代前半期上升到高点后开始下降。我国的科研支出不仅与发达国家相比处于极低的水平，而且与我国的经济增长不相适应。值得注意的是，发达国家的政府科研支出一般只占社会全部科研费用的半数左右，其余的都是由私人部门提供，而我国的科研经费相当大部分靠政府提供。从这一角度看，我国科研经费和科研公共服务的匮乏程度则更为严重。
显然，在我国现有财政规模和财政支出结构的情况下，政府提供的公共物品显得捉襟见肘。要改变这种状况，一方面，要调整财政支出结构，财政资金要逐步退出应由市场配置资源的竞争性领域，适当增加对科教文卫、社会保障、基础设施和政权建设等基础性公共物品的支出，并改变政府提供公共物品的方式，也就是说，要使政府的作用与其能力相适应（世界银行，1997）。另一方面，要改变目前大多数公共物品由政府包揽和垄断经营、提供主体过于单一的局面，允许多元化的主体提供公共物品，尤其是鼓励私人企业和非盈利部门提供公共物品。
三、我国经济转型中公共物品提供机制的多样化
在建国以后30年的计划经济体制下，政府统包了所有的公共物品的生产。改革开放以来，这种状况发生了较大的变化，政府逐渐退出了一些（准）公共物品的生产领域，与此同时，一些非政府主体如私人企业（包括外资企业）和非盈利部门开始进入一些公共物品生产领域。纯公共物品具有消费的非竞争性、非排他性、收费的困难性和自然垄断性，因此一般由政府来提供，而一些公共物品并不完全满足非竞争性和非排他性，这样为不同的解决办法提供了可能。有些物品具有非竞争性，但却是可排他的，如电影院、足球赛、不拥挤的路和桥，实际上可由市场来经营，由政府提供补贴，甚或无需政府补贴。此外，技术的发展、私人资本规模的扩大和更先进的融资方式的出现都会削弱某些公共物品的非排他性和自然垄断性，这也为私人生产公共物品提供了可能。改革开放以来尤其是1990年代中期以来我国公共物品供给的实践表明，公共物品的市场（由多种所有制形式的企业包括私人企业）提供和非营利部门提供等开始成为重要的方式，即现实中我国公共物品供给的主体和机制已出现了一定程度的多元化。
一般认为，大多数基础设施具有公共性和自然垄断性，是需要独家经营的准公共物品。尽管基础设施至今仍是传统体制味道最浓的部门，但随着计划经济体制向市场经济体制的转变，尤其是一系列放松规制的改革，使这一领域，特别是增量部分的市场作用越来越大，改变了过去国家包办一切的做法，地方政府以及企业、个人和外资开始大量进入。从资金的供给来源上看，基础设施由主要依靠政府投资转向多元化投资转变。国家投资在全社会固定资产投资中的份额由1980年的28.1%下降到1997年的2.8%，其中国家预算内对基建投资的份额也由1980年的53.7%下降到1997年的5.7%。尽管政府财政在1988-1997年的10年间对基础设施的投资仍以4%的速度增长，但仍远远低于年均20%的基建投资增幅。由此可以看出，政府对基础设施的投资已退到非常次要的地位，更多的资金来源转向了项目建设单位的自筹、利用外资和银行贷款。特别是项目建设单位（注：尽管这一时期参与基础设施建设的单位大多仍是地方政府部门或由政府部门转化而来的国有公司，因此基础设施领域仍然存在很强的政府垄断，但由于其资金来源已不依赖于政府财政，经营方式也具有较高程度的市场化，因此它与那种政府依靠财政直接提供的方式有很大的差别。）的自筹投资所占的份额，由1988年的31%上升到1997年的44%，10年间的年均增长幅度为25%，国内贷款所占份额由18%上升到22%，年均增幅为23%。因而自筹资金、国内贷款已成为基础设施项目的主要融资来源。在交通基础设施领域，完全由政府独家投资的项目已很少，中央与地方、地方与地方、政府与企业、企业与企业之间的联合投资，以及中外合资、合作以及外商独资项目也较普遍，项目融资和特许权等投资方式也正在推广。经过这一时期多种方式、大规模的投资建设，我国基础设施总量有了很大的改善，基本缓解了“九五”以来国民经济发展和人民生活水平对基础设施的需求。在一些地区（如珠三角地区），通过“以路（桥）养路（桥）”，建起了发达的高速公路网络，大大满足了人们的需求，也促进了经济的发展。
不光是基础设施建设的市场化进程加快，公用事业的市场化经营也是大势所趋。公用事业的市场化的实质是对一些准公共物品或“俱乐部物品”建立“使用者付费”制度。我国正加紧城市公用事业改革步伐。在这方面，城市公交的市场化经营走在前头。例如广州市在1993年起就在全国率先引进外资合作经营，打破国有公交公司独家垄断，并在随后几年中形成了多家非国有公交公司与国有公司竞争的局面。
教育事业也不专属社会公共事务，各个层次教育的公共性具有较大差异，如初级教育更接近于纯公共物品，而高等教育则更接近于私人物品（注：这可以用教育的正外部性程度来说明。世界银行使用精确法对不同层次教育的平均教育投资收益率进行调查，结果表明，各类教育的社会收益率为：初等教育18.4%，中等教育为13.1%，高等教育为10.9%。在3个教育阶段中，初等教育的外部收益高于其他两个阶段的外部收益，而高等教育的外部收益率则相对较低。参见S.普拉丹：《公共支出分析的基本方法》，中国财政经济出版社2000年版，第118页。），因而应由家庭、社会和政府共同负担全社会的教育经费。这应是社会的共识。在市场经济国家，存在着公办（公立）、社会办学（私立）、混合办学等多种方式，尤其是在更接近私人物品的高等教育层次，民办学校更是普遍。我国自古尤其是宋元以来，除了政府主办的官学和书院外，就有大量的私塾、社学和义学等民间力量办学形式，民间办学的传统一直延续到解放前。在计划经济下（1952年以后），几乎所有的民间力量都销声匿迹了。直到1990年代初，民间力量才又开始在教育事业中重新发挥作用。
1991年以来，我国教育支出的来源渠道逐步多元化起来，并且各融资渠道在教育经费筹集中所起的作用出现了一些变化（见表5）。财政性教育支出仍是教育经费的主要来源，但90年代后则是一直下降的，1991年为84.5%，1999年为68.3%；社会团体和公民个人办学经费、学费和杂费两项所占比重虽然较小，但增长较快，到1999年分别比1993年增长了6倍和近2倍，体现了国家鼓励民办教育和教育成本分担的政策影响。不过，与此同时，社会捐资和集资办学经费比重明显下降，这说明非营利部门在教育中的作用有所下降。我国在此间的民办（社会团体和个人）教育形式，大多都是以盈利为目标的。例如在初等教育层次，1990年代初举办了许多所谓的贵族学校，其中一部分是将这类学校当作一个重要的融资渠道（注：这类学校的主办者以商人为主。一种普遍做法是，通过向家长一次性收取高额的学费，学生毕业时将学费退回，这样，利用时间差积累起大笔资金，将一部分资金存入银行，余下部分用于各类投资。1990年代初期，由于银行利率较高，一些商人从中获取较大利润，但随着1996年以后国家相继连续调低利率，很多贵族学校已难以为继，纷纷破产。）；大多民办高校也主要是由企业为办学主体，明确以盈利为目标，这与发达国家私立学校主要由非营利部门（如基金会）主办有很大的不同。总体而言，我国教育发展中市场化的步伐迈得较快，非营利组织在其中发挥的作用仍然很小。尽管如此，我国民间力量对教育产品的提供尤其是各类民办高校的出现，对我国教育事业的发展作出了较大的贡献，一定程度上弥补了财政紧张所造成的空缺，部分满足了经济发展中日益增长的教育需求。
表5 教育经费各种来源所占比重(%)
年份
国家财
社会团体
社会捐资
学费和
其他教
政性教
和公民个
和集资办
杂费
育经费
育经费
人办学经费
学经费
1991
84.5
8.6 4.4
2.5
1992
84.1
8.0 5.1
2.8
1993
81.90.3
6.6 8.2
2.9
1994
78.90.7
6.5 9.9
4.0
1995
75.11.1
8.7 10.7
4.4
1996
73.91.2
8.3 11.5
5.1
1997
76.61.2
6.7 12.9
5.6
1998
69.01.7
4.8 12.5
12.1
1999
68.31.9
3.8 13.8
12.2
资料来源：根据《中国统计年鉴》（1997、1999、2000和2001）的有关数据计算而得。
在现代社会，一般存在着政府部门、营利部门和非营利部门3个基本构成部分。1970年代以来，西方市场经济国家政府在提供公共物品方面出现了较普遍的低效率现象，人们发现，在政府功能和市场功能的“空白区域”，甚至在习惯上由政府提供公共物品的领域，非营利部门往往有比政府更高的效率。于是，在西方出现了公共物品的供给由政府向民间（私人企业和非营利部分）转移的趋势。许多过去由政府直接提供的公共物品，如今都变成由政府资助的非营利部门来提供。
在经济体制转型过程中，我国各种类型的非营利组织获得了极大发展，在提供其他公共物品方面发挥着越来越突出的作用。这种非营利组织主要有3类：第一类是会员制互益型组织，包括通常所说的行业协会、商会、职业团体和各类学会等。这类组织提供的服务类似于“俱乐部物品”，如行业纠纷的裁断、市场交易秩序的规范、会员利益的维护、进行科学研究等，充当市场和政府之间的重要枢纽作用。这类组织的发展将政府原来的行业服务职能转移出去，从而使政府能够专注于“基础公共物品”的提供，使之成为市场经济发展不可缺少的组成部分。第二类是运作型组织，如各种类型的基金会。据估计，目前我国共有上千家基金会，其中全国性的基金会有70多家。这类组织为社会提供市场难以提供而政府又难以顾及的公共服务。第三类是实体性社会服务机构，包括民办非企业单位和国有事业单位两类。其中一些民办非企业单位是由国有事业单位改制而成，而一些国有事业单位则在转变政府职能过程中转化而成。民办非企业单位是使用非国有资产举办的从事各种公共服务的实体性机构，除民办学校外，还有如医院、剧团、养老院、研究所、图书馆等，这类非营利部门的出现，满足了公众多样化的公共服务需求，成为解决公共服务不足的有效途径。
四、经济转型中公共物品提供方式的改革：若干思路
市场和非营利部门提供的公共物品大大弥补了政府提供的不足。不过，从总体上来看，我国公共物品仍然主要由政府提供，市场和非营利部门提供所占的比重仍然很小。而从另一方面来说，在很多领域，市场和非营利部门也难以完全替代政府的作用。解决当前公共物品不足的问题，除了要充分发挥市场机制和非营利部门的力量之外，还要对政府在公共物品生产中的角色进行重新定位，即要改革政府提供公共物品的方式。政府应将自己在公共物品提供上的主要职责定位为“掌舵”（决策、指挥、控制和监督），而不是“划浆”（直接生产）。公共产品提供的方式应根据公共物品的性质（纯度）实现多样化。
一个有效的政府是社会经济发展至关重要的因素。古语道，“有所不为然后有所为”。政府的首要功能是提供私人市场和自愿性创议不能提供的公共物品和服务（世界银行，1997）。在市场经济条件下，国有经济是政府干预或替代市场的一种方式，国有企业则是政府经济政策的一个工具。与此相联系，国有资产也主要分布在非国有资产不愿进入或进入不足的领域，即公共物品领域。如关系国家安全和社会安全的行业，科教文卫等非经营性的资本支出，大型基础设施和其他具有较大外部性（即社会经济效益）的建设项目及大型不可再生资源的经营性资本支出，对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发等高风险资本支出（吴敬琏等，1998）。这种分布是由市场经济的内在联系和国有资产的自身性质决定的，并不具有社会制度性质。国有经济的分布和范围也应是动态变化的，它随着市场经济发展程度和国家经济发展阶段的变动而变化。例如在市场发育程度较高和私人资本力量较雄厚的阶段，需要政府直接干预的领域较少，国有经济的范围也会相应缩小。我国现有的国有经济的分布结构显然与市场经济下政府应有的功能不适应。当前正在进行的“国有经济的战略性改组”，实际上就是在适当收缩国有经济战线的前提下，改善国有资产的配置结构，集中力量加强国家必保的行业和企业，主要是公共物品领域。
政府提供公共物品主要有两类基本方式：一是政府直接生产，一是政府间接生产。政府直接生产主要是通过政府部门的服务和通过政府控制的国有企业或非企业机构来进行。前者如国防、社会治安服务、消防服务、保健事业等，后者如邮政服务、电力、铁路、中小学教育、图书馆、医院等。政府间接生产指政府利用预算安排、政策安排或合约安排形成经济激励，引导私人企业或非营利部门参与公共物品的生产。不过，在市场经济国家，且不论某些准公共物品，即使是在纯公共物品领域，公共物品的政府提供也不等于政府直接生产。一般而言，政府间接生产公共物品有着较低的劳动成本、较好的经营管理等优点，因此在西方市场经济国家越来越多地得到采用。按照公共部门和私人部门（包括私人企业和非营利部门）介入公共物品生产程度不同（表6），又可将其分为5种情形。在我国，政府提供公共物品的主要方式是直接生产，即表中的第一种情形，这不仅耗费大量的财政资源，更主要是它使公共物品处于极度短缺的境地。因此，要改变政府在公共物品提供中的角色，尽可能采用间接的生产方式，使政府提供公共物品的决策职能与执行（具体生产）职能适度分离，由公共部门和私人部门联合提供公共物品。
表6 公共部门和私人部门介入公共物品提供的程度
情形 数量／质量决策 投资 生产
1公共 公共 公共
2公共 公共 私人
3公共 共同 共同
4公共 私人 私人
5私人 私人 私人
（可能放松管制）
资料来源：参考了费雪：《州和地方政府财政》，中国人民大学出版社2000年版，第144页
（一）将由政府部门或国有企业直接生产的物品提供改为合约提供
这是政府间接提供的主要方式，也是西方国家公共物品市场化的最主要形式。其主要内容是政府将原先垄断的公共物品的生产权向私人企业或非营利部门进行转让。政府确定某种公共物品的数量和质量标准，然后对外向私人企业或非营利部门招标，中标的承包商按合约生产公共物品。在合约订立以前，确定公共物品是一个政治过程，政治机制在起作用。合约订立以后，公共物品的生产则进入经济过程，市场机制起主导作用。公共物品的合约提供在西方国家得到广泛应用。例如在美国，地方（城市）政府和私人签订合约的公共服务类型通常有供水和排水处理、法律服务、交通工具牵引、街灯经营、街道维护、环境美化和土地保养、废弃物的处理和收集、消防、交通管理、蚊虫控制、精神治疗和戒毒治疗、图书馆和博物馆等，甚至监狱里的安全、教育和帮助病人改过自新都可以采取这种方式。正在进行的上海公交改革就基本上遵循这一思路。上海将打破公交线路经营权的终身制，尔后，公交经营企业必须同政府管理部门签订线路经营权合同，明确双方的权利和义务。政府将维护企业的合法权益，而企业将保证公交线路的服务供应水平。对企业经营权的考核将广泛听取社会各界和乘客的意见，形成社会评估机制。一旦某条公交线路考核不合格，便取消其经营权利，而该条线路的经营权也将通过社会招标，由新的经营者取得。不过，这种方式的实行，必须解决好3个问题，即保证投标过程的竞争性、对公共物品提供合约规定的适当性以及合约的监督和实施。
（二）政府通过提供财政补贴或税收优惠改变公共物品生产的激励
对于一些准公共物品，政府增加供给的方式之一就是向私人企业或非营利部门提供补贴或税收优惠。研究和开发(R&D)是美国及几乎所有工业化国家政府都直接或间接进行资助的领域。除非存在排除竞争者获得研究与开发成果的可能性，否则，私人企业对研究和开发就会存在投资不足的问题，而非营利部门（民间研究机构）也往往因为研究经费的匮乏而无法开展研究工作。在此情形下，典型的政策方案是资助私人企业和非营利的研究和开发，以使之达到较高的水平。一般对于非营利部门，则采取财政补贴的形式，而对于私人企业则更多是运用税收减免的手段。此外，由于我国目前非营利组织（如基金会）和私人资本的力量都仍然较小，因此，如果政府对于非营利部门和私人兴建的教育事业提供一定的财政补贴，显然可以引导和激励更多的民间力量在提供教育这种公共物品中发挥作用。
（三）向私人出售国有企业股份或由政府与私人创建合资企业
对于一些生产准公共物品的国有企业，如自然垄断性质逐渐减弱的行业，政府可以通过向私人出售股份吸收私人资本或非营利部门的资本加入。这样，一方面可以减少政府财政补贴支出，另一方面还可改善治理结构，降低生产成本，实现较快的技术创新，从而提高公共物品的供给效率。此外，对于那些初始投资较大的准公共物品领域，如机场、港口、桥梁等基础设施项目，政府可以根据其公共性程度的不同，与私人资本组成国有控股或参股的合资企业，从而缓解一定阶段的财政压力，并增加此类物品的供给。
事实上，对一些具有较强排他性的准公共物品，当需求达到一定规模时，政府不仅不必直接组织生产，而且完全可以鼓励并允许私人资本或其他非政府组织进行投资，由公有企业和私营企业共同提供，甚至完全由私营企业来提供。这实际上可使这种公共物品的供给不完全甚至完全不取决于政府的财政收入。不过，政府放开此类公共物品的经营并不等于政府不再承担任何责任，由于此类准公共物品容易形成垄断，从而损害公众利益，因此政府仍需对此类物品的提供实施一定形式的规制。
收稿日期：2002-09-29
标签：公共物品论文; 财政支出论文; 经济论文; 政府支出论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 社会改革论文; 财政制度论文; 财政学论文;