农村统筹提留款筹集制度的改革，本文主要内容关键词为：农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行统筹提留款筹集制度的弊端。
1、项目繁多，总量不容易控制。虽然国家对由农民承担的费用和劳务已作出明文规定，但由于这种筹集办法是直接向农民敛钱，在缺乏刚性约束的情况下，敛钱频率加大，搭车现象严重，各种摊派项目不断增加，数额逐年加码，该收的不该收的都混于筹集统筹提留款中，一并摊给农民，造成农民负担超出国家规定的“定项限额”。据农民负担主管部门调查统计，仅中央级国家机关所编制的涉及农民负担的收费项目就达99种，另外还有相当数目的要求农民出钱、出物、出工的达标升级活动。有一个县，1991年混于统筹提留款中向农民收费的项目就有98项，滥摊派滥收费金额相当于统筹提留款的5倍。不但农民不知道哪些该摊哪些不该摊，许多农村基层干部也说不清楚。
2.负赋畸重畸轻，不公平。以乡为单位，按上年人均纯收入的5%收取统筹提留款，这种制度完全忽视了人均收入的差距。不必说一个乡中村与村之间的人均收入不平衡，即使在同一个村中，户与户的收入水平也相差悬殊。少数个体户、私营企业主的人均收入可能高达万元乃至数十万元，而大多务农户人均收入才几百元，一个村中有一两户百万富翁可以把这个村的人均收入抬高几倍甚至几十倍。在这种情况下，按全乡人均收入的5%收取统筹提留款，对少数的高收入户来说微不足道，对一些在人均收入平均线以下的农户，则不堪承受。而且一些基层干部为了多向农民要钱，随意夸大农民人均收入指标，还有些乡村干部出于“政绩”需要，对上虚报和抬高人均收入。前任若把人均收入指标“抬”上去，后任就很难“实”下来，久之，向农民多摊款就成了“理所当然”。
3.工作成本昂贵，不经济。收缴统筹提留款，已成了广大基层干部的一大难事。面对千家万户，广大基层干部得用很大的时间和精力去走门串户敛钱，往往是一项收费任务完成后，又有新的任务紧跟上。统筹提留款年中的频繁追加，搞得基层干部叫苦不迭。一些基层干部反映，每年得有一半的工作时间用于“催粮催款”，有时无力顾及经济建设以及精神文明和民主法制方面的建设。况且，长此下去又会恶化干群关系，削弱基层组织的凝聚力和号召力。这种政治上的代价，又不能不对经济工作产生负面影响。
4.游离于国民收入的宏观管理，不科学。农村统筹提留款筹集制度，涉及国家、集体、农户三方面的经济利益，是一项重要的农村经济政策。这种经济行为，当属国民收入的分配和再分配范畴，应纳入国民收入的宏观管理之下。而目前，农村统筹提留款的筹集、管理和使用，游离于国民收入宏观管理。这种长期分散的相对自由状态，往往导致乡、村干部随心所欲，胡花乱支，串项挪用。全国农村统筹提留款总额每年都在400亿元以上，相当于财政年度收入的10%。这么大的资金数额，长期游离于国民收入的宏观管理之外，将对整个经济运行产生影响，并由此也引发一些政治问题。比如，国家机关和一些事业单位党务工作者的工资，是由国家财政负担、通过国民收入再分配的渠道支付的。国有和集体企业中党务工作者的工资，是列入企业生产成本，由国民收入初次分配的渠道支付的；而作为农村党务工作者的村党支部书记，他的工资是靠农民自筹来解决，是从农民纯收入中支付的。这种自筹，往往引发农民群众的抵触情绪，离间干群关系。
5.一些应由政府负担的社会性公益事业经费也由农民承担，不合理。目前，在对农户收取村提留款之外，还要收取相当数量的乡统筹费。筹集乡统筹费是否合理？很值得研究。乡（镇）是一级政权组织，它所行使的是政府职能，勿庸置疑，它的一切费用开支，应由国家财政来承担。考虑到目前国家财政状况不好，完全承担确有实际困难，从有利于发展事业的愿望出发，可以借助民力，办一些社会性公益福利事业。但向农民筹款办社会性公益的事业，一是得合理，二是得有度。而实际情况是乡统筹费的统筹，有一些项目不合理，加重了农民负担。比如，我国已经颁布了义务教育法，对国民普及义务教育的开支，无论是农村还是城市，都应由国家财政来承担。搞城乡分割，农村的教育经费完全由农民承担，是不合理的。又比如，计划生育是一项基本国策，用于贯彻落实国策的开支，理应纳入财政支出的整体预算，由国家统一安排资金。再比如，对农村的民兵进行军事训练和技术培训，主要出于巩固国防、维护国家主权、保卫现代化建设的需要，这笔经费应由财政预算中的国防开支科目列支，也不应下摊给农民。国家财力的来源，自然包含农民创造价值这个组成部分。增强国家财力，可以通过征税和增收的渠道解决，实行收支两条线。采取向农民直接提取的办法，显得不伦不类，应予纠正。
二、改革农村统筹提留款筹集制度的方向、要求以及操作方法的选择。
1.改革的方向：适应建立社会主义市场经济体制的需要，改革筹集制度，突出制度建设这个重点，力求革除弊端，不断完善管理办法，强化对资金筹取的约束和规范，提高资金的使用效益，努力建立起符合社会主义市场经济规律的农村公益事业费和集体提留资金的运行机制。
2.改革的要求：(1)有利于加强国民经济的宏观调控，把农村公益事业费和集体提留资金置于国民经济的宏观管理之下。(2)符合发展社会主义市场经济的一般要求，降低成本，减少收入。(3)立足于理清国家、集体、农民的三者利益关系，减轻农民负担。(4)能够促进农村经济结构和产业结构的调整，发展“两高一优”的农业。(5)便于操作，做到公平、公开、简单、明了、省事。
3.改革的途径：综观农村各地改革统筹提留款筹集制度的试点、试验和探索，用收取农业税附加的办法来筹集农村公益事业费和集体提留资金，实行“费改税”，是一个可供选择的途径。就是以乡为单位，以当年农业税总额和上三个年度统筹提留款年度平均额为基数，计算出统筹提留款与农业税的相关比例，按比例附加于农业税上，在收缴农业税时一并收缴。农业税附加部分全部返还给乡镇，用于支付“三提五统”诸项开支。乡、村两级根据所得款额，作出使用预算，量入为出地安排开支和兴办公益福利事业。农民交完农业税后，有权拒绝一切收费和摊派。实行“费改税”的改革，做好编制方案，搞好试点，然后逐步摊开，经过几年的观察和运行实践之后，应由有关部门牵头，组织有关人员起草相关的法律法规，把这项改革纳入法制化的轨道予以规范。
三、改革过程中应注意解决好的几个具体问题。
1.关于合理确定农业税附加的比例问题。应根据近三年农民人均负担统筹提留款的水平和目前农民承受能力，考虑到发展的动态因素，兼顾积累与消费两个方面，通过精确测算，找出最佳的能够照应各方面经济利益的座标点，以此确定农业税附加的比例。应通过改革理清思路，纠正以公益事业和提留的需要来确定提取统筹提留款盘子的逆向做法，坚持有多少钱办多大事的原则，克服超农民的承受能力急办、大办公益事业的习惯。特别要防止出现根据发展公益事业和集体提留的需要来推算确定农业税附加比例的现象。
2.关于附加税的退回、管理和使用问题。实行“费改税”，其正税部分上缴国家财政，地方附加部分全额退给乡镇，用于公益事业的支出和集体提留。对由地方附加所返回乡镇资金，要实行规范化、制度化管理，有计划地使用。健全预算、决算、审计和财务公开、民主管理等各项制度，提高透明度，加强监督，真正做到取之于民、用之于民。对地方附加资金各科目的使用分配，也应通过合理的测算，大致有个参照比例，以此确定乡留多少、给村里多少。这样，有利于编制预算和防止串项挪用。近几年一些地方对统筹提留款实行“村有乡管”，有利于加强管理、统筹兼顾、合理使用、提高效益，是个好办法，应认真总结推广。
3.关于务工经商以及其他非农收入的税收附加问题。
实行“费改税”后，把承包土地的农户应承担的经济义务解决了。但随着农村产业结构的调整和社会主义市场经济的发展，将有愈来愈多的农民转向非农产业。这样的农户虽然离土，但有相当部分不离乡。他们仍在这个社区范围中生活，由农业税附加资金所兴办的公益福利事业，诸如对村庄环境的改善、道路和铺修、水电设施的置备等，有的是不可避免地使他们得到享用。既然享用，就应尽义务，也就是要负担。通过什么形式收取这部分生产经营者应负担的公益事业统筹费和应交给村集体经济组织的提留？这是个需要认真研究的新问题。可不可以在流转税或所得税上按一定比例搞附加，收取后再采取合理渠道退给乡村，用于支付相对应他们所享用的公益福利事业费和向村集体经济组织提供的积累。当然，这要比收取农业税附加的难度大，问题也比较复杂，需要周密论证，精心组织；同时也应大胆实践，通过试验来摸索经验，寻找解决问题的办法。
4.关于农业税附加征收实物还是征收货币的问题。18世纪著名经济学家亚当·密斯曾提出课税的四大原则，其中之一是“课税费用应低廉”，也就是要注意降低税收的成本。农业税附加若征收实行，不但价格难以合理确定，操作比较复杂，而且需要增加收、储、运、晒和管理等许多方面的投入，还会出现自然损耗，一方面要增加税收成本，另一方面可能出现附加税款蚀失，况且还有个价值转换即实物转换成货币的问题难以解决。综观权衡，农业税附加征收实物，弊多利少，不宜采用。比较科学的办法，还是征收货币。这样，既符合社会主义市场经济运行的一般规律，又可降低税收成本，减少许多麻烦。