民生财政：公共财政的实践深化，本文主要内容关键词为：民生论文,公共财政论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，在政府各项政策尤其是财政支出的安排上，民生问题被摆上了显要位置。①下表统计数据显示，2003～2006年民生领域的财政支出不论是绝对指标还是各项相对指标都呈逐年增长的态势。而2007年和2008年各项民生财政支出则有更大幅度的增长，2007年中央财政预算中对三农支出、教育支出、医疗卫生支出、社会保障和就业支出分别比2006年增长23%、76%、296.8%、13.7%，2008年中央预算安排中上述四项支出则分别又比2007年增长30.3%、45.1%、25.2%、24.2%②。可以认为，一个以民生领域为支出重点，以民生福利为基本取向，并由此实现改革成果共享的民生财政已日益凸显。
单位：亿元，%
年份 支出合计 农业支出 医疗卫生支出 社会文教费 社会保障支出 政策补贴支出 占财政总支出比重 占GDP比重
2003 12327.91754.5830.86469.4
2655.9617.3 50 9.1
2004 14675.92337.6935.97490.5
3116.1795.8 51.59.2
2005 17533.72450.3
1132.68953.4
3998.9998.5 51.79.5
2006 21189.73173 1421.2
10846.2
4361.8
1387.5 52.4
10.0
资料来源：根据历年《中国统计年鉴》数据计算。
从1998年我国首次明确构建公共财政框架的财政改革目标以来，公共化一直是财政改革的总体趋势。笔者认为，近年来财政民生化取向的增强，既体现经济市场化下财政公共化的基本趋势，又符合我国国情背景与经济社会发展的现实要求，是对原有公共财政理论与实践的进一步深化与发展。
一、民生财政是公共财政的实践深化
我国公共财政根植于市场经济改革发展的体制背景，经济市场化构成了我国财政公共化改革的实践基础。而财政民生化的出现，同样源于我国市场经济改革发展的阶段性变化。笔者认为，从我国市场经济改革的特别发展阶段、特殊国情背景、特定价值取向等多角度出发，我国民生财政的出现不仅是前一段财政公共化改革的延续，更是在经济市场化新阶段下对财政公共化改革实践的深化。
（一）民生财政是特别发展阶段的公共财政。
按经济发展阶段论的观点及国际经验，在市场经济发展的较高阶段，公共支出的重点将转向教育、卫生与社会福利的支出即民生支出。以1996年为例，教育、卫生、社保、住房、文化娱乐等项的民生支出占财政总支出的比重，美国达53.3%、英国为52.3%、日本为58.3%。而同期泰国、埃及、巴西等发展中国家此比例分别为39.1%、39.5%、36.2%③。所以从国际经验来看，以民生支出为重点的财政支出结构也只有在市场经济发展到一定阶段后才得以出现。如果说市场经济下存在的是公共财政，那么民生财政则是特别发展阶段的公共财政。
除了市场经济向较高阶段发展所具有的一般规律外，我国财政民生化的出现仍有着自身发展阶段性的实践背景，主要体现在以下几方面：（1）经济增长的阶段性变化。2007年我国人均GDP已达2600美元，即将迈入中等收入国家行列。国际经验表明，这一时期正处于“矛盾凸显期”。而目前各种社会矛盾与问题又几乎都与发展中的民生问题密切相关，如不能解决教育、医疗、社保、住房等方面的现存问题以改变居民的消极预期，将不仅影响经济本身的长期持续发展，而且危及社会的稳定及公众对改革的支持程度。（2）利益分割的阶段性变化。目前我国基尼系数已达0.47，远高于国际警戒线，这意味着单纯鼓励部分人先富起来的政策应适时让位于让全体国民共享改革成果的政策了。而民生支出的显著特征就在于具有强烈的再分配功能，通过基本公共服务均等化可有效地实现共享、公平、和谐的目标。（3）财政收入的阶段性变化。近年来，我国财政收入超速增长，2003～2007年间年均增长22.2%，是同期GDP增速的两倍④，财政收入超速增长机制的形成改变了长期以来预算收入占GDP比重偏低的状况，政府财力的增强为财政支出向民生领域倾斜提供了条件。
（二）民生财政是特殊国情背景下的公共财政。
尽管财政民生化是经济市场化发展到一定阶段后的普遍现象，但在各国国情背景下又各有其特色，例如，瑞典等北欧国家基于自身历史文化传统形成的高福利特征、日本基于老龄化现实国情而出现的养老支出高比重的特征等。我国当前出现的财政民生化也具有特殊国情背景的特征。
1.转轨体制背景下的还欠特征。与市场经济自发生成的西方国家不同，我国市场经济是在否定原有计划经济体制基础上逐步形成的，因而带有特殊的渐进转轨背景。由于计划经济体制下国家通过尽可能多地压缩消费，集中资源搞建设，以至于百姓生活和各项社会事业严重滞后于经济发展，这就是我国特有的民生“欠账”的源头。改革开放以来人民生活有了很大改善，但在教育、卫生、社保等社会事业上投入不足的问题并没有真正解决。同时在新的市场化背景下还衍生出新的矛盾，如“上学难”、“看病难”、“就业难”、社保不健全等民生问题。各项民生事业严重滞后的状况使得我国近年来财政民生支出的大幅增长在很大程度上带有基于特殊体制转轨背景下的还欠账性质。
2.二元经济背景下的统筹特征。与许多市场经济国家尤其是发达国家已实现城乡一体化所不同的是，城乡分割的二元结构、农村人口占大多数是我国的特殊国情背景，而包括城乡差别的财政待遇在内的政府政策是造成城乡二元结构的重要原因。城市公共产品一直由财政负担，而农村同类的公共产品如教育、医疗、道路、社保等的短缺却主要靠农民自己集资解决，城乡居民在公共产品成本负担和收益分享上严重不均。因此在这一国情背景下，统筹城乡发展的财政三农支出是我国最重要且独具特色的民生支出，统筹城乡教育、医疗、社保等公共产品的均衡配置以实现城乡基本公共服务均等化则是我国民生财政的最重要内容。综合转轨体制背景和二元结构背景，我国民生财政是在特殊国情背景下对公共财政改革实践的进一步深化。
（三）民生财政是特定价值取向的公共财政。
如果说我国公共财政是建立于市场化基础上、以公共化为价值取向的财政改革实践，那么民生财政则在此基础上进一步凸显了以人为本的特定价值取向。这主要体现在以下几方面：（1）民生支出的具体内容体现了以人为本的价值观。不论是教育卫生还是就业社保，民生支出的具体内容都在于保障和改善人力资本价值，这体现了“发展依靠人”的价值理念；同时这些民生支出的具体内容是与百姓利益关系最密切的领域，又从根本上体现了“发展为了人”的价值理念。（2）民生支出的根本目的在于保障和实现公民权利。在现代社会，以人为本具体体现在尊重并保障公民的各项基本权利。从民生支出的根本目的来看，都是为了保障和实现公民的生存权、健康权、教育权、劳动权等基本权利，都是为了提高公民的生存、发展并有效服务社会的能力。（3）融入了公平、正义和共享等价值理念，进一步阐释丰富了以人为本的内涵。作为实现公民基本权利的公共服务体现了公民权利平等的社会价值观，即全体公民应享有大致相同的基本公共服务，由此使民生支出具有较强的再分配功能，在公平正义主导下能使民众共享改革发展成果。基于上述分析，笔者认为，我国民生财政是具有以人为本特定价值取向的公共财政。
二、民生化背景下我国公共财政进一步改革的重点
自1998年确立构建我国公共财政基本框架的改革目标以来，我国财政改革的基本趋势可概括为公共化、均等化、规范化⑤。要建立并巩固财政向民生倾斜的有效机制，需在新阶段民生化层面上深化公共化、均等化、规范化的改革实践，为此须明确以下重点。
（一）按公共化要求优化财政支出结构，为民生支出稳定增长提供财力保证。
尽管近年来财政民生支出增长幅度很大，但很大程度上具有在财政超收背景下的还欠性质，其持续稳定增长的内在机制尚未得以巩固。由于民生类公共产品具有较高的需求收入弹性，因此可以预期，未来其占财政总支出的比重需进一步上升。同样可以预期的是，未来我国财政收入难以延续近5年来年均22.2%的高增速。因此，面对未来可能的资金缺口，只有立足于调整优化财政支出结构，才能为民生支出的稳定增长提供财力保障。
自1998年以来，我国财政支出结构调整就一直遵循市场失效原则、按公共化要求来进行，但前期的财政支出结构调整侧重于纠正竞争性领域的越位。与国有企业战略重组相配合，财政建设性支出大幅度地退出了竞争性领域而主要集中在基础设施等市场失效领域内。从市场失效角度来看，目前我国财政各项支出都具有公共性，但在财政公共化改革实践已深化到民生化阶段时，则需顺应经济发展阶段性的变化，按公共性程度不同来安排支出重点、优化支出结构。因此，为保证作为基本公共服务的民生支出的进一步增长，实现政府职能向公共服务型的转变，就必须相应压缩经济建设支出和行政管理支出所占的比重。
从经济建设性支出来看，其占财政总支出的比重已由1998年的39%逐步下降至2006年的27%⑥，年均下降1.5个百分点。可以预见，随着基础设施领域资本市场的进一步发展和民间资本的进一步壮大，这一降速将得以持续。预计到2010年，可将财政用于经济建设性支出的比重降至20%左右。再从行政管理支出来看，其膨胀势头一直没有得到有效遏制，其占预算总支出的比重已由1978年的4.7%上升至1998年的14.8%并进一步升至2006年的18.7%，此外当前还另有74%的预算外资金也用于行政管理支出⑦。行政管理支出的持续高增长明显违背了其作为公共支出中必需品所应具有的低弹性特征，其高比重大大限制了民生支出增长的空间。建议从新增财力入手，通过深化机构改革、健全财政监督，有效控制并缩减行政管理支出比重。
（二）按均等化要求完善转移支付制度，为全体公民提供均等化的基本公共服务。
均等化是对公共财政公共性的进一步阐释，而实现基本公共服务的均等化则是民生财政对公共财政的理论发展与实践深化。目前不同地区居民在享受公共服务上差距很大，甚至部分居民尚无法获得最低的基本公共服务。财政待遇相差悬殊的现状不仅无法保障公民基本权利、有悖公平原则，而且将因公平竞争外部条件的缺失而导致效率损失。
自1998年确立公共财政改革目标以来，我国均等化的改革实践前期主要侧重于为不同经济成分如国有与非国有、内资与外资企业提供一视同仁的公共服务，并已基本实现目标。在当前公共财政改革已深化到民生化阶段时，则应把均等化目标转移到努力缩小城市与农村居民、东部与中西部之间在享受基本公共服务方面的差距，让全体公民得到大致均等、一视同仁的公共服务。鉴于我国城乡之间、区域之间经济发展及地方财力的差异，基本公共服务的均等化主要靠完善政府间转移支付制度、加大转移支付力度来实现。
我国现行转移支付制度基本脱胎于1994年的分税制改革，其设计之初衷并不以实现公共服务均等化为目标，从区域统筹和城乡统筹的均等化目标出发，当前应突出以下改革重点：（1）尽快取消税收返还。作为保既得利益而存在的税收返还数额巨大，是导致区域差距拉大、与均等化目标背道而驰的重要制度因素。取消税收返还，代之以一般性转移支付，才能从根本上实现基本公共服务均等化目标。（2）调整和优化转移支付形式结构。按国际经验，一般转移支付比专项转移支付更有利于平衡地方财力、实现均等化目标。因此要进一步调整转移支付结构，除取消税收返还外，应加大一般性转移支付的比重，同时加强对专项转移支付的管理。（3）科学测定转移支付标准。在一般性转移支付中将教育、卫生等基本公共服务作为基本因素，以因素法测定转移支付规模，由此实现基本公共服务均等化目标。（4）探索完善省以下转移支付制度。要将转移支付制度改革与解决当前县乡财政困难相结合，重视省以下转移支付制度的完善，保障农村基本公共服务的提供。
（三）按规范化要求健全民主决策监督机制，为民生财政奠定基本制度保障。
公共财政是法治化的民主财政，而民生财政作为新阶段下的公共财政，从根本上有赖于民主机制的持续发挥作用。当前民生财政中的诸多具体问题只有在民主决策的框架下才能得以解决，例如：民生如何定义？哪些项目属于民生支出？正如公共利益很难清晰界定一样，民生也非常复杂、宽泛和模糊。因此，如果缺乏民主决策和监督机制，民生支出将容易成为一种名义而被假借和滥用。再如，即使能明确民生支出的基本范围和项目，其支出达到一个什么样的比重才算合理？以什么指标来衡量？不同民生项目间如何取舍？可见，民生财政的实质不在于民生，而在于民主。只有健全民生性公共产品的民主决策机制，才能在正确反映民生偏好的基础上较好地解决上述问题。
自1998年确立公共财政改革目标以来，财政改革的民主法治具体体现为实践中的规范化，即通过规范化的制度建设来保证民主理财、依法理财。前期规范化的进展主要集中在财政管理制度上，如部门预算、国库集中收付、政府采购等。在当前公共财政改革已进入民生化阶段时，则应把规范化要求具体化到各项民生支出的决策和实施上，如：（1）进一步深化部门预算改革，使全部政府收支进预算而实现归一性，通过强化预算监督来控制行政支出而保证民生支出。（2）完善与民生相关的财政立法。如对政府间转移支付的原则、标准、用途等都以立法形式加以规范，以利于实现公共服务均等化目标。（3）合理界定民生，细化民生项目支出。有条件的地方可编制民生预算，将民生支出纳入规范化、法治化轨道。（4）提高民生支出的公开度和透明度，健全人大监督、政府监督、审计监督、社会监督全方位的民生财政监督体系等。
注释：
①从当代中国的现实国情和发展阶段出发，民生问题主要涉及三农、教育、医疗、就业、住房、社保等与百姓利益密切相关的领域。
②参见《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》。
③参见《中国财政年鉴1998》P269。
④根据《中国统计年鉴2007》P279表8-1、P57表3-1及《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》的数据计算。
⑤贾康、刘微《注重民生、优化结构、创新制度、促进发展》载《铜陵学院学报》2007年第5期。
⑥根据《中国统计年鉴2007年》P281表8-5数据计算。
⑦根据《中国统计年鉴2007年》P281表8-5、P296表8-17数据计算。
标签：公共财政论文; 转移支付论文; 公共财政收入论文; 财政制度论文; 市场经济论文; 经济论文; 时政论文; 财政学论文;