点面结合——中国保税区发展中的问题及其设想，本文主要内容关键词为：点面结合论文,保税区论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保税区的分布一方面应该反映经济中心对腹地的辐射，同时应有利于区域经济中心的形成和集中，避免经销中心多极化。
兴办保税区，是我国实施全方位、多层次、有重点的对外开放战略的一项重要举措。截至目前，根据规划，全国15家保税区已累计开发土地约29平方公里，占全国960万平方公里国土的三十万分之一； 然而就其对国民经济的贡献而言，从无到有，1996年全国保税区国内生产总值占全国的比重约千分之一，进口总额约占1.28%，出口总额约占2.25%。
但是，亚洲金融危机以来，国家先后实施的一系列旨在加强宏观经济管理的政策，无不对保税区造成影响。尤其是近期打击走私和加强外汇管理的措施，更对保税区经济形成巨大冲击。这些影响和冲击，从反面印证保税区发展中的问题。
问题
（一）定性定位 关于如何给保税区定性定位，目前的争议很大。归结起来，可以区分为“宽派”和“窄派”两种观点。“宽派”主要以业内人士为主，认为保税区就是国际上称的自由贸易区，它是中国大陆开放度最大、开放层次最高的区域；“窄派”主要以国家宏观管理部门为代表，认为保税区与国内其它开放区域相比，仅仅是监管模式和功能上的差异，并不存在谁的开放层次更高的问题。要解释这个争议，必须澄清三个关系。
首先是保税区与国内其它开放区域的关系。保税区的独特性相对国内其他开放区域而言，主要体现在3个方面：①直观上， 保税区四周建有完善的隔离设施，有明确的区域界限；其它区域，除深圳特区外，均未设置封闭的隔离设施。②功能上，保税区主要是发展出口加工、保税仓储和转口贸易，而保税仓储和转口贸易相对其它区域是特殊功能。③政策上，国家借鉴国（境）外自由贸易区的一些做法，结合“境内关外”的特点，给予保税区相应的政策，如从境外进入保税区和从保税区运往境外的货物，免征关税和增值税、消费税，涉及进出口许可证管理的货物免领许可证；对保税区内企业自用的进口设备、建筑材料及用于加工的料件免征关税和进口环节税，不需设银行保证金台帐；保税区企业可以保留现汇帐户，实行意愿结售汇等。但这些政策是为保税区特殊的监管模式和特定的功能服务的，不能称之为“优惠政策”。所以，保税区相对国内其它开放区域而言，仅仅是监管模式和功能的不同，导致政策上的差异。
二是中国的保税区（BONDED AREA ）与国际上统称的自由贸易区（FREE TRADE ZONE）的关系。 国际上统称的自由贸易区是真正意义上的“境内关外”的区域，充分实现投资、货物人员流动、金融和贸易四个自由，从而使区域开放达到极限。中国的保税区则只是在形式上与自由贸易区接近——四周建有严格的隔离设施，本质上差异很大。
三是国境管理与关境管理的关系。海关、经贸、外汇、财政等管理部门原则上将保税区企业视为（关）境外企业；商检、卫检、动植检、环保、税务等部门则对保税区实行（国）境内管理，由此产生一系列矛盾。如海关对保税区实施“一线放开，二线管住”的政策，而商检、卫检、动植检则必须退到“一线”进行监管，由此造成保税区企业报关与报检的手续繁琐；海关、财政部门同意将保税区企业视为境外企业，货物从非保税区卖到保税区视同出口，按国家政策应予退税，退税主体为区外贸易企业，但税务部门则把保税区企业视为境内企业，只有等到货物真正出口方能退税，等等。
（二）选址 区位问题是目前制约我国保税区经济总量增长、人气不旺的直接原因。从我国现有的15个保税区分布看，基本可分为两种类型：一类是依托港口型保税区，共13个，其中张家港属内河港型保税区，其余均为海港型保税区；另一类是依托边境口岸型保税区，包括深圳的沙头角保税区和福田保税区，都是依托香港自由港的优势而设立的。
从宏观上看，我国现有保税区几乎有港必设，全部分布在东部沿海地区，严重背离我国经济区域规划。应该适当减少，除依托香港这一传统世界经济中心而设立的深圳沙头角、福田保税区外，华南、长江经济区不宜设立过多的保税区；华北、东北经济区内的保税区亦应适当取舍；相反，大西南、大西北应该积极探索建立依托发达经济区、依托边境型保税区。
从微观上看，港区分离和缺少必要的社会经济依托是中国保税区选址的重要缺陷。①全国12个海港型保税区都只是靠近港口，但均无自己的码头、出海口。这种港区分体的模式，客观上使得保税区没有一线、二线之分，成了全封闭区。所谓两次报关、两次报验等繁杂手续就是由这种区位缺陷造成的。②由于保税区周围缺乏必要的服务和配套设施，使得其不得不搞“小而全”的社会建设，大部分开发资金都投入到基础设施和银行、税务等经济活动不可缺少的设施之中，由此还造成规划上的城市化倾向。
（三）功能 根据1994年6月3日在天津召开的全国保税区工作座谈会，保税区的功能界定为转口贸易、保税仓储和出口加工。这种功能界定是在充分考虑保税区现状基础上的不得已的产物，实际上削弱保税区相对经济特区、开发区而言的独特性，客观上将导致保税区主体功能定位不清。
转口贸易、保税仓储是保税区的基本功能，但从实际运作看，1996年全国保税区转口贸易量仅2.68亿美元，无法支撑起保税区的生存和发展。主要原因是：①转口贸易、保税仓储作为保税区的传统功能，随着EDI方式的发展，“无仓储生产”（NSP）构想的逐步推行、“国际贸易轻型化”（W/V），其自身呈现萎缩之势。 ②我国环太平洋的沿海保税区，在地理位置上不处于世界航运的高汇热点，在竞争实力上远远落后于作为对手的香港和新加坡。③我国沿海保税区的分布过密，使得本来很少的转口贸易和保税仓储量极度分散，无法形成规模降低成本。④我国保税区建设成本、仓储费用较临近地区高，部分抵消了商品保税储存的收益。
在“生存第一”的旗帜下，几乎全国所有的保税区都将出口加工作为自己的主导功能。尤其在1996年国家调整经济特区、开发区外商投资企业进口设备免税政策，进一步加大了各个保税区从事出口加工工业的积极性，从一般意义上讲，邻港加工是保税区的主体功能，而出口加工则是经济特区、开发区的主体功能。因此，强调出口加工产业是对保税区主体功能的扭曲。
此外，作为中国贸易自由化的实验区，保税区的离岸金融功能有待进一步开发。参照国际惯例，自由贸易区的离岸金融业务非常活跃，有力地促进了区域的发展，如香港、新加坡等。从1997年开始，国家相继赋予一些保税区离岸金融业务的试点权利，但由于配套政策不到位，目前进展缓慢。
（四）管理体制 保税区的管理机构既有政府机构的权利和责任，又有商业机构的灵活性，这种双重性质构成保税区管理体制的特性。国外自由贸易区管理体制主要有三种模式：一是行政式管理模式，即由设区的地方政府，或者所在地的港务局及海关作为自由贸易区的直接管理者，全面负责区内的一切事物。采取这种管理模式的主要有韩国马山出口加工区、台湾高雄出口加工区等；二是公司式管理模式，即由非赢利性私营、公营和合营公司作为自由贸易区的开发者和组织管理者，负责区内的基础设施开发建设，经营区内的各种业务，管理区内的经济活动，提供各种所需服务。采取这种管理模式的主要有爱尔兰香农出口加工区、菲律宾巴丹出口加工区等；三是混合式管理模式，即介于行政式和公司式之间的管理模式。如美国对外贸易区。
我国保税区实行的管理委员会模式，基本上属于行政式的管理模式，管委会作为保税区所在地政府的派出机构，对保税区实施统一管理，海关在区内依法执行监管任务。管委会一般下设服务公司类型的经营实体，主要负责土地使用权的转让、办公用房和厂房的开发业务、基础设施建设等。这种管理模式较传统的政府管理体制有一定的先进性，但“政企不分”，很容易向旧体制回归。
改革设想
（一）建立新型高效的现代化保税区管理模式 宏观上，应尽快建立起全国统一、精干、权威性的保税区领导机构，负责制定保税区发展战略和宏观管理政策，审批建立保税区申请，协调、管理现有保税区。微观上，要积极探索公司式保税区管理模式。保税区领导机构可以通过招标的形式，选择一家私营、国有或合营公司，给予其一定的土地使用、开发、转让权，责成其完成区内的配套服务，在此基础上，该公司将有权负责区域招商和配套、服务部门的经营；区域的社会服务功能主要依托所在地政府，如来区投资企业需到所在地政府申领营业执照、纳税等；区域监管主要由海关及“三检”负责，海关在“二线”管住，商检、动植检、卫检在“一线”查验。
（二）分类指导，对现有保税区进行大胆改革 我国保税区的主体功能应是转口贸易和保税仓储，那么布局过密的问题必须坚决予以解决。为此，国家对现有保税区应实施分类指导：一类是贸易型保税区，全国选择3—4家国际航运相对热点地区，划拨给其专用码头，缩小面积，重新圈围，促其成为国际货物转口、分拨中心，同时兼做一些邻港加工业务；另一类是加工型保税区，利用保税区或座落在经济特区、或毗邻开发区的区位特点，应拆除部分保税区的围栏，推动其与相邻开发区、经济特区联合，从而实现保税区出口加工产业的高起步，这种改革还将有利于避免相邻经济功能区之间的不合理竞争。
（三）西南、西北地区增设依托发达经济区、依托边境型保税区在西北、西南经济区的经济中心开设新型保税区，带动当地改革开放向纵深发展。如象四川这样的内陆省份，对外开放的条件比沿海差，通过设立保税区，将为当地的国内外贸易和资本流动提供广阔的空间，有助于建立起万商云集的集散中心。国内企业进行采购和向外商展示自己的商品有了更多的渠道，也更容易获取最新的信息。同时，当地政府也能由此获得更多的税收，取得直接的经济效益，为贫困地区脱贫创造条件。
（四）积极探索实现港口、保税区一体化的具体途径 一是依靠国家，规划建设保税区专用码头，如上海外高桥、广州、福州、汕头、厦门、张家港等保税区都在积极规划建设专用码头。二是依靠自身实力，收购、兼并部分港口码头，使其成为保税区专用码头。三是加强港口与保税区合作，共同推进一体化。既可考虑青岛模式——在青岛港老港区专门划出2万平方米仓储区，由保税区和海关共同管理， 保证进出口货物的仓储流转顺畅；也可采取天津模式——天津港保税区建立了货物分拨中心，被港务部门视为港口物资的后方集散地，操作上纳入港口业务计划管理，大大方便了国际集装箱运输业务的开展。客观地分析，依靠国家规划建设码头，在当前港口货源不足的情况下，极有可能造成巨大浪费；收购兼并专用码头，因保税区经济实力和现存投资体制等原因，亦难度较大；港区合作共同推动一体化应是当前最理想的途径。因此，各个保税区宜顺应形势，积极与港务部门合作，共同推进港区一体化。
（五）制定我国保税区离岸金融业务试点的配套政策，促成1—2个试点区的离岸金融业务发展 依据各国离岸金融市场实际运作情况，离岸金融业务可分为一体型、分离型、薄记型、渗透型4种类型； 离岸金融市场既有自然形成，也有政策推动形成。结合我国实际，我国离岸金融市场应在充分考虑自然条件基础上，依靠政策推动形成。为此，可利用保税区“境内关外”的特点，赋予上海外高桥和天津港保税区有利于金融机构开展离岸金融运作的政策，率先进行分离型离岸金融业务试点。这些政策包括准许中资银行拓展离岸金融业务，降低保税区外资银行准入条件、扩大其经营权限和范围等。
（六）深入开发保税区功能，增强其辐射作用 保税区的辐射作用有别于经济特区和开发区，主要体现在对腹地经济辐射作用。为此，应深入挖掘保税区功能优势，一是创造更加宽松的贸易空间和更加完备的物流体系，为保税区扩大贸易和保税仓储创造条件；二是为邻港加工创造环境和政策优势，提高出口创汇能力；三是开发服务贸易的商品展示功能，为腹地企业商品走向国际市场提供“窗口”。