零基预算在我国运用中的问题及对策，本文主要内容关键词为：在我国论文,对策论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
零基预算（Zero Base Budget，简称ZBB）1952 年起源于美国，1979年美国联邦政府开始全面采用这一方法编制预算。之后，世界上其他一些国家及地区也陆续采用了这一预算编制方法，使其成为政府公共预算支出和企业计划管理发展中的一种重要方法。90年代，我国部分省市、部门也先后试行了零基预算方法，但由于目的、方法、财力与客观条件不同等原因，其使用效果也不尽相同，不乏有一些认识上、方法上、程序上的差别。本文试图通过对中外零基预算法运用的比较，挖掘出零基预算的科学内核，找出我国运用中存在的问题，开阔预算方法改革的理论视野，促进我国预算编制水平的提高。
一、零基预算方法的科学内核
所谓零基预算法，就是在编制预算时，一切从“零”开始，即对原有的各项开支重新审核，而不仅仅是修改上年预算或检验新增部分，然后测定提供不同层次服务所需的资金，制定备选方案，使决策者在系统地评估不同方案的效果及所需要的资金的基础上，作出决策的预算编制方法。具体有三个步骤：
（一）确定决策单位。决策单位也叫基本预算单位，是零基预算的基本组成部分，是管理部门计划、分析、评价的一项或一组基本活动。决策单位可能是一个机构、部门，也可能是机构、部门内部的某项具体任务。管理者必须筛选机构或部门中的“有用因素”作为决策单位，让决策者充分了解正在实行以及将要实行的活动。确定决策单位要根据现行预算结构，考虑机构规模的大小、活动范围和会计数据的可得性等因素来决定。预算的层次不同，选择确立的决策单位也不相同，一般来说，大的预算部门的决策单位是该部门的下设各分支机构，而基层预算部门的决策单位则应是该部门内的各项目。决策单位不宜过大或过小，以管辖20～200个为宜。
（二）制定一揽子决策。一揽子决策是指决策单位的管理者对其所负责的各项活动（各决策单位）进行分析，考虑提供不同层次服务水平所产生的影响及不同服务所需的资金等，分别将决策单位的这一系列思考活动与内容汇总成的文字材料或文件。制定一揽子决策是零基预算的关键，其目的就是能够系统地说明各种有益的选择。其内容与格式如下：
·一揽子决策名称；
·业务活动的目的陈述；
·业务活动基本情况介绍及改进工作的建议；
·业务活动改进工作后将取得的效果；
·一揽子决策得不到批准的后果及影响；
·入选决策在一般努力水平下的量化指标及所需资金；
·不同努力水平及所需资金（低、中、高）；
·其他不同方法下的备选方案（方案一、二、三……）。
（三）排序。排序就是制定出一揽子决策后，根据本部门的职责将各个一揽子决策按照对本部门的利益影响大小或重要性逐步下降的顺序予以排列，用以安排资金支出。排序包括三个内容，首先是设计排序表及填表。这张表是将所有一揽子决策按轻重缓急进行排列，用来满足最高决策者快速浏览、分析、判断、选择以及分配资金的需要。其次是确立可供分配资金的总额，及时削减那些不很重要或可上可下的项目，即划分最后一个可分配到资金项目的截止线，限制一揽子决策的数量。最后是最高管理层进行审议并作出资金分配决定。
从以上零基预算编制法可以看出其具有如下合理内核：
1.在确立决策单位时要将本部门的所有下属机构和所有工作任务都予以考虑。
2.要对所有决策单位制定一揽子决策，提出不同的方案，择优选取。在入选方案中又要设立不同服务水平及所需资金的选择。应通过确认最低水平努力，再加上其他水平的努力，向最高决策者提供多个选择方案。
3.在排序中则应对所有一揽子决策中的几个选择都进行评估、测定、分析，使决策建立在高效、有用、民主、公平的基础上，既有效控制了资金用量，又保证了重要项目支出，最大限度地发挥资金使用效益，提高预算的科学性、规范性，弥补基数预算的不足。
二、我国目前试行零基预算法的具体做法
从目前我国试行零基预算的情况来看，主要是安徽、河南、海南、湖北、云南、深圳等省市的财政部门和河南、湖南等省的某些地区，以及国家统计局等部门，归纳起来有如下做法。
1.先确立目标及思路。坚持适度从紧的财政政策，量入为出，确保收支平衡，在保证正常经费供给前提下，优先农业、教育、科学等重点支出。调整支出结构，优化资源配置，提高资金使用效益。
2.摸清家底，全面清理财政供给对象。首先核实财政供给人员，如对直属机关、事业单位的机构级别、编制人数、实有人数、离退休人数进行核实。其次是清理以往年度支出，分析其形成的历史原因，掌握支出项目的进度，清理亏损退库，促使其走向市场以减少财政负担。最后是清理创收情况，摸清收支家底。
3.重新核定定额。其一是人员经费定额，根据国家政策规定的工资、津贴标准按编制供给，超编制不给，促进成员分流。其二是公用经费定额，对行政事业机构按级别、规模、职责范围及工作量等分类制定标准，按相应类别标准及人员编制供给。特别要加强对难点的管理，如电话实行“定额包干，分户结算”；对会议费实行“总量控制，定额包干，超支不补，节余留用”；对小车实行档案管理，编制内定点维修，总额管理，超编不补等。
4.核定专项拨款。凡到期的项目该取消则取消，经济、社会效益不大的项目重新审核，保证重点在建项目资金及时足额到位。扶持农、科、教等事业发展，本着轻重缓急的原则予以安排。
5.在以上基础上编制综合预算，实现综合平衡。总支出预算中留出3～5%作机动预备费，预防重大突出事件发生。在预算编制中强化定额管理，强化预算的约束力。
三、我国试行零基预算中的问题及对策
通过对应比较零基预算编制方法和我国实施情况可以看出，我国实行的“零基预算法”与真正意义上的零基预算法相去甚远。
1.对“零基预算”概念的理解不同。我国将“零基预算”理解为“没有基数”的预算，一切从“零”开始，重新核定每一项支出。这种理解是把它作为一种控制、削减预算的工具。而零基预算法的核心是重新评估所有的项目，主要注意力应集中于评估项目的效率与效益，评估不同的努力水平，它是一个注重实效的好方法。所谓“从零开始”的真正含义是集中力量改进那些已经被证明不适宜的项目，所以有些确实是从“零”开始，而有些则是继续执行，只是做一些修正。由此可见，我国对“零基预算”概念的理解只是停留在浅层次，未领会其实质。
2.零基预算的方法与效果不同。零基预算方法内容的三部分是一个有机整体，缺一不可。即先要确定所有决策单位，然后对每个决策单位制定一揽子决策，在这个决策中有建议选用的方案及备选方案，在入选方案中又有几个不同努力水平的选择。最后是对管理的所有决策单位的一揽子决策进行排序，评估选择最有价值的项目及方案。而我国现行的“零基预算”中既没有重新确立决策单位，也没有编制一揽子决策，更没有对所有一揽子决策按轻重缓急进行排序，只是在过去基数预算的基础上重新确定新的基数，并在此后年度中重新确定基数。所以我们现行的方法也无法产生真正的零基预算所能产生的评估绩效的作用。
3.编制预算的程序不同。世界其他国家和地区实行零基预算是以预算定编、定额、定标准等基础工作已经完成为起点和条件的。而我国则是以预算定编、定额、定标准作为试行零基预算的起点，这表明我国的预算管理工作还是一种粗放经营式的、经验式的，而在这种状况下实行零基预算，许多该做的基础工作没有做，起点较低。这也决定了在我国试行零基预算还要走艰巨、漫长的道路，不可能一步到位。
4.零基预算的适用范围不同。国外的零基预算适用范围很广，既有国家、地方政府公共财政预算，也有部门单位综合预算、职能预算，还有企业计划、绩效预算、中长期预算、目标管理办法预算、考核生产率因素预算等等。而我国目前只是在地方政府或部门财政综合预算方面试行，还未推广到更广的领域。现在部分行政、事业单位开始探索用此方法编制单位综合预算或计划，这也说明零基预算在我国应同样有着广阔的领域。
5.使用零基预算的动因不同。我国试行零基预算的直接动因是想用它来解决基数预算无法解决的财政困难，是一种“穷则思变”的探索，其根本目的是如何“把很少的钱分下去”。而国外使用零基预算当然也不排除这个目的，但更主要的是在资金使用效率上做文章，即如何“把有限的钱发挥最大的效益”。所以国外更注重对项目的评估、排序、选择，而我国则主要注重定额、定编、定标准。
综上所述，我国试行的“零基预算”只是浅层次的，只是预算方法上的一次探索，还远未真正达到“零基预算”的效果。鉴于以上问题及我国的具体情况，要真正搞好零基预算，笔者认为，应做好以下几方面工作：
1.转变观念，树立向预算管理要效益的思想。不能仅满足于“把很少的钱分下去”，而应把眼光集中在“如何让有限的钱发挥更大的效益”。要解放思想，积极研究探索，充分吸收西方先进预算方法的精华，并根据国情国力有所发明和创造。
2.各级政府和领导要给予高度重视。预算方法的改革、零基预算法的应用，各级领导都应成为直接的组织者和参与者。这项工作做的好，将直接带来本地区、本系统财政资金的财务状况好转和资金效益提高。
3.应建立起一整套与零基预算的要求相适应的指标体系和信息系统。试行零基预算后面临的最大问题就是缺少必要的信息资料，例如缺乏预算单位的基础信息资料，即使有也不知真假，无法可比；对各种开支标准定额缺少科学依据，大多靠经验或现实情况而定等，这些都会影响零基预算的方法实施和预期的效果。应尽快建立起一套较为规范的信息体系，尽量减少主观因素的影响，使零基预算不至于成为“无水之鱼”。
4.加快一系列配套改革。财政问题是各种经济问题的集中反映，解决财政问题单靠财政自身是很困难的，实行零基预算牵涉的经济领域很广，许多改革必须配套进行，如人事制度、公费医疗、社会保障等，只有进行全社会经济生活的规范化管理，才能从根本上保证零基预算的实行。
5.运用现代办公手段，提高预算编制人员的水平。零基预算要求做大量深入、细致、繁杂的调查研究和测算、分析、评估工作，不仅要收集大量基础资料，而且要对它们进行筛选、分析、测算。这些工作技术性强，专业化程度高，工作量也很大，必须建设一支专业化程度较高的队伍，运用计算机等现代化手段才能保证其顺利进行。
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