城镇化的效应分析与发展思路，本文主要内容关键词为：城镇化论文,发展思路论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1002-6320(2003)02-0097-06
一、国外关于城镇化效应的讨论
对于城镇化在发展中的作用，国外学术界一直存在着乐观论和悲观论两种对立的观点：在20世纪50、60年代，许多发展经济学家从西欧和北美城镇化与工业化的发展模式出发，认为城镇在发展中国家是创新和政治变革的中心，是经济发展和社会进步的代表，相信城镇化是传统社会向现代社会转型中不可或缺的内容，是工业化和经济发展的必然结果[1]。因此，这时的发展经济学家大多主张政府在政策上应该消除城乡人口流动的障碍，积极推进城镇化。然而，到了20世纪70、80年代，随着许多发展中国家城镇化过程中出现严重的“城市病”和“城市危机”，城镇化乐观论顿时衰落。许多经济学家对城镇化促进经济发展的效果产生了怀疑，提出要重新认识城镇在发展过程中的作用。他们认为，许多发展中国家的城镇化不是由工业化推动的，而主要是政府城市偏向政策(urban bias policies)的结果。这些国家长期实施的城市偏向政策导致城市和乡村部门存在不平等交换的机制，乡村为城市提供大量廉价的食品、原材料和劳动力，政府却把有限的资源以生活补贴的形式投资于城市居民，从而错误地配置了资源，使发展中国家出现城乡间极度的不平等，给社会经济发展造成危害[2]。他们还特别指出，许多发展中国家的城镇化深受殖民主义的影响，相当一部分城市是为了殖民者投资而发展起来的，它们与宗主国经济联系密切，与本国农村的联系却很稀疏，成为发展中国家的一块“飞地”。发展中国家的这种城镇化不仅不能带动农村的发展，反而扩大了发展中国家城市与农村之间的鸿沟，导致人口从贫困的农村地区源源不断地迁入城市地区。由于发展中国家工业化基础薄弱，这些流入城市的农村人口很难在正规部门就业，不得不失业(unemployment)、或就业不足(underemployment)（注：就业不足是指一个劳动者实际工作的时间不少于他能够并愿意工作的时间。），或是错误就业(misemployment)（注：错误就业是指劳动者虽然在进行全时工作，但其工作对社会福利的增进几乎没有任何好处。如乞讨、偷盗等活动。），城市自身也患上了难以治理的“城市病”，出现“过度城市化”(Overurbanization)现象。这种城镇化不是发展的标志，而是经济疾病的征兆。因此，对于大多数发展中国家来说，城市已经太大而且太多，发展中根本没有能力应付快速的城市人口增长[3]。
但是，进入20世纪90年代后，许多国际性组织如世界银行、亚洲开发银行的经济学家对城镇化在经济增长中的作用又提出了新的看法[4]。亚洲发展银行在1996年发表的一份报告认为，由于聚集经济效益，劳动力的生产力往往随着城市规模的扩大而提高。例如，马尼拉市(Manila)人均GDP与全国人均GDP的比率是1.9，加尔各答(Calcutta)是2.5，曼谷(Bangkok)是3.5，上海是3.7。因此，城市地区是增长的发动机，是创新和培育企业家精神的中心，城市地区虽然需要的初始资本比其他地区多，但这些投资的最终回报也要高，在城市投资是理性的。他们还认为，70年代的发展理论之所以反对城镇化，是基于对城镇化的错误认识。即70年代的经济学家把城市看作是寄生性的，是贫困人口的集聚地，认为发展中国家的城市发展主要从城市偏向的政策中受益，乡村劳动力是被城市获取高收入的错误期望所诱惑而流入城市的。实际上，这种观点是不正确的[5]。许多实证研究都表明，迁移人口对其迁入城市的工作机会的了解程度比以前人们想象的要高得多，他们做出迁移的决策并不完全是盲目的，而大多是理性的。人口由乡村向城市迁移是人们对于经济刺激的一种正常反映，是人们为获得更好的发展机遇用脚投票(people vote with their feet)的结果。当然，一些发展中国家诱导人口流动的刺激也许是扭曲的，于是产生了“过量城镇化”(excessive urbanization)。但即便如此，政府应采取的政策应是消除深层次的扭曲本身，而不是试图单纯去限制其后果[6](P90-91)。
世界银行2000年发表的《世界发展报告》也提出了与此相同的看法。这份报告的第6章的标题即是“有活力的城市是增长的发动机”(Dynamic Cities as Engines of Growth)。报告认为，制造品和服务的生产在人口稠密的城镇地区比在农村地区有效率得多，因为城镇地区拥有大量有技能的工人、有作为供应商的辅助厂商网络以及大量的顾客。因此，当一个国家迈入工业化时，随着农业产值在GDP中的比重下降，制造业和服务业比重的上升，人口和产业会不断地向城镇聚集，持续的经济增长往往与城镇化是相伴而行的[7](P120-125)。针对城镇化带来的环境问题，世界银行负责环境与可持续发展的官员伊斯梅尔·塞内吉汀(Ismail Serageldin)就认为，专家们一直在说目前的城市太大也太脏，但解决这些问题的方法的确是存在的，而且解决发展中国家由于快速城镇化导致的问题比人们想象的更容易，也更便宜。世界银行自1972年以来在5000多个城市投资了250亿美元，就取得了很好的效果。可以说，当前许多国际组织和经济学家尽管对于发展中国家的城镇化浪潮仍然表示出某种程度的忧虑，但大多数经济学家已经开始进一步认识到城镇化的积极作用，并把城镇化看作是经济发展的必然趋势。正如世界银行1996年向“第二届人居大会”(Habitat Ⅱ Conference)提交的报告中所指出的“任何地方的城市都是财富的创造者，是吸引工业的磁场，是创新的发动机”[8]。
二、我国城镇化的发展效应分析
我国在计划经济体制下，工业化和城镇化走过了一条十分独特的道路。从20世纪50年代开始，我国利用计划经济体制在动员资源方面的优势，采取了重工业优先发展的经济发展战略，实现了工业化的超前发展，其代价是不得不抑制农业的发展和城镇化的正常发展，大量的劳动力被排斥在城市之外，强制性地滞留在农村，导致我国出现“工业国家、农业社会”，城镇化滞后于工业化的局面。改革开放初期，我国担心“城市病”的出现，又采取了限制城市人口增长、“离土不离乡，进厂不进城”的分散工业化模式，这种模式尽管避免了一些发展中国家出现的“城市病”，但造成工业布局分散，交易效率低下，阻碍了分工的进一步发展，城镇化滞后的局面延续下来。分散发展的工业因无法共享基础设施、无法集中进行污染物处理，带来浪费耕地和资源、污染环境等一系列问题，出现所谓的“农村病”，社会经济的可持续发展面临着巨大挑战。在21世纪，城镇化已经成为现阶段关系我国国民经济发展全局的战略问题。积极稳妥地推进城镇化进程，在我国可以产生促进农村和城镇经济发展的巨大社会经济效益（见图1），成为推动经济发展的强大动力。
图1 城镇化促进发展的效应
（一）城镇化促进国内市场扩展的效应
市场扩展主要有两种方式：一种是“外延的市场扩展”。即随着人口的增长，消费者数量增加，对产品的需求也必然会增长。这种市场扩展方式虽然会导致经济总体规模的扩大，但人口的生活水平没有改善，是一种“无发展的增长”下的市场扩展；另一种是“内涵的市场扩展”，即随着人均收入的增加，消费者的购买力提高，对产品的需求增加。这是社会经济真正发展和进步基础上的市场扩展。内涵市场扩展表面上看是由于消费者收入增加，购买力提高，更深层次的原因则是分工的深化。因为收入增加依赖于生产效率的提高，而生产效率的提高归根结底是分工深化的结果。传统社会里由于分工水平低，人人自给自足，所有人都不买必然使所有人都无法卖，其结果是市场规模狭小，生产效率低下，生活水平长期徘徊在糊口水平上。现代社会由于分工的发展，使得生产迂回度增加，在初始生产要素与最终消费之间分化出越来越多的中间品的生产行业，而随着行业的独立与分离，交易环节增加，自给自足程度减少，市场规模自然也就扩大了。分工和市场扩展就像一个硬币的两面。现代社会与传统社会、发达国家与落后国家之间市场规模的差距最根本的原因是分工程度上的差别。
现代社会市场依赖分工的深化，但是，分工的深化又受交易效率的限制，任何产品如果交易效率太低，对这种产品的市场需求就会十分有限。城镇化滞后就是导致我国交易效率低下、阻碍分工发展的一个重要因素。例如，消费者不是集聚在一起，而是分散各地，彼此间又缺乏有效率的运输系统和信息沟通系统，产品的销售半径和销售量就必然是十分有限的。而产品的市场规模要是过小，就不能鼓励专业化生产。可见，城镇化滞后已经成为制约我国农村分工深化、市场规模扩展的一个重要因素。扩展市场、扩大内需离不开城镇化。
（二）促进农业现代化的效应
发达国家农业现代化大体上经历了以下三个阶段：第一阶段是农业哺育工业的阶段，农业资源被不断转移到城镇工业部门；第二阶段是工业与农业平衡发展的阶段，工农业必须协调发展；第三阶段则是城镇工业反哺农业的阶段，城镇工业部门向农业部门大量投入资金、技术以及现代化的生产设备。在现代社会，如果没有一个现代化的工业部门作为依托，没有城镇市场的刺激，农业现代化就是无从谈起。推进城镇化对于促进我国农业的现代化具有以下几个方面的意义。1.城镇化是促进农业适度规模经营的根本途径。我国农业现代化过程中一个突出的问题是农业经营规模小、效益差。如何改变小规模均田制的格局，实现农村土地的适度规模经营，成为我国农业“第二次飞跃”的一项重要的内容。但是，要实现农业的规模经营，是必须具备一定前提条件的。因为对农户来说，土地不仅是收入的来源之一，而且是其最后的保障。只有在家庭主要劳动力都已相当稳定地转入城镇非农业部门就业，并获得可靠的收入后，他们才有退出农业的可能。从这个意义上来看，我国农业问题、农村问题、农民问题的解决，需要“反弹琵琶”，在超出农业、农村和农民的范围来思考。也就是说，只有当城镇化得到顺利推进，农村人口转移到城镇非农业部门后，依赖土地为生的人减少了，留在农村中的劳动力才能提高生产效率，才能从专业化、规模经营的生产活动中获得更高的收入，才能实现农业的现代化。2.城镇化有利于推进农业产业化发展。农业产业化发展就是要通过完善社会化服务体系，将农户生产过程中产前、产后的环节分化出来，将农户无法承担或勉强承担的一些生产和经营职能，由社会化服务体系承担，以形成专业化规模经营，来解决分散经营的小农与千变万化的大市场的矛盾，延长农业产业链条，提高农产品附加值。在农业产业化过程中，关键的一点是要建设好上联市场、下联农户的龙头企业，龙头企业活了，才能带动一大批农民致富。目前，许多为农业产前产后服务的龙头企业由于没有城镇作依托，龙头企业市场信息不灵，资金技术不足，经济效益欠佳，难以带动农村经济发展。因此，必须加快农村城镇化进程，把农业产业化与农村城镇化有机结合起来。城镇作为农村地区资金、技术、信息的聚集地，是龙头企业天然的载体和依托。通过大力发展城镇，加强城镇连接大中城市和辐射农村的功能，可以促进各种市城中介组织和农村社会化服务组织的发展，为龙头企业创造良好的经营环境，孕育和培植大批龙头企业和农副产品交易市场。特别是小城镇作为沟通城市与乡村的桥梁，其快速发展，可以使农民能够方便地获得农业生产技术和市场需求信息，从而引导农民以市场需求为导向组织生产，调整农村经济结构，克服农业生产的盲目性。
（三）推动农村工业化的效应
我国许多地区乡镇企业具有明显的社区特征，布局过于分散，企业产品市场局限在狭小的地域空间范围内，使农村各个地区间出现产业结构同构，低水平重复建设现象严重，而这又是导致目前企业产品积压、难以销售出去的重要原因。乡镇企业要改变这种分散布局、重复建设的发展格局，实现产业结构的升级，根本出路在于加快农村城镇化，突破乡镇企业社区性格的局限，实现乡村工业的聚集发展。首先，将分散的乡镇企业向交通方便、基础设施较完善的小城镇适当集中，可以充分发挥城镇的聚集效益，可以集中治理环境污染问题，可以减少对耕地资源的占用，从而提高乡镇企业的经济效益、社会效益和生态效益；其次，实现乡村工业向城镇聚集，可以使乡镇企业突破社区的局限，使农村市场从彼此封闭、分割的格局转变为开放、统一的市场，有利于一些好的企业脱颖而出，形成一定的规模，实现产品结构的升级，推动农村工业迈上新的台阶；再次，乡镇企业向城镇集中，带动农村人口向城镇转移，可以带动农村第三产业的发展，促进农村经济结构的调整和升级。
（四）促进资源和环境保护的效应
各个国家的城市由于人口和工业的高度集聚，使城市空气和河流污染十分严重，于是人们简单地把这些环境问题归咎于城镇化，把这看作是城镇化的恶果之一。这种看法其实是不正确的。实际上，城市里由于文化教育发达，有现代的传媒和组织，更有利于人们形成保护环境意识。加上城市里企业采用的工艺技术较先进，而且可以集中治理环境污染，城市里的工业企业对环境的损害往往比工艺落后、布局分散的农村工业要少得多，城镇化是有利于环境治理和保护的。像我国80年代那种“离土不离乡、进厂不进城”的分散的工业化模式，造成“面”污染，始终难以治理，这正是由于城镇化滞后带来的环境代价。另外，城市可以最大限度地提高土地的居住容量，从而有利于节约资源。在许多土地资源有限的国家，这种城市人口高度集聚对于环境资源的保护是十分必要的。例如，在日本这样一个人多地狭的国家，正是由于人口高度集中在东海岸一带的城市圈中，才使占日本国土2/3的森林资源得到保护，而且森林面积还在扩大。
现在，随着农民收入的增长，我国农村居民开始大规模分散地建造新房，浪费了宝贵的土地资源。据调查，目前，我国农村宅基地人均用地面积达55～65平方米，有的更大，比城市一般每人12～18平方米高出3倍至5倍。人均土地占用面积随着居住区域规模的减少而急剧扩大。因此，推进城镇化进程，可以提高土地的居住容量，有利于降低生态脆弱地区的人口密度，也有利于保护自然资源和防止生态脆弱地区的环境退化。
（五）促进技术扩散和人力资本形成的效应
经济发展不仅需要物质资本的投入，更需要技术创新、扩散和人力资本的积累。一般而言，人力资本积累的途径主要有以下几种：一是改善人民的医疗保健和营养，增强人口的身体素质；二是通过教育或培训，提高人口的文化素质和生产技能；三是更新人们的观念，培养一种勇于创新、适应现代社会发展的新观念，提高人民的思想素质。目前我国许多农村地区由于医疗保健设施、学校、大众媒体、图书馆、博物馆等社会文化设施缺乏，居民的身体素质、知识和技能往往不如城镇居民。而且，孤立与分散的乡村社会容易使人墨守成规、固步自封、安土重迁、小富即安。人们的思想观念往往落后于时代的发展。相反，城镇里由于有许多现代化的组织如学校、工厂、大众媒体等，城镇的生活方式也有助于形成现代观念。而且城镇把人口、资金、技术、信息等各种要素聚集在一起，使之交通便利、交往频繁、信息灵通，从而使城镇居民比孤立闭塞的农村居民更富有创新精神，更容易接受新思想、新观念，从而更有利于技术扩散和人力资本的形成。可以说城镇不仅是现代文明的载体，更是新观念的辐射源。大城市在带动周围地区经济发展上可以起到“龙头”作用，而且在精神文明建设和整个社会的现代化方面也是如此，城镇化的这种社会效益是无法替代的。推进城镇化进程，让农民合理流动起来，是提高农民素质、开阔农民视野、转变农民观念的一条捷径。城镇化实际上是促进人力资本的形成，化人口为人力，变人口包袱为发展动力的必由之路。
三、推进我国城镇化的思路
城镇化已成为我国21世纪社会经济发展的大战略。如果说我国80年代的经济发展主要是由工业化推动的，那么，进入90年代后，经济发展开始进入由城镇化推动、以结构调整为主的新阶段。我国未来的经济发展要做好城镇化这篇大文章，需要采取以下几个方面的对策。
（一）确定合理的城镇化速度
过去，我国一直重视工业化，对城镇化在社会经济发展中的作用认识不足，没有处理好工业化与城镇化之间的关系，采取了一系列妨碍城镇化正常发展的政策。如严格限制农村人口流入城镇的户籍制度，造成我国城镇化水平不仅远远落后于发达国家，而且也落后于同等发展水平的发展中国家。现在，一些人又急于求成，不顾客观条件，追求高速城镇化，盲目扩大城市规模，小城镇也遍地开花。从许多发展中国家的城镇化教训来看，这种高速城镇化对经济发展的危害很大。我国应避免从一个极端走向另一个极端。那么，究竟什么样的城镇化速度比较适合呢？这主要取决于我国经济增长的速度、城镇基础设施增长的速度等因素。从未来发展前景来看，2000～2010年我国城镇人口平均的年均增长率不超过4%，到2010年城镇化率达到45%左右这一目标比较适宜。
（二）完善城镇化发展的动力机制
在计划经济体制下，我国城镇建设投资体制是一元的。几乎所有的城镇基础设施建设、居民住宅建设都是由国家（单位）一手包揽的。这种由国家通过计划投资建设大型重点项目和城镇基础设施推进城镇化的方式，被称之为“自上而下的城镇化”。在这种单一的城镇化发展机制下，由于各级行政中心在争取城镇建设资金、争取地方和上级项目上均处于有利的地位，使我国城镇发展的行政指向十分明显。一些比行政中心更有区位优势的城镇发展受到很大限制。改革开放以来，随着市场经济的发展，我国城镇化的动力机制也发生了很大转变。由民间和地方社区政府或者外资通过投资建设城镇、自下而上地推动城镇化发展的趋势十分明显，这是新时期我国城镇化发展的一种新的动力。我国80年代以来沿海地区尤其是珠江三角洲的快速城镇化，正是得力于这两种新的城镇化发展机制。未来的城镇化，更应该充分发挥这种自下而上和外资推动的城镇化发展机制的作用。
（三）完善城镇规模体系
城镇化能否起到促进经济发展的作用，关键是选择推进城镇化的最佳途径和方式，形成完善的城镇规模体系。对于我国城镇规模体系的发展，我认为应该充分发挥市场选择的功能。如果经济发展需要有大城市，大城市自然会获得较快发展。如果经济发展需要小城镇，小城镇的发展也就难以阻挡。因此，孤立地发展大城市、中等城市或小城镇都是不可取的。而应该从完善城镇体系的角度出发，逐步形成一个以特大城市为依托，大、中、小城市和农村小城镇并举的、功能完善、结构合理的城镇体系。过去我国城市发展方针比较重视中小城市的发展，对大城市发展采取严格限制的策略，这是不可取的。我国城镇化在积极发展小城镇的同时，更要进一步发挥大城市的潜力。一味去控制大城市发展，就可能无法获得城市的经济效率，不利于社会经济的发展。而且在城市经济效率的驱使下，人为控制大城市发展的政策也往往难以奏效。无论是人均GDP（城市第一经济效率）还是单位面积土地所创造的产值（城市第二经济效率），大城市比中等城市高，中等城市又比小城市要高。许多学者担心城市规模过大，导致交通拥挤，环境恶化，城市经济效率丧失。实际上，城市的环境系统是开放的，它与城市外有着频繁的物质和能量的交流，特别是通过人类的劳动，可以创造容量更大的、不断扩大的人工生态环境。这也就是说，随着技术的进步，城市的人口容量是不断扩大的，并不存在一个什么静态的最优规模。随着我国经济的发展，大城市的发展仍然具有很大的潜力。王小鲁、夏小林通过对我国各种规模城市的实证研究，认为在城市的总规模收益和外部成本两者相抵后，我国城市大致在10-1000万人规模区间都有正的净规模收益。在100-400万人之间时城市的净规模收益最大[9]。
（四）改革城镇建设投资体制
我国城镇化发展面临的一个巨大约束就是资金的约束。在计划经济体制时代，我国城镇化的投资主体只有政府一家，每增加一个城镇居民，无疑就意味着给政府增添一份财政上的负担。在这种情况下，政府必定会严格控制城镇人口的增长，把有限的资金用于工业化，从而严重地阻碍了我国城镇化的发展，使我国城镇化明显滞后于工业化。
要克服我国城镇化过程中的资金约束，首先，各级政府要利用增加政府财政支出扩大内需的有利时机，加大基础设施的投入。长期以来，我国一直将城镇基础设施建设作为“非生产性的”，认为城镇基础设施只有投入，没有产出，因此，在政府投资决策中，对基础设施往往“排队在后，削减在先”。而且各级干部为了突出任期内的政绩，比较注重见效快的项目，对建设周期长、收益具有间接性的基础设施建设容易忽视。一般而言，城镇道路等基础设施具有“公共品”性质，其消费不具有排他性，人人都希望“搭便车”，希望别人去投资建设而自己免费消费，坐享其成。因此，在城镇基础设施建设过程中，政府必须起倡导者和组织者的作用。金融部门则应进行金融工具的创新，为农村居民到城镇建房、购房提供抵押贷款，鼓励农民到城镇集中建房或购房；应按照“谁投资、谁受益”的原则，充分调动企业、个人和社区集体组织的投资积极性。像水电、道路等基础设施的建设，还可运用拍卖经营权等方式筹集资金。当城镇产业和人口聚集到一定程度后，自身就会产生一股自我发展的力量，走向良性循环的道路。
（五）改革户籍管理制度
过去，由于我国城乡分治的户籍管理制度，城镇与乡村社会的分工协作联系被人为的行政条块体制分割，中心城市的吸引力和经济技术扩散辐射力被切断，造成各地区产业结构大而全、小而全，单位独立化，自我配套发展，形成一个个自我独立、彼此封闭的体系。在这种封闭的、分割的市场体系里，各种生产要素无法在城乡之间顺利流动，也无法在不同的城镇之间顺利流动，甚至在同一个城镇各个部门和企业之间流动也困难重重。大城市固有的经济、技术、文化、信息难以对周边中小城市及广大农村地区产业辐射作用。城镇在自身的建设和发展中，也缺乏周边地区的支持。可见，城镇和乡村只有开放才会得到发展。因此，要推进城镇化，就必须改革城乡分治的户籍制度改革，尽快废除农业户口与非农业户口的划分，实行城乡一体化管理。除少数特大城市由于人口膨胀过快，需要加以适当控制外，其余城市可以放开户口限制，凡在城市具有稳定职业和住所、并居住一年以上的农村人口，只要本人愿意，均可以登记为城市居民，纳入正规体制内进行管理。农村地区的小城镇就可以完全打开城门，让农民自由出入[10]。
（六）推进城镇信息化
信息化能够提升和整合城市功能，改善城镇产业、就业结构，提高城镇竞争力。通过信息化提升城市综合竞争力，是不少国家和地区成功的经验。21世纪的城镇化更是离不开信息化。城市信息化可以大大提高城市的管理效率、企业生产效率，促进社会经济发展。城市信息化还可以减少市中心或商业区的交通拥挤，“让网络去跑腿”，既节省了经费，降低了成本，也减轻了对环境的压力。可以说，信息化已经成为推动城市发展的新动力。加强和推进城市信息化也成为各国城市政府进行城市建设和管理、提高城市竞争力、实现城市可持续发展的主题，代表着城市未来发展的方向。我国城市要提高综合竞争力，一是要发展和推广信息网络等技术，大力发展信息产业，提高信息产业在城市经济中的比重；二是加强信息基础设施的建设。在信息化时代，信息流将成为城市经济最重要的要素流，因此，能否拥有能使信息流畅通无阻的信息基础设施成为一个城市持续发展的基本条件。三是通过发展电子商务、电子政府等，以增加信息流来减少城市人流和物流，减轻城市环境压力和拥挤度，实现城市的可持续发展。
收稿日期：2002-11-10
标签：农村人口论文; 城镇人口论文; 地区经济发展论文; 城市规模论文; 农村基础设施论文; 建设投资论文; 农业发展论文; 农村论文; 经济论文; 农民论文;