就近入学制度的逻辑建构与发展，本文主要内容关键词为：逻辑论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G620；G629.22 文献标识码：A 文章编号：1002-8609(2007)10-0063-04
随着人类社会教育水平的飞跃发展，教育从纯私人产品逐渐成为混合公共产品。在学术界，义务教育阶段的教育属于纯公共产品的范畴已经取得了共识，并认为其理应由政府强力主导，但对国家究竟应该采取何种特质的入学方式尚存争议，本文将对这一问题进行理论澄清并提出相应的解决策略。
一、多重逻辑分析视野中的就近入学制度
（一）历史比较视野下的就近入学制度解析
在西方国家大力发展义务教育的同时，其对义务教育阶段学生的入学方式做了十分严格的规定，实行免试入学方式已经形成惯例。
早在1870年，英国的《初等教育法》中就出现了就近入学的规定：父母有权以入学距离超过三公里为由拒绝送子女入学。在19世纪80年代，丹麦政府也做过类似的规定，按照不同的年龄，划分不同的入学距离，如超过相应的入学距离（4至9岁为6千米，10岁后为7千米），政府就应当提供交通工具。这是较早以法律的形式提出就近入学制度的国家。[1]法国政府则在1963年颁布法令规定了中小学学生就近入学的原则。按照法律规定，所有义务教育阶段的学生（6-16岁）如果选择公立学校，都应服从家庭所在市区政府教育部门的分配就近入学。[2]但在巴黎城区，学生家长在政府部门为子女报名入学时，必须提供以下五种证明中的两项。这五种证明分别是：收入申报表、煤气与电费收据、住房安全保险单、社会津贴收据、房主证明或租房契约。[3]
我国在1986年4月12日颁布的《中华人民共和国义务教育法》中也对义务教育阶段学生的入学方式做出了明确的规定，其第九条规定：“地方各级政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”这为我国义务教育阶段推行就近入学制度奠定了坚实的法理基础。2006年6月29日新修订的《中华人民共和国义务教育法》则对就近入学制度作了进一步的确认和完善，其第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”
从西方各国就近入学制度的历史渊源和实践路径来看，它们基本上实行以学生居住地为基础的就近入学制度，如法国首都巴黎城区在对学生生源地进行界定时，就认为有租房契约的学生也可以就近入学；而我国则以学生的户籍所在地来对学生的生源地进行严格界定。因此，我国的就近入学制度是一种更纯粹、更狭隘、更刚性的就近入学方式。
（二）就近入学制度产生的经济学动因分析
从就近入学产生的原初动因来看，英国政府和丹麦政府做出就近入学的规定是基于交通的因素，它要求政府提供便利的教育资源，即在学生居住区附近设立学校，否则就有义务提供交通工具进行补偿。如果从经济学的角度进行分析，这种规定的根本目的是要降低学生入学的教育成本。按照曾满超教授提出的教育成本矩阵图，学生入学的交通费属于教育成本中的家庭成本，而降低教育成本则是追求经济活动效率化的表现。[4]当然，这仅仅是政府、家庭自发适应市场经济的理性人表现。
由于义务教育是一种纯公共产品，它必然要求政府提供财力、物力、人力强力实施，但政府的资源是有限的，在市场经济的运行机制中，资源的有限性必然会导致资源分配的竞争性，这将影响政府在分配教育资源时追求经济效益的最大化，即用尽可能低的成本办尽可能优质的教育。政府如何有效整合教育资源实现义务教育资源的优化自然成了首选的政策目标。而就近入学方式可以使学生降低交通费成本；可以使政府通过统筹规划、合理布局降低办学成本；在民族关系比较复杂的地区甚至还可以有效减少社会摩擦的社会成本；在市场经济条件下，由于就近入学方式的政策单一性特点还可以降低政策运行的交易成本。因此，随着义务教育不断走向成熟，就近入学必然成为政府有效追求教育资源最优化的自觉行为。
（三）就近入学制度的政治学争议辨析
就近入学制度以其严格的地域性限制划分义务教育阶段学生就读的学校，杜绝了学生因其他因素任意选择就读学校的可能性，特别是使经济背景较好的学生丧失了选择优质教育资源的机会。基于这一政策的刚性因素，很多学者认为就近入学制度保持了社会稳定，更重要的是它有效地维护了教育公平。公平是现代民主国家所追求的核心价值观之一，具体到教育领域，就是教育公平。教育公平是以社会公正之标准对教育平等状况的推断，教育公平是一个民主国家所有公民都应享受的民主权利。[5]美国学者罗尔斯认为，教育公平就是指教育机会均等。教育机会均等又可以分为入学机会均等、教育过程机会均等和教育结果机会均等三个方面。[6]很明显，持有这种观点的学者认为就近入学维护的教育公平是指罗尔斯教育机会均等中的入学机会均等。而对于这种只能维护较低层次教育公平的政策引来了其他学者的批评，甚至有些学者对就近入学制度能否对教育带来真正的公平提出了质疑。[7]持这种观点的人认为作为公共政策的就近入学，在制定义务教育法律之初是对政府的义务性要求，其目标是让所有的适龄学生都能就近享受同等优质义务教育，即实现优质教育的均衡化。但是在我国现阶段，东西部之间、城市和农村之间、同一区域内部之间，教育水平存在着较大的差异，非均衡化现象十分明显，教育均衡化发展只是一种理想的应然状态。这些争论主要是围绕就近入学的政治价值所展开的。
围绕就近入学制度展开争论的另一个焦点是法理方面的，主要表现在：就近入学究竟是学生的权利抑或既是权利也是义务？家庭是否拥有对儿童接受教育的优先选择权？而这两方面又是紧密联系在一起的。一般来说，主张就近入学仅仅是学生的一项权利的学者，也主张家庭对儿童接受教育的优先选择权，认为家庭、学生有择校的自由和权利；反之，则否认家庭对儿童接受教育的优先选择权，也反对家庭、学生择校的自由和权利。
（四）就近入学制度的确立和巩固的策略分析
综上所述，就近入学制度虽然存在明显的缺陷，但作为义务教育阶段一种主要的入学方式却应该得到确立和巩固。因为它比较符合我国教育非均衡化的国情，它能有效保障义务教育阶段基本的教育公平，对于防止因家庭经济因素使学生接受教育的水平差距过大，具有积极作用。政府要真正确立和巩固就近入学制度，可从以下三方面思路展开。
第一，有效整合教育资源，加快对义务教育学校的布局调整、规划和建设。对于同一区域义务教育阶段学校的建设，要制定统一的规范，要高标准高起点建设一批义务教育学校，如我国深圳地区近期加大教育投资力度建立一批九年一贯制的义务教育学校的做法值得借鉴。在国外，“日本公立的小学、初中在硬件方面都大致相当”[8]。同时，值得我们注意的是我国在近期加强基础教育建设时，普遍采取了重点中学、名校的初高中分离的做法，但由于初级中学属于义务教育阶段的学校，不能收取高昂的学费，很多重点中学便纷纷将初级中学改制为民办学校，这便是所谓的“名校办民校”。对于这种利用国家资源进行所谓名校办民校的市场化运作的办学方式，韩国的改革思路值得我们的决策者深思。韩国为了实现初级中学的平准化，不惜关闭原先的名牌初中，同时新建一批初级中学来推进其义务教育阶段学校平准化，并将教师、设施、财政等因素作为平准化的重点。[9]
第二，加大教育投资，优先发展薄弱学校，促进教育公平。这种做法符合罗尔斯的“最大最小值”规则，这一规则的内涵是：在平等地分配权利和义务的基础上，如果某一种不平等的分配能给那些最小受惠者带来利益补偿，那么这种不平等的分配是公平的。因为“追求社会公平的价值取向，就是在不公平的社会现实中，为处境不利者提供机会或利益补偿，即‘不均等地对待不同者’。教育机会均等作为现代教育的基本价值指向，主要是改变处于不利地位的社会阶层的教育状况，机会均等的原则意味着人和自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到补偿。为了使能力不等的竞争者获得同等的机会，必须给优者以不利而给劣者以优待。”[10]在西方国家，政府在进行教育资源的分配时基本上都遵循了这一价值取向，如美国的“第一权利”计划，英国的“教育优先区域”计划，法国的“教育优先区”政策。例如，法国将学生成绩差距明显的学校集中的地方，划为“教育优先区”，并在这些区域内以“给予最匮乏者更多，特别是要更好”的思想为宗旨，增加教育经费拨款幅度，给区域内工作的教师额外补贴，采取小组教学等方法改进教学质量，以求缩小教育不平等。[11]但是在我国由于受计划经济时代的重点学校优先发展政策的影响，当前一些管理者仍从这一思维模式出发，在教育投入方面对所谓的示范校、重点校进行倾斜；而在经济不发达地区，教育投入连基本的费用都不能保证，如教室、教学设施陈旧，教师工资得不到保障的现象屡见不鲜，其结果是使本来就很不均衡的教育状况不断拉大。西方国家的政策措施无疑为我国的义务教育改革提供了很好的思路。
第三，加大公立学校之间的师资流动，平衡同一区域的师资水平，同时提高学校管理者的水平。以上第一、第二条策略主要是从学校硬件设施投入的角度提出来的，但是决定一个学校办学水平、教学质量的不仅仅是硬件方面的投入，教师的教学能力和学校管理者的管理水平也相当重要。在加强学校师资平衡方面主要通过增强师资的流动性来进行，如日本“为了平衡各校师资，教师是要经常流动的，一个教师在一个学校最长待7年，这样一个地区之内的教师流动就制度化了，学生也就失去了择校的必要。”[12]此外，还必须对师资薄弱的学校进行教师培训方面的重点投入。而在提高学校管理者水平这一环节，可在管理者的优选、培训、交流培养等方面采取有针对性地措施。
二、就近入学制度的必要救济方式：择校
如何克服就近入学制度在实践中存在的缺陷和争议呢？如何对它太过刚性的政策规定进行救济呢？只有引入择校制度，才能对它在实践中存在的问题进行救济，才能真正完善我国的入学方式。
（一）从教育发展的实践看择校产生的必然性
择校是针对就近入学而言的一种入学方式，它打破了学区制下的户口或居住地限制，根据公民的意愿跨学区入学，它是家庭或学生放弃政府做出的教育安排而自行选择就读学校的求学行为，它是就近入学制度不能完全解决教育公平、不能完全满足家庭对优质教育的需求的产物。目前，学术界对于它的产生、价值、制度化的必要性尚存争议。
即使在较早出现就近入学制度的国家，择校的制度化也是很晚的事。在20世纪80年代前，英国是不允许择校的。从80年代初开始英国围绕五大主题进行了教育改革，其中一项就是家长选择学校机会的增加。在这种教育改革背景下，择校最终成为以法律形式确定下来的公民的一项基本权利。家长和适龄儿童、少年有权依据自己的需要选择学校，而且家长的选择权也从80年代初的公立学校间的择校，扩大到公与公、公与私的范围。[13]
在日本，择校也有极其严格的规定，公立学校之间一般是不允许择校的，但是学生可以选择私立学校或私塾。[14]在提倡家长可以自由择校的美国，其特定含义也仅指某个社区如果有空余的学额，可以接纳外社区的孩子就学。至于本地区孩子就近入学的权利，则谁也无权剥夺。也就是说学生并未因为政府允许“择校”而失去“就近”的权利。[15]
在我国义务教育阶段，一般实行严格的就近入学制度，但在教育实践中，一些地方政府、各类学校基于特殊的利益考虑，通过考试、收取择校费、电脑分派学位等形式收取择校生的现象时有发生。为了扭转这种局面，落实就近入学制度，同时消除社会公众对择校背后的高额择校费和教育腐败的不满，国务院纠风办和教育部出台了《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》，其中第11条规定：“义务教育阶段公办学校必须坚持就近入学的原则，不准招收择校生，严禁把捐资助学同录取学生挂钩。”[16]随着我们民办教育的发展，渴望得到优质教育的家庭获得了另一种制度化的教育选择权，特别是对于希望择校的家庭，优质的民办学校不失是一种好的选择。正如教育部长周济所说：“公办不择校，择校找民校。”相信这种办法能解决择校问题。[17]因此，对于一般的人群来说，完全拥有放弃公办学校选择到民办学校就读的权利。
（二）从教育经济学的分析框架看择校产生的合理性
在资源配置方面，由于义务教育的特殊性，一般不能采取市场机制来进行，而只能采取政府主导型的资源配置方式。在这种教育资源分配模式的主导下，教育资源的分配由政府集中决策，教育资源是通过政府统一的计划和行政指令，按教育区域或层次具体进行分配。这种方式要实现资源配置最优化，是有一定难度的。为了弥补这种资源配置的缺陷，很多国家在教育改革中引入了市场竞争机制，通过类似市场竞争的方式优化教育资源的配置，比较典型是美国的教育学票制度。在这种制度背景下，学生可以像消费者一样，根据适合他自己的地点、教学方式、教学质量、学费等方面自由选择学校；学校为了争取生源，只有通过提高质量、降低成本达到利润最大化；政府在学票上所花的钱，必定会小于以公立形式提供同样质量与数量的教育产品所需要承担的亏损补贴。这样，就像任何市场竞争的产业一样，竞争使得学校成本接近于最低成本，教学质量会逼近最佳性价比。[18]
在我国大力发展民办教育的今天，民办教育已经形成了一定规模，而且办学效果也得到了一定的提升。国家利用民办学校和公办学校的竞争格局实现教育资源的优化配置和提高教育的整体质量已经具备了条件。
（三）从教育法学的角度看择校产生的合法性
为保障就近入学制度的实施，《义务教育法》对政府进行了规范，认为政府要保障儿童接受义务教育的权利，并承担相应的义务。然而对学生来说，《义务教育法》中有关就近入学的条款，则非义务性规范，而择校也非禁止性规范，即就近入学并非学生必须履行的责任和必须作出的行为。从其他法律条款来看，入学确系儿童、少年的权利和义务，但就近则只是权利而并非义务，原国家教委基础教育司早在1995年就曾予以确认：“就近直接入学也不是单纯入学地域的划分，而是使所有儿童、少年都能从那种有选择地接受教育带给他们的沉重思想负担和竞争压力下解脱出来，均等的接受义务教育的一种权利的体现。”[19]既然就近不是必须作出的行为，那么根据权利可以放弃的法律精神，学生可以放弃国家安排的就近入学的权利而择校。因为家庭或学生进行择校时他们并没有不接受义务教育，而是想追求优质的教育或选择其他更合适的教育地点。如果他们选择民办学校接受教育的话，也没有牺牲其他公办学校学生的教育资源。相反，他们还为其他在公办学校就读的学生腾出了更多的教育资源。
从人权发展的历史来看，先后经历了第一代的自由权、第二代的社会权、第三代的发展权。发展权包括集体发展权和个人发展权。义务教育既是为了保障国家的集体发展权，也是为了保障个人的发展权。而个人发展权中的教育权最主要的实现保障还是要靠家庭，因为家庭是最愿意为子女的教育进行投资的主体和最直接的受益者；在国际法学界，也普遍认同家庭对教育选择的优先权，特别是对于教育形式的选择权。因此，家庭完全拥有择校的权利。
三、就近入学制度的特例分析：特殊人群的入学方式保障
1986年的《义务教育法》通过对就近入学的制度规范强化了政府的职责和义务，也为一般儿童和家庭提供了基本的入学保障，但对于特殊人群家庭子女义务教育入学方式的选择权利保护不够，而新修订的《义务教育法》对义务教育阶段入学方式的规定有所发展，也更为完善，更具灵活性。如新修订的《义务教育法》第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。县级人民政府教育行政部门对本行政区域内的军人子女接受义务教育予以保障。”这一规定既符合义务教育阶段入学方式的国际发展趋势，也体现了家庭对入学方式进行选择的更大权利。如在法国，据公立学校家长会组织调查表明，25%的家长希望取消就近入学制度，50%的家长希望它的实施更加灵活。[20]从新修订的《义务教育法》第十二条的规定来看，它主要包括三种方式：第一，严格的以户籍所在地为基础的就近入学制度。第二，宽泛的以工作地或居住地为基础的就近入学方式。第三，军人子女的就近入学方式。很明显，第一方面的规定就是我们通常所理解的就近入学制度，但通常对于第二、第三方面的就近入学规定有所忽视。究其原因，可能与我们习惯以一种常规的思维方式理解就近入学制度有关，也与新的《义务教育法》才刚刚实施有关，还可能与第二、第三方面的就近入学规定在实施的过程有一定难度有关。对于第二、第三方面的入学方式，我们可称作特殊人群的入学方式，其中第二种方式针对的是流动性人口的子女而言的，第三种方式针对的是军人子女而言的。从教育实践来看，由于军人的特殊身份，其子女的入学问题一般都能得到当地地方政府的特殊照顾，可以比照户籍所在地的就近入学方式予以解决；对于流动性人口子女的入学问题，则是当前教育界的一大关注焦点，需要我们进行深入研究和提出合理的可行的政策措施。
不过，这里所言的流动性人口有其特殊的涵义：一是指虽然在当地工作但是户籍不在工作地的人群，典型的人群如农民工；二是指在当地居住但户籍不在居住地的人群，如没有取得户籍的购房者或其他暂住人群。对于这类人群子女的入学方式，我国《义务教育法》第十二条认为他们有选择采取何种就近入学的方式，首先他们有权在自己的户籍所在地就近入学，其次可以“在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的”，而且“当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”，但是“具体办法由省、自治区、直辖市规定”。这既为这些流动性人口子女的入学方式的选择权提供了法理依据，也对流动性人口流入地政府提出了法律义务，但是如何为他们创造“平等接受义务教育的条件”仅仅是一条概括性的规范，缺乏实际的操作内容的指引，在实践中常常会导致当地政府的不作为。可喜的是最近我国有一些地方政府开始积极进行试点改革，如广东省教育厅《关于持广东省居住证人员子女入学问题的通知》就明确规定，对持广东省居住证有效期在3年及以上的、有固定职业和固定住所的人员，其子女入读小学、初中学校与当地学生享受同等待遇，其子女在居住地学校初中毕业可参加当地的中考，就读普通高中和职业中学与当地学生同等待遇。[21]广东省的做法是对《义务教育法》第十二条的具体化和细化，虽然对于这种实施办法的科学性和合理性还需要进一步论证和实践的考验，但是这种对于法律精神的积极探索是值得肯定的。
在我国，地方政府是义务教育投入的主要承担者，如果要推广这种就近入学方式，必然涉及到入学者放弃其户籍所在地政府对其所作的义务教育投入，而流动性人口流入地政府则多承担这笔额外的投入。但在实践中，绝大部分流动性人口流入地政府则基于多种考虑，积极鼓励创办民办教育，积极鼓励流动性人口子女选择民办学校，用社会力量办学来消化这部分额外的教育需求；还有少数流动性人口流入地政府则采取用公办学校和民办学校同时消化这部分额外的教育需求。这样一来，就可能产生了三大问题：一是可能加重了流动性人口流入地政府的财政负担；二是可能加重流动性人口家庭的教育费用；三是流动性人口输出地政府存在教育投入的非充分利用现象。为了妥善解决这三大问题，使用类似于美国的教育学票制度是较好的办法，具体做法是：不选择在户籍所在地就近入学的儿童或少年，可以向流动性人口输出地政府提出申请，流动性人口输出地政府应该给予其一定面额的教育学票（面额多少由国家相关部门进行全面评估核实）；该儿童或少年可以持这些教育学票到流动性人口流入地政府的公办学校或民办学校就读，并用其持有的教育学票抵消部分学费，自己只需要补足差额即可（如果持有的教育学票面额多出应该缴纳的学费，剩余部分应该划归流动性人口流入地政府支配）；流动性人口流入地政府再通过其收缴的教育学票向流动性人口输出地政府获取等量的教育费用；而流动性人口输出地政府则可削减其向流动性人口流入地政府回购教育学票的教育费用。如在我国浙江省的长兴县、绍兴县等地，从2001年开始进行了类似于美国教育学票制的教育券改革，取得了明显的效果。[22]从实践效果来看，先在小范围进行试点工作是可行的，但主要还是应该通过完善择校制度、引入竞争机制的方式来促进公办学校的办学效益。
经过以上三大逻辑层次的发展和完善，我国《义务教育法》中规定的义务教育阶段的就近入学制度才会真正得到全面的实施，各种权利相关人的权利才能真正得到相应的救济，一个外延宽广的就近入学制度的逻辑体系才会真正得以构建和发展。