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［中图分类号］G46 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-5111(2003)03-0066-04
众所周知，市场机制本身存在许多缺陷，在许多情况下以市场为基础进行的资源配置会出现所谓的市场失灵现象。人们通常认为政府的干预能够有效的解决这些问题，运用政府这只看得见的手就可以药到病除。其实不然，由于种种原因，政府失灵的现象也是十分普遍的。1980年的诺贝尔经济学奖得主，美国经济学家J.M.布坎南等较深入的研究了政府失灵的问题。归纳起来，他认为政府失灵的原因主要有以下几种：第一是由信息不全或决策人自身局限性造成的政策偏差或低效率；第二是政府机构办事效率低下的特点；政府官员私利性的存在与寻租活动等。[1]将政府失灵现象移植到高等教育评估中，不难看出，当前我国的高等教育评估现状中还存在不少问题，随着我国高等教育管理权的重心下移，高等教育评估不再是政府部门一方的行为，而成为所有高等教育受益者和期望者的行为，社会团体的参与和意见已成为不可忽视的因素，因此加强我国高等教育的改革，是克服政府评估失灵现象，提高高等教育质量的重要手段。
一、从“政府失灵”看我国高等教育评估现状中存在的问题
（一）政府评估信息不全、专业性不强，导致评估失真
政府评估是一项专业性很强的活动，它需要评估者掌握大量的、全面的信息，而且从业人员要具有一定的专业水准。但是我国的高等教育评估基本上是由政府独家垄断。首先，政府不能收集到全面准确的信息，由于人手有限，加上与高校工作规律不同，政府不可能对全国几千所高校的信息进行全面收集。因此，信息的不完全性和滞后性，必然会引起评估结果的失效，甚至是决策的失误。其次，评估人员大多并非是专业出身，他们往往是从政府部门的闲职中分流出来或者是政府安置的关系户，由于文化水平、分析能力、决策能力等自身因素的限制，必然会影响到评估的准确性和真实性。信息的不完全和从业人员自身客观条件的制约，是导致政府失灵现象在高等教育评估中发生的主要原因，也是当前我国高等教育评估改革的主要症结所在。
（二）评估主体单一化，导致评估效率低下
政府在现行的评估体制中是评估的唯一主体，带有明显的权威性，社会和学校的积极性难以发挥。首先，社会团体参与评估只是一种象征性的补充，对政府高教评估的结果与改善高校工作的措施，社会各阶层也缺乏足够的认识和理解。为此不能充分发挥社会团体沟通社会和学校联系的桥梁作用，更谈不上社会各界支持、监督高等教育评估活动的顺利开展，促进高等教育质量的提高。其次，在评估中，高校处于被动的地位，主体意识淡薄，高校不能充分意识到自评的重要性，对政府自上而下的评估结果只是消极的接受，这样对改进高校工作起不到真正的作用。评估主体的单一化是导致高等教育评估不力和低效的主要原因之一。
（三）政府独家控制评估权，缺乏监督，影响了评估的公正性
我国的高等教育权威性评估由政府独家控制，不可避免的存在着寻租活动。寻租活动从经济视角对腐败行为进行了合理的解释，寻租活动简单地说就是通过行政手段来维护或攫取额外利益的行为，是造成政府失灵的主要原因。[2]我国的高等教育评估无论是在评估过程中，还是在评估结束后，都有很强的封闭性。[3]前者表现在评估主体所采用的数据来源、评估方法和指标体系等方面缺乏透明度，后者表现在评估结果都只让被评估单位的领导知晓，往往并不向社会公布。加上其他机构也很难对政府的评估行为进行有效的监督，这种不透明的评估很难保证评估活动不受评估者主观因素的影响，不可避免地会出现政府官员的寻租活动，从而影响到评估的客观公正性和科学民主性。
二、建立教育评估中介组织是我国高等教育评估改革的出路
我国高等教育体制改革的目标是：建立“政府宏观管理，社会广泛参与，学校面向社会自主办学”的新体制。[4]随着高教体制改革的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，我国现行的高等教育评估体制已不适应形势的需要，政府自上而下的行政性评估所带来的弊端日益凸现。当然，建立政府、社会中介组织和高校自身评估相结合的新型评估体系，是“治疗”政府在评估中失灵的有效药方。但是笔者认为建立教育评估中介组织是“根治”政府失灵的一剂良药，因为中介性评估由独立的评价主体实施，兼顾了社会多种需求，并接受各方面的监督，因而可以克服行政性评估中难以避免的种种缺陷，对教育活动及办学效益作出客观、公正的价值判断，能有效地弥补政府的失灵。
（一）中介评估的专业性保证了信息的完全和准确，避免政府决策失误
实践证明，政府对高等教育的过度干预，往往导致高等教育系统的低效率，不但使高校不能很好地发挥他们的作用，而且也使国家难以达到自身的目的。一旦政策失误对高等教育和国家的发展所造成的损失是难以估量的。但是正如美国高等教育哲学家布鲁贝克所言：由于高等教育在社会中所起的作用越来越大，因此就有必要用政治观点来看待大学，这就像战争意义太重大，不能完全交给将军一样，高等教育也相当重要，不能完全交给教授们决定。[5]既然高等教育既不能受政府过多的干预，又不能将命运全部托付给高校的教授们，所以建立教育中介组织，吸引社会各界人士参与高等教育管理，是避免高等教育发生太大偏差的重要措施之一。
正如我们前面所谈到的，由于信息的缺乏和决策人自身的局限性可能导致政策制定者不能做出最优的决策，甚至导致决策失误。然而教育中介评估机构的出现基本上解决了这一难题。教育中介组织介于政府和高校之间，能够比较全面的掌握信息，因为高等教育质量的信息是在社会的各个方面分散发生的，且最先在社会的各个用人单位之间传递。教育中介组织能够及时的收集、整理以及形成有价值的评估意见，然后将这些信息和意见反馈给政府和高校，使之积极谋求教育与社会的密切结合点，找出影响教育发展的各种因素，从而最大限度的避免因信息不全而导致的政策失误。
高等教育评估是一项专业性比较强的活动，它需要评估主体具有较强的专业性。中介评估机构进行的专业性评估，在政府的宏观管理和社会各界的监督下，其评估工作会更具客观性、科学性、公正性，能够为政府决策提供真实客观的信息，有利于高等教育评估工作的完善和发展。中介机构参与高等教育评估，减轻了政府的负担，行使政府无法行使或行使不力的职能，政府可以相对地从对高校管理的具体事物中超脱出来，集中精力投身于事关高等教育大局的宏观调控中去，这样有利于科学决策和宏观管理。另外，中介机构进行专业评估不仅为政府提供了真实可靠的信息，而且最重要的是从根本上改变了政府在高等学校具体办校行为中的直接指挥者和在高校的评估中简单的功劳判断，使政府能集思广益，认真听取来自社会和高校不同的声音，这样政府的决策就会更加民主、更加有效。从而在一定程度上克服政府因自身的局限性而造成的决策失灵。
（二）中介组织的建立改变了评估主体单一化的局面，提高了评估的效率
从国外高等教育的发展来看，政府和高校的职能作用在不断变化，这种变化的趋势是由两个极端向中间发展，即大学自治型向政府干预过渡；政府集权型向高校自我调整过渡。政府、社会、高校三方作用的结果是产生了相对独立的中介性教育评估机构，并以此为桥梁达到了一种新的平衡。承认中介组织评估的地位实际上是改变了政府独家控制高等教育评估权的现状，使得高等教育评估主体多元化。高等教育评估主体多元化，也就是变过去单一的教育行政官方机构为政府、社会、学校多方介入的多主体结构。这样可以使得评估机构之间既相互竞争又分工合作，有利于提高评估工作的效率。
在我国高等教育评估体系中建立中介机构的设想，旨在政府和高校之间设置一个能够有效反映社会需求、体现高等教育管理特点的独立的评价组织，借以理顺国家、高校、社会之间的关系。建立一种政府宏观调控、高校自主办学、社会积极参与，三方各尽其职、各尽其责、共同努力有效满足以社会需求为导向的高等教育发展运行机制。建立中介机构进行专业评估并不是取消了政府和学校在高等教育评估中的作用，而只是高等教育评估体系中的一个层次或一个环节。三者的分工主要体现在以下几个方面：
作为政府的责任，第一是负责制定有关高等教育评估的法规与政策，使评估工作做到有法可依、有章可循；政府负责组织和管理高等教育评估工作，负责建立各类评估机构的认证制度，对各类评估主体的资格进行鉴定，对活动范围、责任与权限作出明确规定，规范评估行为，从制度上维护评估行为的客观性和公正性。第二是政府负责做好评估分工。在新的高等教育评估体系中，政府评估的工作重点是对新建院校的办学水平和教育质量进行合格性的评估，其他单项评估和选优评估委托给中介机构进行，高校主要是负责日常性的教学评估。
作为中介机构的责任，第一是代表社会的心声，负责将社会对人才质量的要求反馈给政府和高校，以求改进工作。第二是负责政府分派的选优性评估和各种单项评估，建立开放的、为社会广泛关注的评估结果公示制度，将评估结果定期地向社会发布。在一定程度上引起各高校的质量危机感和忧患意识，对高校工作起到一定的激励作用。
作为高校的责任，第一是负责主动开展自我评估，组织经常性的教学评价，包括对教师和学生的评价。第二是建立有效的激励和改进机制。高校开展的评估不仅有鉴定的功能还有诊断和纠偏的功能。第三是积极配合政府和社会的评估工作，变“要我评估”为“我要评估”。事实上一个真正持久的教育评估是全校师生员工共同努力的结果，单靠外界的评估和监控是难以保证其效果的[6]。
这样一来，政府、社会和高校各司其职，有利于保证教育行政部门制定和执行高等教育评估政策的力度，调动社会各界参与高等教育评估的积极性，增强学校自我约束和自我发展的能力，从而在一定程度上提高政府工作的效率，解决世界各国都普遍存在的“官僚、低效”的问题。
（三）中介组织的评估和监督，增加了政府评估的透明度和公正性
长期以来，我国的高等教育评估带有明显的权威性，非政府的评估基本上得不到承认，因而其他机构就没法对其进行竞争和监督，政府评估的效率和效果都大大打了折扣。社会中介组织参与高等教育评估对克服政府评估的低效和寻租活动有着重要意义。
一是中介组织可以检查政府评估的运作程序。毋庸置疑，程序问题在当今的社会中至关重要，有了法定的、比较合理的程序，才有可能最大限度地杜绝拖拖拉拉等低效行为和利用职权谋私利的腐败行为，而中介组织参与高等教育评估可以达到这一目的。政府在评估过程中制定的指标体系、操作程序、数据来源都必须公开化，由专业性的评估机构进行检查验收，才能有效。高等教育评估工作能否在社会和实践中发挥作用关键要看它的运作程序是否科学合理，中介机构对政府的评估过程进行管理和监督，能够从过程上确保运行过程的规范化和科学化，从操作程序上保证评估结果的真实性和客观性，在一定程度上提高评估的效率和透明度。
二是中介组织可以进行有效的监督。有了合理的程序后，还要进行监督才能确保它的执行。现代评估理论特别重视元评估，即对评估活动本身的科学性和公正性进行评价[7]。因为在评估过程中，评估结果往往受评估者的主观因素影响，再加上社会其他行业不良风气的蔓延，如果不对评估者本身进行监督和评估，就很难保证评估结果的客观、有效。中介组织处于一种相对独立的位置，它既不直接接受教育行政部门的领导，也没有必要向学校邀功，所以它能对政府的评估行为进行监督，起着一定的约束作用。另外在目前的高等教育评估体制中，政府即是高校教育效果的评估者，同时也是高等教育管理效果的评价者，相当于既是运动员又是裁判员，这就容易模糊政府在教育活动中的角色。从逻辑上讲，评价结果也应该由于政府部门改善自身的管理行为，而提高管理绩效。但在实践中，政府在制定评估指标体系时首先考虑到的是自己的位置和利益，评估的结果往往只是对高校管理行为的一种判断，中介组织参与评估能够客观评价政府的管理行为，在教育运行中起着监督作用，从而提高政府管理的效能，监督政府逃避责任，从机制上克服政府失灵问题。