略论中国行政文化创新，本文主要内容关键词为：中国论文,行政论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓行政文化，一般指行政活动过程中，影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政道德、行政习惯、行政规则等，这些文化要素对于行政管理体制的确立与发展，对于行政决策活动的展开，对于行政法治化建设的进程，对于行政人员的行为道德状况，都发生着极为重要的影响，从而形成为特定的行政体制文化、行政决策文化、行政法治文化、行政道德文化等等。任何一种行政文化都不是主观意识的产物，而是适应特定的社会经济、政治发展的需要，在一定的社会文化背景下形成并发展的。中国在长期的行政实践中所形成的同社会经济、政治制度相适应的系统性行政文化，在维护相关的行政管理体制、调节行政官员行为、规范行政管理活动等方面曾发挥了相当重要的作用。随着我国经济体制转轨与政府职能转换，行政改革已开始进入实质性启动阶段，在改革进程中，人们开始注意到一些原有行政文化要素所起的消极作用，感觉到外来行政文化对我国行政领域的冲击，逐渐认识到行政文化创新对中国行政改革与行政现代化的重要意义。
一、行政体制文化创新
从1949年到1996年，中国政府进行了多次以机构改革为主要内容的行政体制改革，大的调整就有六次之多，但始终走不出精简——膨胀——再精简——再膨胀的循环怪圈。认真总结历次机构改革的经验教训，使我们认识到：仅仅围绕政府系统内的权力关系就事论事实行机构改革，不是从行政体制的系统性高度进行总体性的设计，忽略行政体制文化更新对行政体制改革与创新的重要意义，这是历次政府机构改革不能获得圆满结果的重要因素之一。为此，在新一轮行政体制改革中，必须注意同时把握两大主要环节：体制性要素改革与文化性要素改革。前者主要包括转变职能、精简机构、理顺关系、调整结构、完善公务员制度、健全行政决策体制、加强行政法治建设等等，近年来理论界就这些课题展开了广泛深入的讨论，但对后者即更深层次的行政文化性要素改革与创新方面的探讨则显得相对不足。为了使行政体制改革能获得切实而持久的成效，在实施体制性改革过程中，还必须重视行政体制文化的创新与发展。
在行政文化体系中，行政体制文化具有关键性的意义，它直接影响甚至决定其他行政文化要素的性质和功能。从内容上分析，行政体制文化主要反映行政活动主体对各种行政关系、行政过程的认识，具体而言，涉及对行政的性质与方向、行政机构、行政职位的设定及行政组织与行政权力之间、政府与公众之间关系的意识、思维与观念。行政文化的主体不仅包括行政系统内的成员，还应当包括同行政体制及行政过程紧密相关的社会公众，正是社会公众与政府系统之间的相互作用关系，才形成某种特定的行政体制与行政活动方式。一种特定的行政体制及与此相适应的体制文化，客观上营造出一种特有的行政环境，由此深深影响行政活动过程。长达二千多年的中国封建社会培育出一套以集权型、血缘宗法型、等级权威型、高度一致型为基本特征的系统性行政体制文化，为维护、保障封建行政机器的正常运转起了重要作用。
社会主义制度的建立，使社会经济、政治乃至行政关系发生了根本性的变化，为行政文化创新提供了现实基础。但是，由于根植于两千多年历史的传统行政文化的深刻影响，由于建国以后所实行的高度集中的计划经济以及与此相适应的政治和行政管理体制，从而在行政体制文化方面依然保留了不少传统要素，普遍存在一种“崇上”、“唯上”的行政思维模式，并在中央与地方关系、上级行政部门与下级行政部门之间关系，政府部门与社会公众之间关系，以及行政管理组织的设置与行政人员的任用等方面，都明显表现出“集中性”、“一致性”、“统一性”、“亲缘性”等特征，缺乏一种现代民主意识与作风。随着我国经济体制转轨，必然要求行政体制进行相应的改革，而这项改革的重要内容之一，就是要同步推进行政体制文化的创新，使两者之间形成一种相互促进的积极关系。
立足我国经济、政治、文化发展现状与要求，参考国外行政体制改革与行政文化革新的经验，现阶段行政体制文化创新的重点应围绕政府与公众之间的关系，努力培育、发展一种现代公民意识，为我国行政体制的改革与完善提供必要的基础。内容大致包括：
1.确立社会公众利益至上的意识，作为协调中央与地方权力关系的指导原则。中央政府与地方政府的关系因实际所包含的利益倾向，历来是一个相当棘手、复杂从而特别令人关注的课题，由于它最终涉及到政府与社会、政府与公众的利益关系，故而成为现代行政体制改革与体制文化创新的一项重要课题。自20世纪80年代以来，一些西方国家针对为适应工业社会而逐渐形成的行政权力扩大化、集中化的倾向，在“行政民主”的旗帜下，先后实行了行政分权改革，主要内容有：中央政府组织向地方政府组织分权，政府组织机构向地方社会组织机构或私人机构分权，上下级行政组织之间变简单的命令——执行关系为合作关系。法国政府于1982年通过并开始推行《下放权力法案》，确定中央对地方的权力主要为合法性监督；日本政府在1995年制定了《地方分权推进法》，目标是“建立中央与地方对等与合作关系”，使地方行政组织、社会组织有更大的自主权，并明确中央对地方的干预要遵循“依法、公平、透明”的基本原则；美国自里根政府以来，一直在推行“新联邦主义”，提出“还权于州”、“还权于民”。我们党历来十分重视处理好中央和地方的关系，注意充分发挥中央和地方两个积极性。“总的原则应当是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有体现维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。当前应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。”（注：江泽民：“正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系”，1995年9月28日《人民日报》。）实际上， 由中央集权向中央与地方分权方向发展，其实质并不在于行政权力在两者之间的移动，而是体现着政府同公民关系的重大变革，反映着政府权力正逐渐向公民、向社会移动的趋势。就此意义而言，确立“代表中国最广大人民的根本利益”的意识，正是合理协调中央与地方利益关系的最为重要的原则。
2.确立开放型的行政体制文化，扩大公众对政府工作的有效参与。开放型的行政体制文化直接涉及到公众与政府的关系问题，也即行政民主的问题。1998年9月7日至11日，在法国巴黎召开的第二十四届国际行政科学大会将公民与公共行政作为大会讨论的主题，着重讨论了公民保护形式与公共行政、公民与公共服务供应、公众期望、行政过程中的公众参与等等问题，这些问题表明公众的地位及公众与政府的关系正在发生着深刻的变化，民主型、开放型的政府形象正在成为公众的普遍要求。在此之前的相当长一段时期内，行政被认为是维护国家利益、保护集体利益的，从而在行政与公民之间，前者总是具有优越的地位，尽管作为公民在政治上拥有公民权利，但在行政面前，他们只是消极的被治者，存在着实际上的不平等。在西方国家，随着“新公共行政学”的诞生和社会公平、社会平等观念的普及，行政民主意识开始成为行政体制文化的一项重要内容，如赫伯特·考夫曼所说，“在美国的各个领域、各个地区，人们到处都可以感受到行政‘分权’的气氛。……在更多的情况下，行政分权被解释为大众对政府工作的有效的参与。”（注：赫伯特·考夫曼：《行政分权与政治权力》，《公共行政学评论》29期，1969年1版，第3—15页。）实现公民有效参与的首要条件是增强行政的透明度，畅通能够使公民充分表达他们的意见与要求的渠道，必要时以行政公决方式让公民作出决定。在法国和英国，早在80年代就已出现了“公共质询”制度，为公民“参政议政”提供了必要的条件；随着网络信息技术的发展与电子化政府的启动，政府与公众之间的交流由以往的“单向性”转变为“双向性”，公民不再是单纯的“受众”角色，他们可以在互联网上随时得到想要的信息，参与政府部门的各种讨论，表达自己的意见与要求，并可通过信息网络对行政过程与相关的行政人员实行有效的监督。可以说，信息技术的发展及其在行政领域的应用，一方面为扩大行政民主创造了良好的条件，同时，它对社会公众独立、自主、平等、参与等民主意识的启发与培养也有着不可忽视的功能，就此意义而言，网络信息技术是建设开放型行政体制文化必要的物质技术载体。
3.培育行政人员的职业意识，建设一支高素质的行政人员队伍。人是体制的主体，是体制的灵魂，也是体制文化创新的载体。任何行政过程和行政活动总是要落实到人这一要素上来，包括政府与公众之间的关系如何，关键也是取决于行政人员对这种关系的认识与表现。为此，行政人员的行政意识状况在行政体制文化结构中显然具有特殊的意义，并深深影响着行政体制文化乃至行政体制的创新。在传统血缘宗法型体制文化的影响下所实行的任人唯亲、近亲繁殖的用人理念与体制，必然堵塞贤路，造就出一批擅长游戏官场，精于关系权术而缺乏职业化意识与技能的行政人员。经济体制转轨和政府职能转换，要求建设一支高素质的、文明的、能够切实提高政府生产力的行政人员队伍；而科学技术的不断进步与信息时代的来临，推动着行政管理专业化与技术化的发展，从而进一步提出行政人员职业化的要求。在美国，公务职位分类下的公务员系列共有500多种， 政府雇员中约有三分之一左右的人从事着专业化和技术化工作。在行政现代化发展过程中，一些国家政府的行政体系日趋成为职业人员的“天下”，行政管理正在成为一个专门的职业领域。从中国行政体制改革实践来看，更新传统行政观念，培育现代职业意识的关键是确立以功绩制为导向的公务员制度，这就需要改革与健全行政录用制度，在公开、平等、竞争的基础上选拔行政人员；需要强化人事管理机制，建立科学合理的考核、奖惩等激励机制；需要完善职后教育培训体制，从管理理念、管理知识、管理技能及职业道德等方面着手，优化行政人员的整体职业素养。
4.发展公共行政意识，维护社会公共利益。公共行政概念的核心在于公共利益，但长期以来，公共利益问题常常被一些理论分析家所忽视或抛弃，“公共利益不过是在政治辩论时，负责将某些特定团体的利益合理化。”（注：萨洛夫：《概念的模糊性》， 载《公共利益》（thepublic interest），New York:1962，第185页。）事实上，“正是由于私人利益和公共利益之间的矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体形式。”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，第38页。）因此，政府出现本身同公共利益就有着密切联系，如果政府只是追求自身的或只是维护部分人的利益，它将失去合法存在的基础。在交织着种种利益关系的社会中，尽管利益多元化是一个不可回避的客观事实，但一个社会始终存在着共享的利益（shared interests），这也正是政府产生与存在的基本依据。公共利益原则要求：行政体制的设置与运作，必须充分考虑公共的、共享的和社会性的利益，确立为广大社会公众服务的意识。具体而言，培育公共行政意识特别需要注意解决好两个问题：第一，就理论上来说，政府的存在应以无私地追求公共利益为自己的根本选择，把社会利益的最大化作为自己的政策目标，但不可否认的是，政府在代表社会利益的同时，也常常在考虑自身的利益需求，具有某种“经济人”的特征；尽管社会要求行政机关公职人员廉洁奉公，但由于人的本性中所具有的利己倾向及外部环境的诱惑，在缺乏制度与法律要素制约的情况下，一部分行政人员在自己的职权范围内自觉或不自觉地谋求个人利益，从而无法有效地承担起为公共利益服务的职责；第二，我国以往实行的行政体制改革，虽然都围绕着权力关系的变动，但其重点只是行政权力在组织系统内的上下或左右移动，很少突破行政组织范围。1998年政府机构改革时，国务院组成部门下放了44项职能，国务院直属办事机构下放了14项，国务院部委管理的国家局下放了56项；地方政府也相应下放了某些职能，有些甚至直接下放到了社区或街道。政府权力向社会的适度转移，是政府公众意识的具体体现，这种行政关系的重大变更使政府缩短了同公众之间的心理距离。公共权力的回归，使社会公众能够自主而妥善处理同自己切身利益相关的事务；同时，政府职权的合理定位，也有助于加强政府对社会发展的宏观协调与服务功能。
二、行政决策文化创新
从内容上分析，行政决策文化所涉及的主要是决策者对决策本质、决策方向及决策关系的认识。任何一种特定的行政决策文化，客观上都受到相应的行政体制及社会文化的影响和制约。在以小农经济为基础的中国封建社会里，“天下之事无大小皆决于上”，（注：《史记·秦始皇本记》。）该传统自秦沿袭至清从没间断，如康熙帝所称“今大小事务，皆朕一人亲理，无可旁贷。若将要务分任于人，则断不可行。所以无论巨细，朕心躬自断制。”（注：《康熙朝东华录》卷九十一。）高度集中的行政管理体制，孕育出高度集权的行政决策文化和决策体制，这种影响深远的传统型决策文化较为突出的表现主要有：
1.个人权威型决策文化。一项决策，最终是由个人拍板定案还是由集体议决，这里体现着两种不同的决策文化。如果重大问题由大家坐在一起讨论，最后由某个人说了算，这从本质上而言，并不是一种真正的集体决策，因为这里的集体，实际上只是起了一种智囊团的作用，所以这种决策方式依然属于个人决策的范畴。集体决策的实质在于：集体中的每个人在决策表决权上的地位是平等的，最终决定不是由某个个人作出，而是由集体成员通过表决，按少数服从多数的原则通过的。在我国高度集中的计划经济体制和行政管理体制下，决策往往被看作是最高领导人的特权，一切重要事务都由主要领导人最终确定，体现着一种明显的个人权威型决策文化。
2.个人经验型决策文化。这种个人经验型决策文化大致表现为：决策者主要依靠自己的思想方法、价值观念、学识才能、经验教训、道德判断、法律意识等，在对以往进行总结概括和对未来展开综合分析、主观判断的基础上，所从事的决策活动过程。尽管科学决策并不绝对排斥经验，但决策的“个人权威性”与“个人经验性”相结合，往往可能导致决策的局限性与狭隘性，从而发生决策失误。
3.封闭型决策文化。集权性的决策文化，容易造就“封闭性政府”，其显著特征主要表现为决策者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，决策被看作只是政府或领导集团的事，广大社会公众实际上被排除于决策过程之外，使决策无法体现出一种“公共”特性，其后果便是在一定程度上妨碍了政府决策的合法性及社会公众接受、贯彻决策方案的自觉性。我国市场经济体制的确立与发展，使“民主性”行政理念开始渗入公众意识，由此提出决策民主化的要求：政府在实施公共行政管理、进行公共行政决策过程中，必须摒弃作为传统决策文化基础的特权意识，置自己与公众相平等的地位，虚心而广泛征求、参考公众的意见和建议，倾听公众的呼声，特别是通过政务公开，确保公众对公共行政具有知情权与监督权。在瑞典，公开性的原则早在1766年就已被载入法律，后来又由宪法作出规定。为了促进自由交换意见，扩大信息来源，法律规定每个瑞典公民都可自由调阅各种官方文件，发表自己见解。法国所确定的“自由查阅行政资料的原则”使公众可以自由接触行政资料，获取行政信息。美国传统的民主精神与氛围使得行政过程具有极大的公开性，自1967年7月实施了《信息自由法》后， 明确规定凡与公众有关的行政生活的各种文件，人人都可以接触，都可以查阅和复制，行政机构应当按照公开性的原则编制全部资料的索引。公开性原则的贯彻实施，为行政决策过程注入了必要的活力，对完善行政决策体制，体现行政决策的“公共性”与实现公共行政决策科学化提供了可靠的基础。
从我国经济、政治发展的情况来看，这种决策文化与决策体制的更新应着重从以下几个环节着手：
第一，决策组织系统的更新。我国计划经济体制下形成的自上而下、高度集中的政府决策组织系统，具有一定程度的自我封闭特征，决策过程往往限于相当狭小的范围，以至导致决策信息“有效需求”总是显得不足；同时，小型化的封闭性决策组织在制定决策过程中，容易受到“集体思维”的影响，这种“集体思维”是指：当群体内的成员希望达成共识的努力压倒了他们对可供选择的解决方法进行具体分析的动机时，他们所处的一种思维模式，“集体思维”容易使决策过程呈现出高度的“一致性”，这种“一致性”将影响决策方案的科学性与有效性。为此，决策组织系统更新重点在于贯彻决策过程的民主化：一是要注意发挥专家、学者的作用。要进行一项重大的决策，只靠政府官员本身的知识、经验还是远远不够的，需要各方面的专家学者提供专门的科学知识，开展多学科的综合性论证，集思广益，以减少政策性的失误；二是要开拓公众参与决策的渠道，加强“官民一体”，实现上情下达，下情上达，只要不是国家机密，都可公开向社会征求决策方案，从不同的方案中权衡、选择，形成正确的决策。一旦决策方案具有坚实的公众基础，必将能够获得公众更广泛的支持。
第二，决策信息系统的更新。信息是决策的基础，决策的合理与不当，很大程度上取决于可供决策者使用的信息系统情况。一般来说，决策者所需要的信息，必须贯彻真实性、及时性、适用性和足够性等原则，而这些，都与决策信息系统相关联；任何一个有关渠道没有疏通，使信息输入不足，或者流出错误的信息，都可能导致决策失误。传统的行政决策组织体制获取信息的主要渠道大致是自下而上传递材料，这种信息传递系统客观上存在着不少缺陷：信息传递过程往往要经过多个层级，这样既影响了信息传递的速度，还可能导致信息在层层传递过程中的失落；信息收集与传递人员由于种种考虑，有可能对信息实行意向性的选择或修饰，造成信息失真；由于体制和观念等方面的原因，信息收集的范围较为狭窄，使所获得的信息具有一定的局限性，决策者难以掌握足够的信息量；信息收集的技术和方法比较落后，也在相当程度上影响着信息传递的时效性与信息量的足够性；由于技术、时间等多种因素的制约，对所收集的大量信息常常感到难以进行必要的分类与取舍，这会在一定程度上削弱信息的适用性。互联网的应用与电子政府的发展，为公共决策信息系统的更新带来了良好的机遇：有助于更新决策信息输入系统，大大拓展信息输入渠道，较为顺利地获得可供选择的各类信息，丰富公共决策所必需的信息量，为决策者对信息进行正确分析与合理选择提供必要的条件；有助于更新决策信息传递系统，使决策信息传递更加迅速、及时，保证决策者及时获得必要信息，避免因信息姗姗来迟而导致的决策滞后或决策失误；有助于更新决策信息加工选择系统，对纷繁复杂的众多信息在网上进行分类与筛选，帮助决策者更好地分析与使用决策信息，为决策者正确判断与合理选择提供必要的条件；有助于更新决策信息反馈系统，使公众通过网络终端随时了解决策执行情况，为实现对公共决策的有效的监督提供了必要的信息条件，同时，网络技术可实现两个终端之间的直接联系，从而畅通了监督信息的反馈渠道。
第三，决策规则的更新。在决策文化体系中，决策规则由于其所涉及的利益属性，总是特别受到人们的关注。亚里士多德在考察政体问题时，曾将统治者立足于谋取私利还是为公众谋利益作为划分城邦变态或正宗的基本标准，实际上，在不同的社会制度和行政文化氛围下，都存在着相应的决策规则，体现并协调着人们的利益冲突。由中国封建专制制度及传统行政文化所决定的决策原则，其最本质的特征便是决策目标的“家族性”或“个体性”，决策过程的垄断性以及决策权力的无限性。为此，决策规则的更新，首先在于确立一种公共利益规则，具体而言，要求决策目标能够反映全局利益，因此，在公共决策过程中，应注意处理好各种利益关系。随着我国社会主义市场经济的发展，利益多元化的格局越来越明显，如何协调好个体、集体、国家三方面的利益关系，这是在确定决策目标时必须认真考虑的重大课题；当然，对各种合法利益的确认归根到底需要通过利益表达予以实现，为此，在确定决策目标时，应创造一种有利于进行充分的利益表达的环境和氛围，可以说，在遵循正常民主和法制程序的条件下，决策者对各种利益表达的意见进行综合与提炼，往往能在很大程度上奠定决策的基调，从而影响决策效果。其次，决策规则更新需要合理界定决策的权限规则。这项规则的主要依据，一是由决策公共利益规则所决定，二是旨在追求决策的法制化与科学性。具体而言，行政决策不能与现行的宪法、法律、条例相抵触，不得与国家的政策相违背；决策方案确定之后，要自觉接受有关组织的法律和政策的审查与监督；任何一级地方政府的决策行为都应符合上级指示、计划要求，遵从小目标服从大目标的原则，不搞“上有政策，下有对策”。再次，决策规则更新需要确立实事求是规则。实事求是、理论联系实际、一切从实际出发，是行政决策必须遵循的指导思想，为此，在决策过程中，要坚决排除自以为是、先入为主、固执己见、盲目轻率等倾向，注意调查研究，虚心听取各方面的意见，使决策目标的确定和决策方案的选择具有更为可靠的基础。
三、行政法治文化创新
行政法治文化一般指在法治社会中人们从事各种行政法律活动的传统、习惯、原则与行为模式，对行政法律的制定、实施及其效应的认识，以及人们对法律与权力、公民与政府之间的关系，对法治政府在社会生活中的地位与作用的观念、意识与思维方式等。在自给自足的自然经济形态下，生产与消费的权威是家长、封建主及由此推延的官僚，其他人都是作为这种血亲关系及其推广形式的基础上形成的“草民”，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷第693页。）这样，自然经济从本质上必然要求人治，而不可能实行法治，尽管在一定的范围内与某些情况下，我们也能断断续续听到依法治理的呼声，隐隐约约看到法律闪动的身影，但由于以“朕即法律”为核心的封建法治文化所据有的主宰性地位，不能不使我们清醒地认识到这种封建主义“法治”本质上体现着极强的人格化色彩；由于这种法律往往产生于统治者的主观意志，没有现代立法所必须要求的法定程序，其实质内容只能是代表占社会人口极小部分的统治阶级的利益；由于法律的解释与执行深受传统伦理价值观的影响与制约，“王子犯法与庶民同罪”往往只能成为文艺作品中的情节，在实际执法过程中，“刑不上大夫，礼不下庶人”倒是一条被普遍遵循的法律文化准则；由于法律的制定者与执行者集中于同一部分人，而且执法者总是可以随心所欲地解释和应用法律规则，使得贪赃枉法、草菅人命泛滥成灾，导致人们的最大理想仅仅是希望能够遇上一位敢于为民请命的“青天大老爷”，这反映着百姓对法治的绝望和对人治的无奈接受；由于不具备规范而严格的法定程序对立法与执法过程进行有效的监督与制约，使得本已有限的法律规则的运行总是缺乏足够的稳定性、连续性与确定性，只能作为人治的补充而存在，难以形成系统性的法治文化。
我国计划经济体制下的资源配置方式主要是行政手段，即政府依据行政权力关系、行政命令、等级职位安排、红头文件来配置资源，生产者的生产活动是在政府和上级预先作出的指令下进行的，法律在资源配置中的作用微乎其微，就此意义而言，计划经济实质上也是一种“人治”经济。与此相适应，行政关系、行政过程弥漫着“权力至上”意识，最高领导人意志等同于党的意志，等同于国家意志，等同于法律，正如邓小平所指出的：“把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。）体现出一种行政“人治”文化特征。“在现代西方国家，法治生活不但已经成为社会整合的基石，更进而形成‘文化系统’，在一个高度组织化的成熟社会，更形成一种‘生活方式’，甚至于被公认为‘公共行政的象征’。透过法治的共识，建立社会价值体系观念，作为人人行使权利，履行义务，享受自由，发展社会角色，从事分工合作的基础，从而形成公义理念，作为推行公共秩序，以及确定社会容忍的分际，促进社会团结的准绳。”（注：苏俊雄：《法治政府》，正中书局（台北）第159—160页。）法治意识的社会化，为西方法治政府的发展与完善奠定了切实的基础。
社会主义市场经济的发展改变了法律的性质，由偏重义务设置、权力保障转变到重视权利的维护和对权力的制约，客观上提出了法治政府的要求，而法治文化对于法治政府的实现具有十分重要的作用，这种影响作用不仅贯穿于法的制定、实施过程，更重要的在于需要运用法治文化去替代传统人治文化，这是发展与完善法治社会的必要前提；同时，法治文化的更新对于培育公民依法守法的良好习惯，维护社会公共秩序的稳定，乃至促进社会各种力量的团结与协作，也都有着极为深远的意义。从我国历史与现实的实际情况考虑，当前法治文化创新所要解决的主要问题有：
1.确立法律至上意识。以法家思想为代表的传统法治文化虽然并不排除法律的功能，并在一定程度上主张依法治国，但他们总是难以摆脱人治文化的束缚，将法律视为“一人之下，众人之上”的国器，看成君主手中专用的统治工具，如韩非子所说，法术“不可一无，皆帝之具也”。（注：《韩非子·定法》。）这种法律的“专利性”与“工具性”理念，将政治权威置于法律权威之上，形成了极少数集政治权威与法律权威于一身的特权者，使法律成为主要是规范无权者的力量和绳索。新中国建立后，尽管在法治文化建设与行政法治实践方面有了重大变革，但受特定的经济与政治体制的影响与制约，“秃子打伞，无法无天”的现象依然存在，而“文化大革命”的发生，更是体现出人治社会的特性。现代法治文化所要确立的法律至上原则，意指任何个人、任何集体、任何政党、任何阶级都不能凌驾于法律之上，都必须在法律所允许的范围内活动，法律具有至高无上的权威，具有全面的适用性。通过对法律真实地位的肯定，旨在使权力与责任、权利与义务等关系能够得到合理统一：对掌权者而言，权力的行使必须限于法律所规定的范围，并需要承担相应的法律责任；对社会公众来说，不再仅仅是法律义务的承担者，还同时享有法律所规定的种种权利。由法律至上文化所确立的新型法律关系，是市场经济发展的必然要求，也是行政法治文化创新的一项关键性内容。
2.明确法律的基本职能就在于对权力实行普遍而有效的监督与制约。十八世纪法国思想家孟德斯鸠断言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：《论法的精神》商务印书馆1982年版，第154 页。）传统法治文化的基本特征之一，是将法律看作自上而下控制民众的一种工具，对掌权者而言，如果说他们受到监督的话，那也只是一种自上而下的、相当不确定的、不是以法律为基本依据的、缺乏程序性的权力监督，这种“人治化”的制约机制自然难以对权力腐败实行普遍而有效的监督与控制。运用法律作为权力监督的基本依据，一方面使得这种权力监督具有合法性的基础，可在相当程度上排除种种人为因素的干扰，大大增强监督的力度；同时，“法律面前人人平等”的原则规定了任何人都不能置身于法治之外，任何权力都必须接受法律的制约，任何公民都拥有监督掌权者的权利。当然，如果在体制上没有将法律的制约权比较集中地赋予自成体系的、独立的有关机构，如果公众找不到有效监督的渠道，这种法律监督就可能因缺乏体制方面的保障而被削弱，为此，设立相应的法律监督体系，是有效发挥法律监督功能的必要环节。
3.确立契约精神，培育公民意识。契约是经济学中的一个主导性概念，也是现代法律关系的一项重要基础。契约精神不相信任何身份、等级的特权，其核心内容体现为选择自由与权利平等。中国由于历来商品经济欠发达，故而难以形成与商品生产、商品交换乃至法治政府、公民意识具有某种血缘联系的契约精神，封建的小农经济以及在此基础上形成的封建专制政治和传统文化，只能产生出一批又一批的“臣民”，由此极大地阻碍着法治文化的生成与发展。社会主义市场经济体制的确立，开始形成培育契约精神的土壤，这将逐步唤醒社会公众的独立人格和公民意识，打破对权力的依附习惯，增强法律关系平等的观念。契约精神与公民意识的普及，有助于公众树立正确的法治观和行为方式，为建立廉洁、高效的政府创造良好的社会环境；有助于加强公众维护自身民主权利的意识，提高他们监督政府的自觉性。一定的行政文化实际上构成一定的行政制度或行政体制之灵魂，就此而言，行政文化创新对行政制度或体制的功能发挥具有决定性的意义；而行政文化的形成与发展，不仅在一定程度上受着行政制度或行政体制的影响，更深深地受到一个国家经济、政治体制状况乃至传统文化的制约，受到外来文化的影响。“西方法治精神是全人类文化优秀成果的组成部分，移植和借鉴是法治工程不可缺少的环节。”（注：钱鸿猷：《西方法治精神和中国法治之路》，载《中外法学》，1995年第6期。）但中国有自己的传统， 有自己的国情，因而不能简单地全盘移植西方文化体系。同时，我国传统行政文化中包含的重视社会整体利益，注重人际关系的和谐与秩序，强调人本主义和道德教化等等内容都值得我们分析借鉴。“身居迅速变化的时代，我们希望在探索走向未来的同时不割断同过去的联系。在告别过去的时候，我们有一种深刻的不安，失去传统会使我们一无所有。”（注：法里德·扎卡里亚：《文化决定命运——李光耀访谈录》，载《经济民主与经济自由》，三联书店1997年版，第201页。 ）我国改革开放的实践，正全方位地更新着传统行政文化；而社会主义市场经济的深入发展及行政改革的不断深化，必将进一步促进我国行政文化的创新。
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