美国国家公园与我国生态旅游发展的比较研究，本文主要内容关键词为：美国论文,生态旅游论文,国家公园论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于美国国家公园
国家公园的概念源于美国的national park，最早由美国艺术家George Catlin首先提出。1832年，他提出“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园，一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。[1]这被后来的学者们认为是国家公园最基础的释义，它体现了国家公园的保护性、生态性、自然性等基本属性。美国国家公园的概念大致相当于我国的生态旅游区，其中包括国家风景名胜区、国家森林公园、国家自然保护区等。
(一)美国国家公园发展概况
黄石国家公园是美国第一个国家公园。1872年，因为没有州政府的管理，所以受到了联邦政府的直接监管。1864年，约塞米蒂国家公园(Yosemite National Park)的土地由联邦政府给予加州得到永久保护。优胜美地的所有权后来又被联邦政府收回。起初，每个国家公园都是独立进行管理，并获得了不同程度的成功。1886年，文职人员取代美国陆军对黄石国家公园进行管理。由于对这些珍稀资源的管理存在一些违规行为，斯蒂芬·马瑟向联邦政府请愿，以改善情况。对此，内政部秘书富兰克林·K建议创建一个新的机构——国家公园管理处，以管理所有国家公园和一些国家的古迹。1916年，国家公园管理处组织法建立后，该机构正式成立并对所有国家公园予以管理。
根据美国国家公园national park service的数据，全美共有59座国家公园，27个州拥有国家公园，包括美属萨摩亚和美属维尔京群岛。加利福尼亚州有9座国家公园，居各州之冠。阿拉斯加州以8座居次。犹他州和科罗拉多州紧随其后，分别为5座和4座。最大的国家公园为弗兰格尔—圣伊莱亚斯，面积达8，000，000英亩(32，000平方千米)，最小的为温泉，面积小于6，000英亩(24平方千米)。[2]
根据美国国家地理杂志统计排名，美国十大最美国家公园及其具体概况见表1。
(二)美国国家公园特点
1.历史悠久，管理模式完善
美国国家公园建立于19世纪中期，美国是世界上较早提出对未经人类活动侵扰的各种自然资源进行保护和管理的国家。1916年，美国国会更是建立了国家公园管理局来对国家公园进行管理运营。经过了一百多年来的发展与完善，美国的国家公园相继建立，美国在保护生态方面已为各国树立了标杆，其自身的管理模式也趋于完善，建立了以资源保护为首要目标的非营利性机构，管理权与经营权分开，实行国家管理、地区管理和基层管理的垂直管理体系，并辅以其他部门合作和民间机构协助。这种管理模式为其他国家在生态保护方面起到了模范作用。
2.地域广阔，生态系统完整
据统计，美国所有国家公园总计保护面积约为21.0万平方千米。[3]其中面积最大的为弗兰格尔—圣伊莱亚斯国家公园(Wrangell-St.Elias National Park)，占地5.34万平方千米；最小的为温泉国家公园(Hot Springs National Park)，面积24平方千米。[3]在如此广阔的土地上，所承载的各种动植物种类齐全，生态系统十分完整，每个不同的国家公园都具有不同的生态景观，是稀有植物和动物(尤其是一些濒危物种)集中分布的区域，并且拥有丰富的地质特征多样性，这主要是得益于美国国家公园一百多年来对各种动植物资源的良好保护。
3.注重保护，立法角度和谐
美国国家公园的管理始终把保护自然资源放在首要位置，这种非营利的管理理念使得美国国家公园无论在运作还是立法方面都能够充分做到人与自然的和谐。其立法的目的也主要是从生态角度出发，为了保护其自然资源和生态环境。美国国家公园立法体系可以分为以下几个层次：国家公园基本法、授权法、单行法和部门规章，其法律理念体现为全社会为后代开放且严格保护其原真性的共同意志。[4]
二、我国生态旅游发展状况
(一)生态旅游发展状况
1990年国际生态旅游协会将生态旅游定义为：在一定的自然区域中保护环境并提高当地居民福利的一种旅游行为。[5]在我国，生态旅游最初的实现形式是森林生态旅游。1982年，我国第一个国家级森林公园——张家界森林公园正式建立，这标志着我国森林生态旅游业发展的萌芽。此后，森林公园在我国快速发展，虽然这个时期的森林旅游与真正意义上的生态旅游有所差别，但是为我国生态旅游业的发展奠定了坚实的基础。随着后来我国风景名胜区、自然保护区的相继建立，我国的生态旅游业也日趋成熟起来。
我国生态旅游业近年来发展迅速。截至2012年底，全国共建立森林公园2855处，规划总面积1738.21万公顷；其中，国家级森林公园764处、国家级森林公园旅游区1处，面积1205.11万公顷；省级森林公园1315处，县(市)级森林公园775处。[6]随着近年来我国森林旅游的兴盛，游客量也在不断增加，产业规模不断扩大。2002年森林公园的游客量突破1亿，2012年达到5.48亿，比2011年增长17.1%；旅游收入453.3亿，比2011年增长20.4%。
1982年至今，国务院共公布了8批、225处国家级风景名胜区，面积达10.36万平方千米；省级风景名胜区737处，面积约9.01万平方千米，两者总面积占我国陆地面积的2.02%0；其中32处国家级和8处省级风景名胜区加入了世界遗产地。[7]根据中华人民共和国环境保护部数据中心的统计，截至2011年底，我国现有自然保护区2640处，其中国家级自然保护区335处，省级870处，保护区类型包括森林生态、草原草甸、荒漠生态、内陆湿地、海洋海岸、野生动物、野生植物、地质遗迹和古生物遗迹。由此可见，我国的生态旅游业已初具规模，并处于高速发展阶段。
(二)生态旅游发展存在的问题
由于我国生态旅游业发展时间不长，仍然处在探索阶段，所以突出的问题还有很多，主要表现在：
1.资源丰富但缺乏重视
我国幅员辽阔、地大物博，所承载的生态资源十分丰富且类型多样。但是，在一些地区，尤其是一些偏远地区，当地政府忽视资源本身的生态价值，其生态资源并没有受到重视从而缺乏保护，使一些生态资源遭到浪费。
2.粗放式开发，缺乏统一规划
由于我国生态旅游发展的时间不长，很多游客甚至是经营管理者对生态旅游概念缺乏科学理解，导致一些珍稀资源没有得到良好的保护。我国一部分生态资源型旅游区在初步开发阶段并没有进行全面且深入的调查探索，仅仅凭借一些有限的资料对这些景区进行规划开发。这种粗放式的开发模式不仅对景区的发展不利，更会破坏景区内部的生态资源，使生态系统的平衡遭到破坏。此外，景区内部随处可见的饭店、旅馆、商店等人为设施及人工景点严重破坏了景区的自然生态，甚至给自然文化遗产的保护带来了严重损失。
3.经营管理观念滞后，资金投入不足
如今，我国大部分森林公园的经营管理方式依旧还维持着以前林场的运作模式。在观念上，大多数经营管理者还没有从整体上形成经营生态旅游业的理念，并且管理者、经营者和监督者混淆不清。有很多森林公园、自然保护区、风景名胜区还没有在经济上实现独立，经营者只能将经营费用作为事业费和管理费推给政府。由于政府在资金投入上逐渐减少，国家生态旅游中的基础设施建设和资源保护的资金投入也相应地随之大幅度下降。
三、美国国家公园与我国生态旅游发展的比较
(一)发展理念
在欧美，对于那些带有公益性质的景区，景区日常运作管理所需的费用，一般都由政府出资并纳入了政府预算当中。因此，这种非营利性质的景区能够实行低门票甚至免费的制度，尤其是美国国家公园，经过一百多年的发展，已经完整地建立了一套自身的管理体系，成为其他国家发展生态旅游的典范。
美国国家公园的资金机制是由联邦政府直接拨款，这样作为一种公益性质的自然生态区域，他们能够更加专注地对自然文化遗产进行保护与管理。其管理者将自己定位于类似管家之类的角色，为国家的自然生态环境贡献自己的力量，不以所谓的经济创收指标为目的。国家公园管理局隶属于美国内政部，有两万多名工作人员和14万名志愿者；2006年，国家公园管理局的预算达到了22亿美元，有效地打消了地方政府要靠国家公园创收的念头。[8]此外，国会对国家公园的收费项目也有严格的立法规定，对于不可以进行收费的项目有明确的规定，并且规定了其最高限额。其中所收费用的80%可以由公园用于其日常的维护与管理，另外20%则需要上交国家公园管理局，主要用于支援其他一些不收费的国家公园。
而在我国，管理者与经营者始终将经济创收作为生态旅游发展的最终目的，这就导致了个别地区高票价、乱收费的现象，所创造的收益也不能够完全用于自身的建设与资源的保护中。此外，经营者与管理者的自身定位不够清晰，所有权、经营权、管理权三权混淆，经营管理上又缺乏法律依据，造成了生态旅游发展上的混乱局面。
(二)管理模式
美国国家公园与我国生态旅游管理模式的具体差异体现在其所有权、规划体系、资金机制、管理机构、经营体制、监督机制等方面，具体差异见表2所示。
图1 美国国家公园管理局机构[9]
(三)运作方法
美国国家公园的日常运作方法也颇具创新性和独特性。1965年美国国会通过国家公园特许经营法，规定国家公园管理机构不得从事商业性经营活动，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标，经济上与国家公园无关。[10]而在我国的生态旅游景区，过浓过重的商业化因素导致了我们在运作上重经济利益而轻生态环境，这种属地化管理造成的管理权、经营权的混淆势必会产生经济与环境的矛盾冲突。
公益性是美国国家公园运作上的一大特点。除了在门票价格上实现低票价来保证公众的游览利益外，游客流量方面，国家公园也实行一定的控制措施，例如对景区内的住宿和交通都有明确的规定，超过一定数量后都将实行限制措施。大量志愿者参与到公园的日常运作中，不仅加强了公众的参与感和公园运作的透明化程度，还减少了公园的运营成本。此外，美国国家公园管理局成立也吸收了不少具有公益性质的合作伙伴。国家公园基金会是美国国会认定的合作伙伴，在2000-2005年度，共为美国国家公园局提供了1.37亿美元的拨款和项目支持。[11]
对比我国的生态旅游景区，这种公益性的体现远不如美国。景区的高票价和庞大的游客量已使得一些景区的声誉严重下降。在平时的运作过程中，公众参与更是少之又少，很多运营工作并不透明化，使得景区声誉下降。
(四)法律制度
随着1872年黄石公园的成立，美国第一个国家公园法律——黄石公园法案诞生。此后，国会于1894年通过《国家公园保护法》；1916年，《国家公园基本法》在美国通过并实施，它规定了美国国家公园的基本职责。经过1970年和1978年的两次修改，美国国家公园基本法已然成为国家公园法律系统内最重要的成文法。140多年来，美国一步步将国家公园管理纳入法制化的轨道，成为国家公园法律体系最为完善的国家之一。
中国的生态旅游业由于发展较晚，法律体系的建设还不够完善，但是经过了不断地探索，也取得了一定的成绩，先后出台了《环境保护法》、《森林法》、《野生动植物保护法》、《国家级森林公园管理办法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等法律法规。然而，我们依然需要一部对生态旅游的概念、运营管理、产权管理等方面做出详尽具体规定的专门立法。
四、美国国家公园发展对我国生态旅游发展的启示
(一)从更新理念出发，实现服务型发展理念
理念是实践的先锋。只有改变经营管理者以前的陈旧发展理念，改变始终将经济创收作为生态旅游发展的最终目的，才能从根本上改变如今的发展模式。向西方学习，借鉴美国国家公园的发展创新理念，将服务社会、服务人民、服务环境作为发展我国生态旅游业的基本理念，一切从人民出发，从社会出发，从保护生态环境出发，不能将具有公益性质的生态旅游业与国有资产或者一般的旅游休闲度假区相提并论。也只有这样，才能在发展生态旅游业的道路上走得更顺利、更持久。
(二)加强生态建设，做好景区总体规划
美国国家公园的发展始终将保护生态环境放在最首要的位置，其经营管理模式、收费制度的建立等都是基于资源环境的保护这一大前提之下。我国生态旅游业的发展也应该认识到自己的社会责任，学习继承这一发展理念，把加强资源保护、生态建设从规划上彻底得到落实，以“保护优先，合理开发”为原则，规划上尽量做到保持原有的生态环境和生态系统。
(三)完善经营管理模式，加大资金投入
美国国家公园的经营管理模式是得到世界范围内的认可的，他们在国家公园管理中，根据资源的公益性质确定资源的功能(使命)，然后建立与之相应的管理机制、经营机制、监督机制、资金机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。[12]我国的生态旅游业可以借鉴这一模式，同时政府应加大对生态旅游资金的投入，完善基础设施建设与生态环境与资源的保护，也为景区在经济创收上减少压力。此外，管理者与经营者、监督者应该做到清晰的划分，政府不应过多地干涉企业的经营，对于生态景区的管理应以宏观调控为主，公众也要加入到监督者的行列中，对于政府与企业的经营管理实行严格的监督，这样的三权分离有利于生态旅游业的可持续发展。
(四)完善生态旅游业法制法规建设，促进我国生态旅游业进一步发展
美国国家公园的管理有一套完善的法律体系和监督机制，美国联邦法律制度是国家公园管理局订立政策的标准和依据，法制法规建设十分完善，大部分的国家公园都有自己的立法。我国的生态旅游业在这一方面还需要加以完善，法律规章制度等还很不完善，对于生态旅游业的经营、管理、监督等机制需要做到清晰且明确的规定。立法后还要严格执法，法不科学难执行，权大于法难执行，[13]这样才有利于各项政策的制定与实施。
虽然美国国家公园的发展模式具有一定的开创性意义，从一定意义上起到了模范先锋作用，但是，需要说明的是，在发展我国生态旅游业的道路上我们并不能完全将美国或者其他西方发达国家的发展模式生搬硬套过来。我国有自己的国情和发展史，并且随着时代的进步，发展的模式与理念也应该有所创新，我们应该在学习借鉴别国成功经验的基础上发掘更适合我国国情的发展道路，创建具有中国特色的生态旅游业发展模式。