论蔡京茶法改革——兼论宋代茶法演变的基本规律，本文主要内容关键词为：宋代论文,规律论文,蔡京论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
蔡京茶法以苛密著称，论及蔡京茶法的学者都会谈到这一特点。但自政和二年蔡京推行合同场法后，不仅徽钦两朝未有改动，而且其以引榷茶的基本模式为南宋所继承。北宋始终不相统一的东南茶法和四川茶法在南宋时具体内容虽仍不尽一致，但都采用了政和茶法以引榷茶的模式。可以说，蔡京茶法所创行的以引榷茶是宋代实行时间最长、地域最广、影响最持久的榷茶制度。可见蔡京茶法除了其苛严的弊端而外，也有其内在的合理性。
迄今对蔡京茶法论述得最详细的是朱重圣博士《北宋茶之生产与经营》（［台］学生书局1985年版）和漆侠先生《宋代经济史》（上海人民出版社1988年版）两书。朱博士主要依条列举了蔡京茶法的内容。漆先生虽然指出了“政和茶法不但对南宋有极大的影响，对后代的榷茶制度也有不小的影响和作用”（见该书第793页），但对蔡京茶法的特点、根源及影响并未做进一步的论述。本文试图在以上方面作深入探讨，并由此透视宋代榷茶制度演变的基本规律。
一、蔡京茶法的内容和特点
蔡京主政时期对东南茶法进行了三次变革。要真正弄清蔡京茶法的性质和特点，不能仅仅罗列其条文，而必须分析其历次茶法对茶叶产、购、运、销各个环节及茶课的具体管理方式。
（一）崇宁年间的两次茶法改革
自嘉祐改法以后，东南茶法实行了40余年的通商法。通商法虽然消除了北宋前期禁榷法下茶叶用于沿边折中时的虚估问题，但自身的弊端也十分突出。欧阳修曾指出通商法有一利而有五害。所谓一利是“通商法行民无私贩之罪，岁省刑人甚多”，五害简单地说，就是使民破产甚至逃亡自杀、贩茶商人数量大减、顿亏国用、茶价高昂、不利沿边入中等。“一利不足以补五害”，他建议重新审议茶法。（注：《历代名臣奏议》卷263《理财》。）此外，孙长卿、刘敞等人也纷纷上书指责通商法。对于宋政府而言，嘉祐法最大的弊端是蔡京所说的“祖宗立禁榷法，岁收净利凡三百二十余万贯，而诸州商税七十五万贯有奇，食茶之算不在焉”（注：《宋史》卷184《食货下六》。），“至祥符中岁收息五百余万缗，庆历以来法制寝坏，嘉祐初遂罢禁榷，行便商之法，客人园户私相贸易，公私不给，利源寝销，岁入不过八十余万。”（注：《宋会要辑稿》（以下简称《宋会要》食货30之32。）即相对于北宋初期茶利的大幅下降。因而崇宁元年他废除了通商法，重新实行禁榷法。
崇宁元年茶法恢复了官府垄断收购的制度。即“选官置司提举措置，并于产茶州县随处置场，官为收买。”“将荆湖江淮两浙福建七路州军所产茶依旧禁榷。”（注：《宋会要》食货30之33。）各路设立茶事司。《文献通考·征榷五·榷茶》载：“湖南于潭州，湖北于荆南，淮南于扬州，两浙于苏州，江东于江宁府，江西于洪州”置场，淮南蕲州、寿州、光州、舒州、黄州、庐州等六州依原山场置官场，常、湖、睦、婺、处、苏、杭、越、衢、台、温等各州及下属主要产茶各县均置场。除了京师榷货务管理茶事外，又设立都大提举七路茶事二员。官府还给降度牒、末盐钞、诸色封桩钱并坊场常平剩钱等共300万贯，“令逐路分擘充买茶本钱。”（注：《宋会要》食货30之33。）为了保证对茶叶收购和批发的独占，政府对园户进行严格管理，“置场地园户皆籍名数，岁鬻于官吏，皆用仓法。”崇宁三年又令“诸园户五家为保，内有私相交易者，互相觉察，告赏如法，即知而不告，论如五保不利律加一等。”（注：《宋会要》食货32之4。）禁止园户与商人的直接交易。
商人贩茶首先须到官场买引。茶引分长、短两种，因而崇宁元年茶法又称为长短引法。长短引的发卖方式如《文献通考·征榷五·榷茶》所载：“产茶州军许其民赴场输息，量限斤数给短引，于旁近郡县便鬻。余悉听商人于榷货务人纳金银缗钱或并边粮草，即本务给钞，取便算请，于场别给长引，从所指州军鬻之。”短引茶限于旁近郡县销售，长引茶有规定的住卖处。京师和西北三路是商人贩易长引茶的主要地区。商人贩茶到京，先验明名色斤重，或依实直中卖入官作水磨茶，或翻换引凭出京贩易，并根据所贩茶叶品色高下，路分紧慢交纳官场堆垛钱。（注：《宋会要》食货30之35。）熙宁七年川茶禁榷以后，陕西划为川茶销界，东南茶禁止贩入陕西路。崇宁二年八月令：“川茶除入熙河秦凤两路外，有鄜延环庆泾原永兴四路并许客人般贩东南茶货。”东南茶重入陕西市场。崇宁三年二月又规定，翔府以东八县“添作东南茶地分，更不令放川茶搬运过凤翔府以东。”（注：《宋会要》食货30之1。）崇宁元年长短引法取息尚无固定标准，只规定了最高限额。“随宜收息，勿得过倍”。（注：《宋会要》食货30之33。）商人贩茶商税由住卖处统一征收：“商税自场给长引，沿路登时批凿，至所指地然后计税尽输，则在道无苛留。”（注：《文献通考》卷18《征榷五·榷茶》。）
崇宁元年茶法和榷货务山场制都是垄断收购的榷茶制，但它与后者相比有两个显著的改进，一是就场卖茶减少了由榷务山场集中发卖时的官府纲运环节，二是将茶引分为长短两种更有利于茶叶的流通，短引茶尤便于小商的兴贩。
崇宁四年蔡京又对茶法进行了一次重大改革，废除了官府垄断收购的制度，允许商人与园户直接交易，通过垄断茶引印卖权达到专卖目的。崇宁四年茶法的基本内容就如《宋史·食货下六》和《文献通考·征榷五》所载：“罢官置场，商旅并即所在州县或京师请长短引，自买于园户，茶贮以笼篰，官为抽盘，循第叙输息讫，批引贩卖。”商人买茶前必须向官府买茶引和笼篰。茶引仍分长短两种。“长引许往他路，限一年，短引止于本路，限一季。”（注：《文献通考》卷18《征榷五·榷茶》。）笼篰由官府统一制造，“定大小斤重”（注：《宋会要》食货32之7。）。崇宁四年茶法引息按斤重计算：“令逐路茶事司将逐路茶货以见今所搭息钱，每斤各量添钱一十文，其见纳息钱不及一十文者并只对数增添，内元买价小，搭息多，即不得过元买价一倍。”（注：《宋会要》食货30之37。）引息以外另收商税。政府对茶叶的生产也进行严格控制，各地提举茶事官须“保验一路所产茶色高下，价值低昂”（注：《宋史》卷184《食货下六》。）。
马端临在《文献通考·征榷五》中说：“崇宁元年所行乃禁榷之法，是年（指崇宁四年）所行乃通商之法，但请引抽盘商税，苛于祖宗时耳。”编修崇宁四年茶法的左右司也说：“本司见今编修七路茶法正与通商法相干。”（注：《宋会要》食货30之37。）宋代习惯上把官府直接参与茶叶买卖并独占某一环节称为禁榷，而将允许商人与园户直接交易的茶法皆称为通商法。但实际上，崇宁四年茶法与嘉祐通商法有本质不同，属于间接专卖。嘉祐法商人贩茶的过程是：商人—与园户购茶—市场销售，崇宁四年茶法商人贩茶过程则是：商人→赴官府购买茶引笼篰→与园户购茶→赴官场查验输息批引→市场销售。官府通过茶引管理榷茶事务，获得专卖利益，初步形成了以引榷茶的模式。
（二）政和二年的合同场法
政和二年蔡京再次改革茶法。这次改革仍是政府通过茶引管理榷茶，但茶引的发卖和勘验较崇宁四年茶法更为严密。因政府印造和发卖茶引时皆备有合同底簿，京师茶务及各州县合同场依据合同底簿勘验和回收茶引，故而一般又将政和二年茶法称为合同场法。
合同场法的茶引仍分长短两种。茶引的印造和发卖权统归中央，由太府寺印造，都茶务发卖：“长短引令太府寺以厚纸立式，印造书押，当职官置合同簿，注籍讫，每三百道并籍送都茶务（发卖）。”合同簿就是为了合同场勘验及商人售茶完毕后“对簿销落”茶引之用。都茶务是唯一的卖引机构，“专管供进末茶及应干茶事。”严禁私造茶引：“应茶引辄造者，依川钱引法，责钱三百贯，已成未行用，减等，其赏如之。”（注：以上俱见《宋会要》食货30之40。）商人贩茶时盛茶的笼篰由“产茶地分委通判，无者委以次官，依样选人匠制造”，造好后“用火印熏记题号，降付市易税务收掌，随所贩茶，令客人收买盛茶。”笼篰大小有定制，“若制造不如法，杖八十，增损大小高下者杖一百”。“客人贩茶辄用私笼篰杖八十，若增损大小高下者，加二等，”（注：《宋会要》食货40之44。）对这两种物品制造和发卖权的独占是宋政府收取专卖税，达到专卖目的的最关键环节。
商人贩茶首先要“于茶务请长短二引。”（注：《宋会要》食货30之40。）政和二年对引价作了统一规定，使贩茶以引计而不再以斤计。商人请一草茶长引纳钱100贯，可贩茶1500斤，一末茶长引纳钱50贯文，贩茶1500斤，30贯文贩茶900斤，末茶短引纳钱20贯文，贩茶600斤。政和三年又印造了10贯小短引以利小商贩易：“诏令太府寺更印给一等十贯短引，许贩一百五十斤。”这是草茶短引，末草小引每10贯文贩300斤。（注：《宋会要》食货32之5。）茶商必须亲自到茶务请引，不能托人代办。亦不能将已请买到的茶引转借他人。但“大商带买（短引）前去产茶路分转卖与本路小客”是允许的，只须另办一个公凭，“所给公凭仍限半年缴纳。”（注：《宋会要》食货32之3。）茶引上指定买茶及卖茶之所，“长引许往他路，短引止于本路兴贩。”（注：《宋会要》食货30之40。）商人想到所指定地点以外的州县贩茶可以经所指州县，“陈状，于引上批凿某月日据某人陈乞翻改往某县买茶，当职官签书用印施行，并关都茶务及所改并指州县照会，仍不得过一次。”（注：《宋会要》食货32之2。）若私自于“非指定（州县）出卖者，依私茶法罪，告赏亦如之。”私自改动茶引内容者“徒一年，若添斤重日限，加二等，即失去者若水火盗贼，并随处经所属，自陈验实召保，赴茶场再请买，违者依私贩法。”（注：《宋会要》食货30之41至42。）
商人买到茶引后，可“不经由官司，许往赴茶园户处，私下任便交易。”为防止商人与园户交易时出现私茶，宋政府对园户置籍管理。各州县茶园户须“仰赴所属州县，投状立茶户，官为籍记，非投状充户人，不得与客人买卖。”（注：《宋会要》食货30之41。）置籍园户也不得与无引人交易。官府对园户每年的产茶数都事先统计，每年春茶出产时官吏“集人户以递年所出，具实数卖价，县申州，州验实，以前三年实值与今来价，县实封申户部，下茶务照会，若平价不实，虚指大估者，杖一百。”验茶官吏“受赃以盗论，赃轻徒一年，吏人、公人、牙人配千里。”茶园户报茶“不得以上等为中等，以次等为上等，余等亦如之，违者各杖一百。”（注：《宋会要》食货30之42。）园户卖茶与商人，须于商人茶引内“批凿的实色号、斤重、价钱。”“园户故不批引及客铺藏匿文引不令园户批凿”都要受罚。（注：《宋会要》食货32之18。）
商人从园户处买到茶后，用在官府购买的笼篰盛装。然后赴“所在州县市易税务点检封记”（注：《宋会要》食货40之44。）。点检就是秤重量，验色号。封记就是在“笼篰靥面盖底用纸题写合同场年月日，客人姓名、去处、茶色、斤重、字号、料数。”（注：《宋会要》食货32之18。）笼篰题封以后，“用竹纸封印，当官牢实粘系，不得更容私拆，如擅拆封及擦改者，杖一百，许人告，赏钱三十贯。”（注：《宋会要》食货40之44。）“若遭风水瀹浸，乞开拆笼篰烘焙者，即今所至委验封验引官开拆，候烘讫，秤见斤重，别引封记批凿。”（注：《宋会要》食货32之11。）商人到了指定的贩茶地点，当地官员再次“专一秤制，如无剩数，许先次出卖。”“若有剩数并行籍记，许请买引出卖，每纳100贯文许卖1500斤，不及，据数纽算给引。”（注：《宋会要》食货32之6。）
商人卖茶给消费者时也必须由买茶人逐次批填数目。不法商人常持“短引一两道于乡村巡门表卖，收藏文引，不令买人批凿，经官告首，每引动经一二百户。”（注：《宋会要》食货32之6。）针对于此，宣和七年再次重申：“客贩茶至住卖处，买人不验引收买及客人藏匿文引依已降指挥断罪。”（注：《宋会要》食货32之18。）
商人贩茶立有时限，茶叶售罄须缴回茶引。“长引不得过一年，短引一季。”所定日限“于引内批书，所至州县卖讫批凿，自赴茶务，或遣人缴引，务官对簿销落抹讫，申太府寺。”“客贩长引茶，至所指处，余限未满，愿入别州县住卖，经所属批引前去，卖讫缴引，如上法。”“客人引违限一日，笞一十，三日加一等，至徒一年止。若有故，听申所属展限讫报务，展不得过一季，即已展而违者，罪亦如之。”（注：《宋会要》食货30之41至42。）“如出违所给日限，其引更不行用，茶依私茶法。”没纳入官的茶再行“估价召人请引兴贩”，但“元立日限已满，不曾买到茶货，其引更不在行使之限。”（注：《宋会要》食货32之17。）
商人贩茶除引价外，与以前一样还要交纳商税：“客贩茶合纳税，并遵依旧法。”（注：《宋会要》食货30之43。）商人改换贩茶地点，“以远指近者仍认元指税钱”（注：《宋会要》食货32之4。），即按远程收税。
政和茶法对崇宁四年以引榷茶的模式进行了补充和完善。政和茶法下商人贩茶的过程是：商人→赴官府购买茶引笼篰→与园户购茶（园户批引）→赴官场验引称制题封→住卖地官府按引查验→市场销售（买茶人批引）→茶引笼篰缴官对簿销毁。茶引成为政府束缚和控制商人的绳索，也是政府获取专卖利益的总纲。商人贩茶的全过程都被置于政府的控制之下，政府收取的引价即是商税以外的特殊专卖税，所以政和茶法间接专卖的性质是十分清楚的。
（三）蔡京茶法的特点
蔡京三次变革茶法的显著特点，是由官府垄断收购的专卖制向以引榷茶制度转变。崇宁元年的茶法是官府置场收购茶叶，独占茶叶的收购和批发环节，然后卖给商人销售；崇宁四年和政和二年茶法都是废罢官场，允许商人与园户直接交易，官府通过茶引的印卖勘验，对商人贩茶的全过程实行严密控制，达到专卖目的，获取专卖收入。
第二个特点是茶利的高度集中。财政集权是宋代强化中央集权的重要措施。蔡京茶法也体现了这一点。首先，茶引的印造和发卖权逐步集中于中央。崇宁元年茶引由各地茶场发卖，崇宁四年则京师和各地茶场均可发卖，政和二年完全收归太府寺和京师都茶务。其次，茶利由中央直接支配，不许地方支用截留。正如《玉海》卷181《乾德榷茶》所说：“（蔡京茶法）自一钱以上皆归京师矣。”
第三个特点是茶利显著增加。叶适说：宋财赋之入比唐增倍，熙丰以后又增数倍，“而蔡京变钞法，以后比熙宁又再倍矣。”（注：《水心集》卷4《财总论二》。）其中茶利就是重要部分。王应麟也说：“崇宁以后（茶利）岁入至二百万缗，视嘉祐五倍矣，政和元年正月并习引法，置都茶场，岁收四百余万缗。”（注：《玉海》卷181《嘉祐驰茶禁》。）李心传也称政和茶法行后，“岁收息钱至四百余万缗。”（注：《建炎以来朝野杂记》（以下简称《朝野杂记》）甲集卷14《总论东南茶法》。）这可谓北宋茶利最高的时期。虽然包拯曾说太平兴国以前茶利实钱可达400万贯，但除去茶本钱，实不足此数。大中祥符间虽有岁收息500余万缗的记载，但如果除去当时高额的虚估，茶利应少于太平兴国年间。蔡京指出宋初茶净利除茶税和食茶钱外，达320万贯。政和二年茶利也仅是引息，茶租、茶税不在数内，综合而言，要大于宋初之数，而且蔡京茶法的管理费用要比宋初官买、纲运的体制低得多，这也是不可忽视的。
第四个特点是多变和严急。蔡京从崇宁元年到政和二年，十年之间三变其法，且“其科条纤悉纷更，不可胜记”，使“商旅疑豫，茶货不通。”（注：《宋史》卷184《食货下六》。）蔡京茶法条令严急，取利太深。政和茶法不仅攫取高额引息，还令商人重复买引，如商人在陕西贩茶除京师买引外贩茶又买引，“是一件茶得两重卖引钱”，而且徽宗诏令“余路依此”，（注：《宋会要》食货32之3。）将这一制度推向全国。在收引息茶税外，“茶租输之如故”。加之官吏为“配买引数多为功，苟冒恩赏”，“计口授之，以充岁额”，“上户有敷及十数引者。一引赔费无虑十数千。”以至时人“目茶笼为茶大虫，言其伤人如虎也。”（注：《龟山集》卷三《论时事·茶法》。）
二、蔡京茶法的影响
蔡京茶法自身所经历的由垄断收购向以引榷茶转变的过程代表了宋代茶法演变的基本规律。东南茶法和四川茶法在南宋都采纳了蔡京政和合同场法以引榷茶的基本模式，使宋代茶法最终全面走上了以引榷茶的轨道。但东南和四川最初的榷茶法实行的都是垄断收购制度。
乾德二年宋政府对所有的江南北销茶实行了垄断收购的禁榷制度。在“京师、建安、汉阳、蕲口并置场榷茶”，“令民茶折税外，悉官买。”商人贩茶须“入金帛京师，执引诣沿江给茶。”（注：《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷五乾德二年八月辛酉。）乾德三年淮南茶始行禁榷。禁榷方式是仿行乾德二年令，官置十四山场（黄梅场于景德二年废，后称十三山场）垄断收购。太平兴国二年和三年这一制度又推广到统一后除了广南和四川外的江南各路。在沿江置八榷货务（淳化四年废襄州、复州两务，后总称六榷货务）集中发卖各官场垄断收购的茶叶。此后直到嘉祐茶法改革，垄断收购的榷货务山场制一直是东南地区的主要茶法。嘉祐通商法取代榷货务山场制是在沿边折中使茶利大减，甚至亏损的特殊形式下产生的，其长久的实行也是由于宋朝廷对以前以茶折中时的高额虚估心有余悸，不敢贸然改动。熙宁四年的茶法讨论就说明了宋统治者的这种心态。熙宁四年，神宗召集王安石、吴充、文彦博等人议论茶法。吴充、文彦博都认为茶法是因西北用兵而坏。文彦博说：“非茶法弊，盖昔年用兵西北，调边食急，其数既多，茶不售则所在委积，故虚钱多而坏法也。”（注：《长编》卷220熙宁四年二月戊辰。）吴充也说：“茶法因用兵而坏，如边鄙无事，法不为小利轻变易，自无不行之法。”（注：《宋会要》食货30之11。）王安石则认为：“茶法本亦不善，须挟见钱香药乃能售，盖见钱香药已足办边籴，而茶更为商贾之累。”（注：《宋史》卷184《食货下六》、《长编》卷220熙宁四年二月戊辰。）他还上《茶商十二说》，论述茶叶用于沿边入中使茶叶经营依赖大商，造成国家茶利损耗、禁令扰民、茶叶陈积腐坏等诸多弊害，主张交引法不可不废，通商法不可不行。他强调：“今虽国用甚不足，亦不可以复易已行之法”，（注：《临川文集》卷70《茶商十二说》。）反对更改通商法。但通商法不能使政府最大限度地获取茶利，从根本上不符合统治者愿望，因而它的改革也是不可避免的。崇宁元年蔡京恢复了垄断收购的禁榷制，崇宁四年和政和二年又确立了以引榷茶的制度。
李椿概括南宋东南榷茶制的特点说：“榷茶与其他榷货不同，如盐、矾、乳香，铅锡、酒皆有所榷之物，唯有榷茶止是空引，客人自行买茶，署篰搬担。”（注：《历代名臣奏议》卷271《理财》。）当时还有人谈到南宋茶法与政和茶法的联系说：“茶法自政和以来，官不置场收买，亦不定价，止许茶商赴官买引，就园户从便交易，依引内合贩之数，赴合同场秤发，至今不易，公私便之。”（注：《宋会要》食货29之16。）都道出了南宋东南茶法以引榷茶的特点。在以引榷茶，通过茶引印卖和合同场勘验来实现茶叶的专卖，中央垄断茶利这一点上南宋茶法确实取法于政和茶法。李心传和王应麟更直接地说：“建炎渡江，不改其法”、“中兴循其法。”所谓“其法”都指政和茶法。（注：《朝野杂记》甲集卷14《总论东南茶法》、《玉海》卷181《嘉祐茶弛茶禁》。）但南宋茶法并不只是对政和茶法的简单继承，在很多方面都有自身显明的特点：如南宋虽然仍由中央垄断茶引的印造，但卖引权下放到地方，给州县规定卖引和住卖茶配额，茶引种类增多，长短引的划分标准也有了根本变化，单位茶引的重量和价格降低，营销范围扩大，且南宋茶法更加细密苛重，除了与政和茶法一样对商人贩茶实行验引、立限、缴引的全过程监管外，入山和出山验证印据关防，出入城门勘验印历，配给贩茶由子等，对商人的监督更严。
北宋前期东南茶法实行禁榷时四川和广南茶都实行通商法，所以《宋会要辑稿》食货二九之七和《宋史》卷183《食货下五》概括北宋前期川茶法说：“川峡广南州军止以土产茶通商，别无茶法。”“天下茶皆禁，唯川峡广南听民自买卖。”川茶的禁榷始于熙宁七年。但熙宁七年最初还仅是对川茶在陕西的销售实行垄断。商人贩易川茶入陕，必须在产茶州县领取长引，“只得于熙秦州通远军及永宁寨茶场中卖入官。”并立定程限，不许沿路交易。（注：《宋会要》食货30之13。）熙宁八年四月十九日又对入陕的川茶（而非所有川茶）实行了垄断收购，“雅州名山县发往秦熙等处茶乞听官场尽买，不许商贩。”（注：《长编》卷263熙宁八年四月丙申.《宋会要》食货30之13所载略同。）对入陕及在川峡销售的川茶都实行“尽数官买”禁榷制是在熙宁九年禁榷入川解盐以后。吕陶曾说：李杞经营川茶之初每年为熙河博马提供四十万贯，后运茶阻梗，课利不足，又经营布帛，以布息补茶利，“自后又恐买布亦难敷及无数，则乞却雇回脚船车般解盐入川。泊至盐法难行，则又乞将川中有茶去处并行收买。”（注：《长编》卷282熙宁十年五月庚午。）说明川茶的全面禁榷是在官府垄断解盐入川事务以后。而官府垄断解盐入川事务始于熙宁九年四月刘佐的上书。刘佐说：“商人贩解盐入川买茶至陕西，获利甚厚。欲依商人例，岁以盐十万席易茶六万驮，约用本钱二百一万缗。比商贾取利皆酌中之数，禁商人私贩。”（注：《长编》卷274熙宁九年四月丁未。）元丰元年蒲宗闵的上书也说到，初解盐入川虽有官营“不禁私贩，后刘佐榷卖，遂致人言。”（注：《宋会要》食货24之17。）熙宁九年的尽数收买是对川陕两地行销的川茶实行全面禁榷。此后在元祐绍圣间川茶禁榷制有过短暂的兴废反复，但直到南宋初赵开改法，基本制度都是垄断收购的禁榷法。
南宋建炎二年赵开改革四川茶法。其内容如《宋史·赵开传》所载：是“参酌政和二年东京都茶务所创条约”，“官买官卖茶并罢”，“印给茶引，使茶商执引与茶户自相贸易”，“仍于合同场置茶市，交易者必由市，引与茶必相随。”从内容来看，其基本制度就是采用了蔡京合同场法以引榷茶的间接专卖制。赵开之后，李迨、张深有、郑刚中、贾思诚、韩球等先后主持四川茶马，对茶法也作了一些增损，主要都是征敛程度和手段的变化，以引榷茶的基本制度并未改变。当然，南宋四川茶法因为与博马连为一体，具体内容又有诸多与政和茶法不同的特殊性。
从东南茶法和四川茶法的演变中可以清晰地看到宋代茶法由垄断收购向以引榷茶转变的基本规律。在垄断收购向以引榷茶转变的过程中，蔡京茶法改革又起到了至关重要的作用。蔡京茶法所实现和代表的这一转变并不仅仅是简单的敛财之道，而有着深刻的政治经济基础。
三、宋代茶法由垄断收购向以引榷茶转变的原因
宋代茶法由垄断收购向以引榷茶转变趋势的形成与宋代财政结构的变化、商品经济的发展、中央集权的需要密切相关，是这些因素综合作用的结果。
（一）财政结构变化和商品经济的发展
中国历代皆以农立国，财政主要依赖来自于土地的租税，即所谓“食租衣税”的财政模式。专卖长期被视为与民争利的苛政。汉武帝任用桑弘羊实行管榷政策，卜式就强烈地反对，认为“县官当食租衣税而已，今弘羊令吏坐市列肆，贩物求利，亨弘羊，天乃雨。”（注：《史记》卷30《平准书》。）此后禁榷专卖在财政紧张时仍不时被统治者用作救急的手段，但未被视为名正言顺的财政项目。隋及唐初还罢行禁榷，以示不与民争利，实行仁政。这也说明当时国家财政的支柱仍是农业租税，商业收入无足轻重。但这一结构在安史之乱以后发生了变化。唐政府财政支出增加，而藩镇割据，截留财政，中央无力统筹全国财政。在此情况下，乾元元年唐政府用第五琦推行榷盐制度，之后又实行榷酒和榷茶制，解决财政危机。到唐代中后期盐茶收入已成为重要财源。“大历末，通计一岁征赋所入，总一千三百万贯，而盐利且过半。”（注：《旧唐书》卷123《刘晏传》。）“天下粜盐税茶，其赢六百六十五万缗。”（注：《新唐书》卷54《食货志》。）此时专卖收入在财政的现钱收入中已过半，地位日显重要，成为新的财政支柱之一。
宋代专卖收入已接近两税收入，在财政结构中与两税并驾齐驱，构成宋代财政的两大支柱。（注：汪圣铎：《两宋财政史》中华书局1995年版，第243页。）宋人在谈到专卖的财政作用时说：“国家养兵之费全籍茶盐之利。”（注：《宋会要》食货32之26。）“采山煮海一年商利不入，则或阙军须。”（注：《长编》卷50咸平四年十二月乙卯。）这是生产力，特别是商品经济发展、社会经济结构变化的必然结果。宋代也有人看到了这一形势：“茶盐榷酤今日所仰养兵，若三代井田、李唐府兵可复，则此皆可罢，不然财用舍此何出？”（注：《建炎以来系年要录》（以下简称《系年要录》）卷59绍兴二年十月己酉。）随着形势的变化，宋代经济制度已是“未能一一复古……舍茶盐之利则无以立国。”（注：叶适：《水心集》卷四《奏议·财总论二》。）可见宋政府对茶盐之利的倚重。
既然茶盐之利对财政如此重要，那么如何才能从茶盐中获得最大利益呢?实行禁榷当然是前提。北宋前期四川广南茶法的通商都是为了稳定地处边疆的两地统治。嘉祐的通商也是在沿边虚估的特殊形势下实行的。均不能增加茶利。宋人张致远曾说：“善理财者宜固邦本，夷吾陶朱不世出，得人如刘晏、第五琦可矣。”（注：《系年要录》卷85绍兴五年二月乙酉。）刘晏、第五琦都是唐代以专卖救财政的理财名臣。但禁榷制也必须因时变易才能收到最好的效果。在商品经济有很大发展的时候，增加专卖收入的最好办法就是让商人更多地参与专卖活动。唐宋是继春秋战国至汉初之后商品经济发展的又一个高峰。商品经济的发展，生产规模和交换规模的扩大使得封建政府很难对某一行业或产品实行独占，只有发挥商人的作用才能促进商品流通。而且茶叶不同于产地固定的盐铁，也异于可置务酿造的酒，其生产有很大的分散性。只要土壤气候适宜，不论高山丘陵、田间地头，还是房前屋后、道观僧寺皆可种植，官府无法垄断生产。唐太和九年榷茶使王涯“令百姓移茶树于官场中栽植，摘茶叶于官场中造作”，令狐楚斥责他“有同儿戏，不近人情”，茶农也强烈反对，甚至以入山造反相威胁。致使王涯榷法不到两月便罢。（注：《旧唐书》卷172《令狐楚传》。）王涯的失败是必然的，因为他违背了茶叶生产的基本规律。所以唐代榷茶除王涯外均未垄断茶叶生产环节，宋代亦然。不仅生产环节不能垄断，而且由于宋代茶叶消费需求的扩大和广泛，茶叶的销售环节也难以垄断。张洎说：“茶为食物，天下所资，日用于人，同于盐酒”，茶叶“流行天下，无异米盐，兆姓所需，远近同俗。”（注：《宋名臣奏议》卷108《财赋门·茶法》。）王安石也说：“夫茶之为民用，等于米盐，不可一日以无。”（注：《临川文集》卷70《论茶法》。）反映了茶叶在社会各个阶层的广泛需求。如果仅仅依靠政府的经营，是很难家至户到，满足市场需求的。只有如欧阳修所说，政府“不惜其利而诱大商”，“大商不惜其利而诱贩夫”，（注：《欧阳修全集》《居士集》卷45《通进司上书》。）才能使货行流速、财赋增长。张震把园户和商人比作茶叶流通的源和流，说：“民者（指园户），茶之所自出，商者，茶之所自行。”（注：《系年要录》卷173绍兴二十六年六月乙亥。）这就决定了宋政府榷茶不可能，也始终没有撇开园户和商人，没有对茶叶产销各环节实行官府独占经营。
而且事实证明即使仅垄断收购这一个环节的榷茶制度仍不能使宋政府获得最大的茶利。由于茶叶保质期限短、保质要求高，易潮易腐，官府经营效率低，损耗大。张洎曾分析，官府垄断收购各地茶叶集中于榷务山场发卖，纲运途中“风涛没溺、官吏奸偷、陷夫茶纲，比岁常有”，而在买茶场和卖茶榷务山场又“堆贮仓场”，以致“大半陈腐，积年之后又多至焚烧。”（注：《宋名臣奏议》卷108《财赋门·茶法》。）政府还要支出茶本钱、纲运费、仓库费等经营成本。而商人的天性就是追逐利润。如管子所说：利之所在“商人通贾倍道兼行，夜以继日，千里而不远”，“虽千仞之山无所不上，深源之下无所不如焉。”（注：《管子》卷17《禁藏》。）所以欧阳修指出利用商人才能更好地增加财政收入，如果“欲专而反损……夫欲十分之利皆归于公，至其亏少，十不得三，不若与商共之，常得其五。”（注：《欧阳修全集》《居士集》卷45《通进司上书》。）张洎也指出，若官收净利，允许商人与园户直接交易，必致“茶货流通，利入公门，必当增倍。”（注：《宋名臣奏议》卷108《财赋门·茶法》。）祟宁四年蔡京在东南改行以引榷茶，效果正如欧阳修、张洎所说，茶利大增。蔡京及南宋四川和东南实行的以引榷茶之制虽然苛细严急，但客观上符合商品经济发展、财政结构变化的要求，成为茶法的改革方向。
（二）加强中央集权的需要
专卖作为封建政府干预经济的手段，其目的不外乎增加财政收入、抑制商人势力及按统治者意志维护市场秩序，是为中央集权服务的。中央集权制度本身也随着社会经济条件的变化而发展。宋太祖建国以后治理方镇，加强集权的基本办法就是“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵。”（注：《长编》卷2建隆二年七月戊辰。）其中财政集权尤为重要。《文献通考·国用考二》说：“太祖之制诸镇，以执其财用之权为最急。”专卖制固然是为财政集权服务的，但不同的专卖方式对财政集权的作用并不一样。实行官搬官卖的直接专卖，地方政府可以从收购、运输、出售等各个环节截留专卖收入。如宋初实行食盐官搬官卖时“盐荚只听州县给卖，岁以所入课利申省，而转运司操其赢以佐一路之费。”（注：《文献通考》卷15《征榷二》。 ）茶法在实行交引法时，地方在收购和运输环节上也可截留茶利。李纲曾说：“异时官运收息，郡县之用所以足者，以茶盐之利在郡县也。”（注：《梁溪集》卷144《理财中》、卷63《乞修盐茶之法以三分之一与州县札子》。）财权下移是奉行守内虚外政策的宋朝廷无法接受的，何况宋统治者认为，唐末五代之乱就是因为“方镇皆留财赋自赡，名曰留使留州，其上供殊鲜”，（注：《文献通考》卷23《国用考一》。）造成强枝弱干的局面。因而宋统治者不断改革禁榷制的目的之一在于欲使中央最大限度地占有专卖利益，减少地方截留，使“茶盐之利、常平之法专一应付国家大计，州县不得擅用。”（注：《系年要录》卷102绍兴六年六月壬子。）乾德二年太祖已下令：“诸州自今每岁受租及管榷之课除支度给用外，凡缗帛之类悉送京师。”（注：《长编》卷5乾德二年十一月。）但在交引法下地方参与茶叶的收购和运输，要排除地方截留是十分困难的。马端临在谈到交引法下茶利用途时说：“凡茶之利，一则官卖以实州县，一则沿边入中粮草算请以省馈运，一则榷务入纳金银钱帛算请以赡京师。”（注：《文献通考》卷18《征榷五》。）蔡京改法以后，实行以引榷茶，由太府寺和京师都茶务垄断茶引印卖。榷茶的主要收入即卖引钱完全归于中央。卖引钱以外的茶租和茶税也归于中央。所以王应麟称蔡京茶法是“自一钱以上皆归京师矣。”南宋的以引榷茶制虽允许地方卖引，但朝廷给降地方的茶引都“登载文历，出入明白，为辖官者不过谨出纳之司而已。流通则桩管月廪，阙乏则告急于朝，（地方官）虽有他巧无所施之。”（注：《宋会要》职宫41之68。）卖引钱及引钱外的其它茶利仍统归中央。李纲评论蔡京的茶盐法改革时说：“崇观以来茶盐之利在朝廷，则朝廷富实”，“比年走商贾，实中都，朝廷之用所以足者，以茶盐之利在朝廷也。”（注：《梁溪集》卷144《理财中》、卷63《乞修盐茶之法以三分之一与州县札子》。）可见垄断收购向以引榷茶的转变不仅有利于增加政府茶利收入，也有利于排除地方对茶利的截留，加强中央集权。故以引榷茶模式创行以后就被宋统治者奉为不变的纲纪。