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一、财税改革的阶段划分及财政团难的动态表现
过去十多年的财税改革，大体上分为两个阶段。
第一阶段是十一届三中全会之后到十四届三中全会之前。这一阶段财税改革主要着眼于，打破计划经济时期政府对企业、中央对地方的“统收统支制”，对地方政府和企业“放权让利”，促进对内搞活和对外开放。采取的主要措施是，企业对政府承包，地方向中央承包，在税制上给非国有企业一定的优惠，并制定了涉外税制。
第二阶段是十四届三中全会之后至今。在这一阶段，财税改革主要着眼点是增强中央财力，促进公平竞争，建立与市场经济发展相适应的财税体制框架。采取的主要措施是在照顾既得利益的前提下，改地方包干制为分税制，改税利捆包为税利分流，改增值税为产品税，逐步消除企业所得税中的所有制色彩，努力改进和规范预算外收支管理，并为加入世贸组织多次降低关税。
经过这两个阶段，特别是第二阶段的改革，一个与市场经济发展基本适应的新型财税体制框架已经基本形成。但是，也应当看到，自改革开放以来，财政困难不断加重。
在第一阶段，财政收入占GDP的比重由1978年的31%降到1993 年的13%。平均每年下降1.2 个百分点：中央实际可支配财力（扣除中央对地方的体制补助和税收返还）占全部财政收入的比重由1980年的51%下降到1993年的32%。
在第二阶段， 即1994 年财税改革之后， 财政收入平均每年增加1000亿元左右，但财政收入占GDP 的比重和中央实际可支配财力占全部财政收入的比重继续下降，到1995年已分别跌到11%以下和27%左右。中央财政收入（不扣除中央对地方的体制补助和税收返还）占全部财政收入的比重，1993年为33.7%，1994年升至55.7%，但随后又开始下跌，1995年降至52.2%，目前在50%以下。这些指标不仅明显低于发达国家的水平，与其他发展中国家相比也有很大差距。难怪有人说，目前的中国财政是世界上最弱的财政。
在“两个比重”持续下降的同时，财政赤字和债务规模不断扩大，中央财政的债务依存度居高不下。按不含债务的口径计算，中央财政赤字在1980—1995年间扩大了6.6倍；县级财政的赤字面长期在50 %以上。内债发行规模由1982年的40多亿元猛增到1995年的1500多亿元；中央财政的内债依存度由80年代初期的几个百分点上升到1995年的52.6%。这意味着，目前中央财政支出有一半以上是靠债务来支撑的。在如此拮据的财政状况下，不仅结构调整和国有企业等各方面的改革受到制约，就连政府机构的正常运转也困难重重。
二、对前一个时期财税改革思路和过程的反思
上述情况要求我们对两个阶段的财税改革作进一步反思，并认真检讨现行财税体制中存在的缺陷。
笔者认为，为打破计划经济遗留下来的“统收统支”的财政体制，增强经济活力，放权让利是必要的，但应当把握一个合理的“度”：在“放权让利”的同时，更应当注重新机制的建立。可是，在财税改革的第一阶段，由于认识上的偏差，“放权让利”成了改革路径的唯一选择，在政府对部门、部门对企业、中央对地方的全方位、大幅度“放权让利”中，经济的活力有所增强，但付出了经济秩序日趋紊乱，利益分配严重失衡，“两个比重”迅速下跌，财政职能急剧弱化，中央财政债台高筑等沉重代价。
更具体地讲，第一阶段财税改革的主要失误体现在两个方面：一是允许各政府部门和国有企业“自收自支”。这项政策违背了政府收支的集中性原则，在肢解财政的同时，为其他各部门注入了利益扩张的冲动，使我国出现了举世罕见的“预算外资金膨胀奇观”。没有这项政策，“三乱”无从滋生和蔓延，税基不会受到日益严重的侵蚀，农民和企业不至于因负担过重而叫苦不迭，形形色色的腐败行为也少了一大温床。二是企业向政府承包，地方向中央承包。这种“双承包制”，加重了市场封锁、重复建设和企业行为的短期化，造成了地方之间、企业之间严重的利益失衡，更使财政收入，尤其是中央财政收入增长乏力。
在财税改革的第二阶段，虽然大方向已经确立为“建立与社会主义市场经济发展相适应的财税运行机制”，但是，在“社会主义市场经济体制”内含的具体界定上，尤其是它到底在哪些方面相同于或不同于西方市场经济体制，人们既有困惑，又有分歧。受此影响，对财税体制最终要改成什么样子，没有清晰而又权威的图像，深化改革在一定程度上仍是“跟着感觉走”。
影响第二阶段财税改革效果的另一个重要因素是第一阶段形成的“既得利益”障碍。不少地方和企业在前一个阶段中通过承包获取了巨大利益，它们试图把承包制长期延续下去，对实行分税制和税利分流采取消极抵制的态度。同时，各政府部门在获得“自收自支”的权力之后，为了自身的利益，紧紧抓住这份权力不放，使预算外体系像脱缠的野马桀骜不驯。在这种情况下，为了减轻阻力，中央在1994年的财税改革方案中，向各个既得利益集团作出了巨大让步，采取了许多过渡性措施；在近两年针对预算外收支体系的改革中，也选择了较为平缓的路径。由此可见，第二阶段的改革在很大程度上是为了纠正第一阶段政策不当所遗留的偏差，而且，因这些偏差所形成的既得利益集团又使这一纠正过程步履艰难。
鉴于这种状况，评价第二阶段财税改革的成效，主要看纠正第一阶段政策偏差的力度是否足够大。人们已经看到，中央在1994年财税改革中下了很大的决心，1996年又在预算外资金的重新界定和纳入财政专户管理方面前进了一大步。但是，这两次改革在力度上是否还有加大的余地？这两次改革本身是否也存在某些方面的偏差？在这两次改革之外，是否还存在未被利用的改革良机？对这些问题，轻易地下一个结论是不适宜的。但是，下面几个问题值得我们深思
——在不少地方，国家税务局和地方税务局在动作中矛盾重重、相互扯皮，纳税人不仅没有得到多少便利，反而感到又多了一个“婆婆”。这意味着二者之间职能分工不够合理，还是原本就不该搞“分设”？
——在1994年的财税改革中，对既得利益集团的“迁就”是否过多？某些过渡性措施的延续期是否可以控制得更短？
——在过去的两三年中，在完善税制、以“税”代“费”、集中财权以及理顺中央与地方之间的财权与事权划分等方面，动作是否还可以更大一些，进展是否可以更快一些？
三、当前存在的主要问题及深化改革的政策取向
静态地观察，现行财税体制中还存在不少缺陷。从税收方面看，个人收入与财富的再分配力度很低，对日益扩大的贫富差距起不到应有的调节作用；非国有经济的实际税负明显低于国有经济，不利于企业之间的平等竞争；增值税的覆盖面还比较窄，导致不同行业之间税负不均；税收征管方式也很落后，造成了大量的税收流失。
从财政支出方面看，不仅支出规模占GDP的比重过低， 支出结构也不够理想。与其他市场经济国家相比，教育支出、社会保障支出以及对基础产业的投资在我国财政支出中所占的比重明显偏低；从目前环保恶化的严重程度来看，财政对环保的投入也是杯水车薪。另外，财政支出中“拍脑袋”决策和铺张浪费等问题也比较突出。
从各级政府间的财政关系看，财权与事权的划分尚未理顺，地方的税收立法权问题几乎没有进展，省以下的包干色彩仍很浓厚；同时，中央对地方的转移支付方法不规范，力度也很不够，与调节地区发展差距的实际需要不相符。
从财权的“完整度”方面看，虽然财政部门在对预算外资金实行专户管理方面已经取得了很大进展，但是，来自某些部门的阻力仍然不小。而且，应当看到，即使财政部门完全实现了对预算外资金的专户管理，其财权也不能说是完整的。因为，从世界范围的财政实践看，政府收支活动应完全纳入预算的框架之内，不应当再有一个“预算外”体系；只要预算外体系还存在，财政部门的职能就不完整。
鉴于上述情况，今后一个时期，要继续深化税制改革，增进企业与行业间的税负公平，增强税收对贫富差距的调节力度；要努力改进和加强财税管理，并根据改革与发展的实际需要，调整财政支出结构；要进一步划清各级政府的财权、事权，加快规范化转移支付制度的研究与实施进程；要下大决心、大力气，推进以“税”代“费”进程，尽早实现政府收支的集中化和财政部门财权的完整化。目前，预算外收入规模已经接近预算内水平，因此，促使预算外收入向预算内转化和归并，对于增强财政收入占GDP的比重具有决定性意义。