政府的基本教育责任：供给“公平”的教育政策，本文主要内容关键词为：公平论文,政策论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-0209（2008）04-0005-06
一、教育政策① 是现代政府发展与管理教育的基本手段
（一）现代政府的基本教育职能是供给教育政策和作出教育制度安排
作为公共政策重要组成部分的教育政策，是伴随着现代民族国家的建立，在国家发展和管理教育的过程中逐步发展起来的。从世界范围来看，近代以来，不论中外，在教育权国家化的历史进程中，教育政策和法律制度都是管理和发展公共教育的主要手段。在西方（主要是欧洲），现代民族国家在19世纪中期普及义务教育的进程中逐步建立了现代化的教育政策与法律体系。在中国，则是在20世纪初期废除科举制度、建立现代学校体系和强化国家教育管理权（具体标志就是1905年学部的成立）的过程中开始建立现代化的教育政策与法律体系。
政府制定和实施教育政策的本质是作出教育制度安排。关于教育政策与教育制度的关系，本文认为，一方面，现有的制度从宏观层面上、微观层面上构成了政策决策与实施活动的背景与基础。在宏观层面上，现有的社会政治、经济、文化制度乃至国际关系是一个国家教育政策制定与实施的宏大制度环境；在微观层面上，现有制度中人的要素和机构的要素及其行为规范构成了教育政策活动的直接的制度基础，任何教育政策的活动都是现有的决策与执行、评估机构及其人员活动的结果。另一方面，从正式制度的生成来看，任何宏观的教育制度都是若干具体的教育政策规范构成的一个体系，每一项具体的教育政策都在规定着教育活动中人与机构的行为规则，而规则（或规范）就是制度本身。
一般意义上说，制度（Institutions）就是指人类相互交往的一系列规则，它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为[1](P35)。在宽泛的意义上理解制度，既包括传统意义上由国家政府所提供的正式的制度安排，也包括国家和政府的政治力量所不能或难以触及的社会领域内部人们之间相互交往的规则。教育制度是社会制度的一部分，它是指教育活动中约束人们（政府、市场主体、学校、家长、个人等）之间相互交往的一系列规则，其要素一般包括：（1）人（主要是管理者与决策者的能力、态度、价值观等）；（2）机构（教育厅、教育局、中小学校、教师培训机构、扶贫办、妇联、团委等）；（3）各级各类机构之间横向与纵向的关系；（4）各级各类机构和人们必须或应该遵循的行为规则等。教育制度既包括外在制度又包括内在制度。但是，当我们从教育改革的大背景中考虑制度问题时，所讨论的制度主要是指由国家和政府通过教育政策的制定和实施所提供的正式制度安排。而正式制度的缺失和不良，会成为导致教育问题的一个重要原因。
现代政府的第一项职责就是做好基础性工作。有五项基础性任务（fundamentals）处于每个政府使命的核心地位，如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护承受力差的阶层；（5）保护环境[2](P4)。其中，提供法律基础，制定公共政策，安排合理的教育制度，是现代政府的核心使命。
（二）供给“公平”的教育政策是现代政府的基本教育责任
现代政府作为现代国家的代表，一方面享受教育的利益，是教育发展尤其是普及义务教育的最大受益者；同时，现代政府的合法性要求它又不得不承担着社会的公共教育责任，负有保障教育公共性的天然职责。关于教育公共性的含义，历来是见仁见智。本文认为，教育的公共性具有三个基本的内涵。一是教育的公益性，即教育活动尤其是政府举办的教育必须满足国家、社会的公共利益，惠及全体公民；二是教育的公共参与，即教育活动必须为所有的教育利益相关者参与教育公共治理提供相应的机会；三是教育公平，即教育利益的分配和教育公共参与机会的分配必须符合社会公平的基本原则，具有公平性。其中，教育公平是教育公共性的必要条件，没有教育利益的分配和教育公共参与机会分配的公平性，就不可能实现教育的公共性。
政府承担公共教育责任的方式之一就是制定和实施教育政策。所以，政府的教育政策必须要能够保障教育的公共性，必须是“公平”的教育政策。“公平”的教育政策是政府保障教育公共性的最重要手段。从实践来看，20世纪70年代以来，世界范围内发生的政府行政现代化改革的一个基本趋势就是把实现社会公平作为政府行政职能改革的基本目标。从理论上看，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学把社会公平作为公共行政的最终目的[3](P337)。特别需要说明的是，这里所谓的“公平”不是绝对的平等，而是一个历史的范畴，不是与“效率”相矛盾的公平，而是一个能够与效率“兼容”的公平。从这个意义上说，现代公共行政的首要精神是有效率的公平。教育政策可以在保障公平的前提下实现有效率的教育发展。
因此，现代政府最基本的教育责任之一就是，通过制定教育政策，为教育的发展提供既能够保障教育公平，又能够在此基础上保证效率的教育制度。保障实现教育利益分配和教育公共参与机会的“最有效率的公平分配”[4](P624—628)。
现代政府有责任也有能力制定和实施“公平”的教育政策。在现代社会，政府机制是促进教育公平的主要力量和主导力量。政府机制是指有目的地通过制度安排形成的政府内部主体之间、政府与外部主体之间相互联系和相互作用的模式，是对政府内部主体之间、政府与外部主体之间所做的一种制度性安排。在人类社会的各种活动机制中，市场机制是一种能够保障自由选择、自由参与和私人利益的制度安排，市场的竞争与选择天然地不利于处境不利的人群。政府机制则是一种利用强制性来追求公益的机制。政府能通过强制性的教育制度的有效制度安排来实现教育的公益性和教育公平，即通过教育政策与立法活动，制定教育领域具有强制性活动的规则，以达到重新分配教育利益并影响其他政治、经济、文化与社会利益公平分配的效果。政府有责任也有能力（包括人力、物力、财力）对社会处境不利群体实施有效的补偿，维护教育公平，缓解社会矛盾，促进社会的和谐发展。供给“公平”教育的政策，保障教育又好又快发展，是政府的基本教育责任。
二、若干教育政策活动不利于教育公平
（一）宏观教育政策活动存在几个不良的“倾向”
中华人民共和国成立以来，我国的教育政策总体上表现出明显的城市偏向、高等教育偏向、公办教育偏向以及精英教育与效率优先的特征。其中，若干重要政策与制度安排如重点班校政策（重点中学政策、示范性高中政策、举办重点班的政策）不利于教育公平甚至成为导致教育不公的根源。
1.教育政策的城市偏向 建国以来，在城乡二元结构与特定的户籍政策影响下，我国的教育政策体现出明显的城市偏向，教育资源配置严重向城市地区倾斜。城市偏向的教育政策导致：教育资源配置有利于城市，不利于农村；有利于发达地区，不利于落后地区；有利于强势人群，不利于处境不利人群；有利于重点学校，不利于非重点学校。
2.教育政策的高等教育偏向 相比于基础教育，各级政府尤其是中央政府、省级政府更为重视高等教育的发展。教育经费的大部分被投入到高等教育中，高等教育发展成为政府投入优先予以保障的对象。
3.教育政策的公办教育偏向 中华人民共和国成立以后的相当长的一段历史时期中，民办教育在我国教育政策中并不具备合法地位。改革开放以来，我国民办教育尤其是民办高等教育有了长足的发展。但是，迄今为止，民办教育还没有获得与公办教育同等的法律地位与“国民待遇”；民办学校举办者的财产所有权还没有得到法律与政策的全面保障；民办教育与公办教育共同竞争与发展的政策与法律环境尚没有真正建立起来。
4.教育政策的精英教育偏向 建国以来，我国以“选拔”为基本特征的“应试教育”，实际上是一种以少数精英学生的发展为目标的精英教育。尤其是改革开放以来，这种精英教育在“效率优先，兼顾公平”的宏观政策背景下，严重阻碍着教育公平的实现。在公平、效率、自由、选择等教育政策基本的价值目标中，追求效率与绩效成为教育政策的首要价值取向。直到目前仍存在于我国教育领域的重点校、重点班政策和示范性高中政策都是教育政策追求效率优先的典型代表。
（二）教育政策决策：缺乏“自下而上”的参与机制
当前，我国的教育政策活动主要体现出“精英决策”模式的特点，主要是一种“自上而下”的政策机制。由于缺乏“自下而上”的教育政策机制，我国的教育政策与制度安排活动还存在若干不利于教育公平的方面。在长期的计划经济时代，我国教育政策逐步形成了自身特定的范式，即“精英决策”与“自上而下”的决策机制。这种教育政策活动范式具有一些普遍性的特点。
1.行政中心与生产者导向而非消费者中心与客户导向 政府及其行政机构是公共教育决策的中心和最主要的利益主体。政策与制度生产者的需要、目标成为教育政策制定与教育制度安排的主要动力和出发点。社会变迁中的市场因素和公民社会因素参与公共教育决策存在许多的困难和障碍。
2.“利益相关者缺席” 许多教育政策活动常常处于利益相关者缺席的状态，教育政策活动的核心利益相关者往往缺乏表达其利益诉求的制度化渠道，尤其是教育政策的制定对作为弱势人群的核心利益相关者的诉求缺乏制度化的“回应性机制”。
3.重大政策环节缺失 教育政策活动中一些重要环节缺失，如教育政策问题的界定、政策结果的预测与评估、政策方案的论证以及政策活动评价与改进等环节受到忽视。重大的教育政策活动或者缺乏事先坚实的实证调查研究，或者缺乏政策方案的广泛论证与听证。
4.对教育公共性理解偏窄 一是教育政策活动对教育公共性的理解只是局限于“公共权力领域”。认为只有政府所在的公共权力领域才是公共利益的代表，市场组织和非赢利组织难以真正代表公共利益。政府的教育政策不能全面保障民办教育举办者的财产所有权，导致民办教育发展空间过小，甚至自觉不自觉地压缩民办教育发展的空间，造成民办与公办教育之间不公平竞争的制度环境。二是教育的公共参与问题以及公共参与机会的公平分配问题还没有引起足够的重视。教育政策与法律文本大多使用“教育公益性”而不是“教育公共性”这一概念，实际上就是在教育政策与法律的基本制度伦理中排除了教育公共性所包含的“教育公共参与及其机会的公平分配”问题。
5.教育政策的调整往往以“突变”为特征 由于缺乏自下而上的参与机制，“精英决策”模式的一个重要特点就是“自下而上”的政策信息传递比较缓慢，再加上这种政策模式所天然具有的官僚主义的影响，使得教育政策改进往往较为缓慢，大多表现为经过长期信息累积之后的政策“突变”，缺乏对于政策的渐进调整。我国1986年颁布的《义务教育法》经过20年以后于2006年完成第一次修订就是一个政策“突变”的典型例子。
上述普遍性特点带来两个方面的问题，一是教育内部权力分配存在问题，即“教育体系内下层实施者（如校董、教师和学生）参与政策问题形成和政策制定过程的程度；在实施规划者或决策者的决定过程中，他们被授予或允许具有多大的灵活度。也就是说，这里的问题是教育体系内的权力分配而不是体系之外的权力分配”[5](P437—438)。而且，从经验看，中央强制和命令式的自上而下的方式很少运转良好，即使能在短期内运转良好的地方，往往通过巧妙利用教师和下层管理者使其按高层次的政治官僚“专家”的观点操作，当这些方法生效时，往往会在体系内引起愤恨和抵触，这使得以后规划的改革更为困难[5](P437—438)。二是“突变”式的政策调整往往使教育政策难以快速适应急剧变革的社会中产生的新的教育政策问题，而且容易导致教育政策缺乏稳定性。
（三）教育政策与制度的不良与缺失阻碍了政府教育公平责任的落实
从当前我国教育公平的状况来看，政府主导与调控作用还未完全发挥。一是政府未能充分利用其强制机制促进教育公平。政府尚未把促进教育公平作为基础性职能；教育政策活动还存在若干不利于实现教育公平的方面；政府职能转变还落后于经济社会发展与教育改革的需要，政府在履行自身职能的时候还存在越位、缺位和错位的现象。二是政府尚未全面、有效地规制参与到教育活动的市场机制中不利于甚至是损害教育公平的因素。市场增加教育供给和提供多样化教育服务的作用尚未充分发挥出来。三是在引导和鼓励社会力量参与教育活动方面，政府的力度还不够。社会力量还不能积极参与教育事务，民办教育发展需要的宽松制度环境尚未完善，教育公共治理的观念与制度尚未确立。
1.存在经费保障者责任不到位的现象 现代政府的教育责任中，最重要的是政府的教育经费保障责任。长期以来，我国是穷国办大教育，教育经费尤其是义务教育阶段教育经费不足是一个大问题。尽管各级政府作出了很大努力提供教育经费，但是政府仍然未能成为教育经费尤其是义务教育经费的首要责任者和最终保障者，各级政府的责任也没有得到具体化。集资办校，收费办学，长期以来成为我国教育经费筹措的无奈选择。尤其是农村义务教育经费投入严重不足，教育经费在城乡之间、区域之间的配置严重不均衡。
2.存在市场规制者职能缺位的现象 在现实社会生活中，市场机制介入教育领域有可能损害教育公平。在一个成熟的市场经济社会里，政府是市场失灵的规制者。政府的规制可以有效地保障市场机制在实现私人利益最大化的同时，实现教育的公平，或者防止市场因素损害教育公平。改革开放以来，我国已初步建立了社会主义市场经济体制，市场机制已经对我国教育的发展产生了重要影响[6]。但是，政府对市场化改革中出现的损害教育公平的问题缺乏足够的预见和有效的解决办法，导致区域之间的教育差距与人群之间的教育差异越来越大。在宏观政策与微观实践领域一味追求效率或绩效的政策活动，又加剧了这种状况。
3.存在教育公平推进者职能错位的现象 长期以来，在“效率优先，兼顾公平”的经济社会发展政策影响下，政府的教育政策也体现出“效率优先”的特征，若干重大政策的制定与实施有利于城市地区，有利于强势人群，有利于重点学校，有利于高等教育，有利于公立学校。建国以来，教育政策就体现出明显的城市偏向与“效率优先”的特征，重点中学政策、示范性高中政策等都是其中典型的代表。
4.存在政府的教育职能不能很好定位的现象 改革开放以来，无论从投入体制还是从管理体制来看，各级政府管理教育与保障教育投入的责任定位不够合理、清晰。削弱了各级政府齐心协力解决教育不公平与教育不均衡状况的能力。例如：（1）义务教育投入和管理重心太低。分税制改革与农村税费改革以后，中央政府财力最强，但是承担义务教育责任太小。（2）省级政府的责任没有很好地界定和到位。省级政府协调配置资源和统筹规划教育实施的责任没有明确和落实。（3）地市级政府存在责任不清的现象，如地市级政府热衷于举办高等教育，占用了大量宝贵的基础教育资源。（4）农村税费改革以后，70％以上的县级政府无力承担起应该承担的基础教育责任。（5）以县为主的体制实施后，乡镇政府的教育责任开始被虚化、弱化与淡化。
教育政策的不良和缺失，导致政府难以全面保障全体公民最基本的教育机会公平，难以全面保障对于教育处境不利群体的补偿和扶持。
三、走向更加“公平”的教育政策
为了全面落实政府对教育公平的责任，政府应直面与突破政策与制度性障碍，而不是绕过或漠视现有的政策与制度性障碍。
（一）明确界定政府的教育公平职责
应努力改变政府的经费保障职能不到位现象，改变中小学集资办校，收费办学的状况，投资于基本的教育公共服务与基础设施，均衡配置教育资源，使政府能成为教育经费尤其是义务教育经费的首要责任者和最终保障者。努力改变政府规制市场的职能缺位现象，使政府成为市场失灵的规制者，保障市场机制在实现私人利益最大化的同时，实现教育的公平，或者防止市场因素损害教育公平。努力改变政府推进教育公平的职能错位的现象，把教育公平作为最基本的政策伦理，保障教育的底线公平与机会公平，不断提高教育公平的水平。努力改变各级政府教育职能没有很好定位的现状，明确、具体划分各级政府的相关责任。保护和扶持教育中的处境不利人群。努力为全社会提供多样化的教育服务。把能否促进教育公平和教育均衡发展作为评价各级政府教育工作的一项基本指标。
（二）推进教育决策与政策实施的科学化与民主化
科学的、民主的教育政策就是公平的教育政策。提高教育政策决策的科学化与民主化是教育改革发展和提高教育领域执政能力的必然要求，也是促进教育公平的基本要求。重大教育政策决策的科学化与民主化是关乎提高党和政府在教育领域的执政能力和保障我国教育事业健康发展的一个重大问题。当前，为了全面贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会，切实保障和促进我国教育的持续、健康发展，必须进一步加强我国重大教育政策决策的科学化和民主化。
一是努力改变教育政策的城市偏向、高等教育偏向、公办教育偏向以及精英教育与效率优先的特征，努力提高教育决策的民主参与程度。其中，各级政府应该对过去若干重要政策与制度安排例如重点班校政策（重点中学政策、示范性高中政策、举办重点班的政策）等作出根本性的调整。
二是建立科学合理的教育决策与政策实施制度。如建立重大教育问题的预警机制，以及时、准确地预测与把握可能出现的重大教育问题。建立重大教育政策决策的实证调研制度，以帮助决策者全面、准确地认识政策问题之间的联系，制定科学、有效的政策方案。建立重大教育政策决策的咨询制度和论证制度，以充分发挥智囊机构和专家学者的作用。建立重大教育政策决策的公众听证制度，以保证多样化的教育政策相关利益群体参与和了解决策进程和政策诉求。建立重大教育政策执行评估与改进制度，以不断改进政策设计的科学性、提高政策的有效性。
三是完善现有的教育信息统计管理系统，把教育公平状况作为教育信息统计调查的一个基本维度。改进目前教育信息统计调查中缺乏反映城乡之间、区域之间、校际之间、人群之间教育差距的权威统计数据的状况，把反映城乡之间、区域之间、校际之间、人群之间教育差距的统计数据作为国家教育信息统计调查系统的一个基本向度。
四是改变“精英决策”模式，引入“渐进决策”模式。实现教育政策决策与实施中政策“突变”与“渐进调整”的结合，增强政策的稳定性和对于新的教育政策问题的适应性。
（三）建立政府主导下市场与社会力量充分参与的教育公共治理模式
现代政府机制本质上是以强制追求公益，政府的强制机制是实现公共利益的保障，在政府的基础性教育职能中，保障教育公平是最重要的职能之一。而且它必须实现公共利益，才有自身存在的合法性。市场机制本质上是以自愿追求私益，但市场是一把双刃的宝剑，它既可以通过增加教育供给和提供多样化的教育服务促进教育公平，又可能因为追求私益、追求效率、强调竞争和选择而损害教育公平。公民社会机制的本质是以志愿求公益，社会机制的广泛参与有利于实现教育公平。市场机制与公民社会参与机制之促进教育公平依赖于政府机制主导作用与调控作用的发挥。
为了推进教育公平，应充分发挥政府的主导作用，合理处理政府机制、市场机制与社会选择机制的关系。建立以政府主导、市场介入、社会参与为主要特征的教育公共治理模式。
政府应发挥主导作用。政府要对教育实施宏观调控，为全体公民提供基本的教育服务，营造公平竞争的教育制度环境，促进受教育机会的公平分配，保障教育的公共性。应实现政府角色的多样化。政府既可以作为教育服务的生产者、提供者，也可以作为教育服务的购买者、管理者与监督者。政府有责任加强对市场提供公共教育产品的行为的激励和监管，并建立完善的学校税收制度引导和保障教育领域的营利性行为，实现教育的公益性。
充分利用市场机制促进教育公平。鼓励市场领域的营利性组织参与提供原来由政府负责的非义务教育产品，可以允许有条件的营利性组织参与义务教育产品的提供。形成政府与市场共同提供非义务教育产品的格局。在教育领域引入市场机制，允许非义务教育阶段学校利用市场机制配置教育资源，形成由政府机制与市场机制共同配置教育资源的格局。在各级各类学校和其他教育机构之间引入竞争机制，对于提供义务教育产品的学校和其他机构之间也引入竞争机制，并且政府应保障学校之间平等竞争的制度环境。政府应为教育领域尤其是营利性民办学校的市场化经营行为提供合法性保障，从政策和法律上认可教育领域非政府办学的营利行为的合法性。
鼓励社会力量积极参与教育的公共治理。积极鼓励非营利性社会组织、中介组织参与提供教育服务，形成政府与非政府的公共选择合作提供公共教育服务的新格局，克服政府失灵与市场失灵，为公众提供多样化的教育服务。赋予社会力量参与教育决策与教育管理的权力，改变教育政策活动“利益相关者缺席”的状态，使公众尤其是处境不利群体拥有表达其教育诉求的渠道，保障公众尤其是处境不利群体的教育利益。充分发挥社会力量的监督作用，促进和保障教育公平。
［收稿日期］2008－05－09
注释：
① 本文所指的教育政策，是一种广义上的理解，既包括法律化的教育政策（教育法），又包括非法律化的教育政策。