农村金融改革：在探索中积极推进，本文主要内容关键词为：金融改革论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近日，在北京友谊宾馆，国内外农村金融问题专家放弃周末的休闲，围绕一年来深化农村信用社改革试点的进展和评价展开了热烈的讨论。这是中国人民银行和福特基金会联合召开的第二次农村金融国际研讨会。前一次是去年的8月底，那是一个中国农村金融改革进入实质性推进阶段的关键时刻。2003年8月18日，中国人民银行和中国银监会联合召开会议，对国务院《深化农村信用社改革试点方案》作出了工作部署。
时至今日，改革试点已经一年，其中的成绩和问题自然引起农村金融专家们的关注。而这种关注的目的，也是希望下一步的中国农村金融改革能够健康顺利地进行下去。
试点地区改革效果初现
2003年6月27日，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号，以下简称国务院15号文件）。经国务院同意，吉林、山东、江苏、浙江、江西、贵州、重庆和陕西8个省（市）作为第一批试点单位，参加深化农村信用社改革试点工作。
2003年8月18日，中国人民银行和中国银监会联合召开会议落实了试点方案，改革试点工作正式启动。由于改革试点的一些主要工作措施得到初步落实，试点的效果开始显现。银监会副主席李伟自豪地表示，目前试点地区农村信用社改革进展顺利，效果初步显现，正在按照预定目标进行。
据银监会合作金融部副主任李均峰介绍，改革效果表现在：对农村信用社的新的监督管理体制基本形成，有关方面的责任进一步明确；农信社的历史包袱得到初步化解，经营状况开始好转，精神面貌有了很大改观；支农资金实力明显增强，支农服务工作进一步加强；产权制度改革已经起步，经营机制开始转换，内控制度引起了重视；农信社的社会信誉进一步提高，舆论正面评价明显增加。
这其中，有两个方面的数据是耀眼的。
一个是试点地区农信社历史包袱得到初步化解，经营状况开始好转。据初步测算，5月末8省（市）农信社不良贷款下降141亿元（剔除中央银行票据置换因素，实际下降38亿元），实现经营利润20.5亿元，与上年同期相比增盈减亏16.6亿元。
【李均峰：这得益于国家在资金、税收和财政补贴三方面对农信社给予的政策扶持。其中核定中央银行对8个试点省（市）的扶持资金380亿元（专项票据361亿元，专项借款19亿元），目前已对507个县（市）发行专项票据264亿元，分别占拟发行机构和数量的80%和73%，预计三季度末将全部发行完毕；对农信社营业税减按3%征收，对中西部地区信用社所得税免征，东部地区减半征收，目前这项政策也已经得到落实。对1994年至1997年当年亏损信用社因开办保值储蓄而多支付的利息给予补贴，补贴资金数额已经得到核实。这些扶持政策的直接效果是：今年前5个月，8省（市）用中央银行票据共置换不良贷款103亿元，消化历年亏损挂账16亿元；去年全年和今年前3个月（税收按季清缴），8省（市）农信社共享受营业税减免7.2亿元，所得税减免4.7亿元。】
二是农信社支农资金实力明显增强，支农服务工作进一步加强。截至5月末，全国农信社农业贷款余额8563亿元，比年初增加1542亿元，比去年同期多增加327亿元，其中农户贷款余额6942亿元，比年初增加1365亿元，比去年同期多增加205亿元。从银监会的调查情况看，今年春耕资金供应工作中，改革试点省份农信社资金供应能力较以前年度有了明显提高，支农工作压力明显缓解。
【李均峰：支农资金实力增强主要基于两个原因：一是改革过程中随着增资扩股工作的开展，农信社股本金有了很大幅度的增加，这部分资金可以直接用于支农。据初步统计，从改革试点开始到2004年5月末，8省（市）农信社增扩股金265亿元，全国农信社实收资本较2002年底增加285亿元；二是随着改革的推进，地方政府普遍加大了对农信社工作的支持，在资金组织方面，为农信社提供了不少便利，农信社存款增加较快，可用资金相应增加。到今年5月末，全国农信社各项存款余额26342亿元，比年初增加2333亿元，比去年同期多增加348亿元；各项贷款余额19516亿元，比年初增加2401亿元，比去年同期多增加508亿元。】
联社管理体制要突出服务功能
将农信社交给省级政府管理，并按照“国家宏观调控、加强监督，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的要求，构建新的管理体制，分别确定和落实有关方面的监督管理责任，是这次改革试点的一个重点。按照国务院15号文件精神和国务院领导同志讲话要求，8个试点省（市）都组建了本省（市）农信社省级管理机构，除重庆、江苏在试点前已经建有省级联社外，其余6个省都选择了建立省级联社，其中贵州、浙江、吉林、江西、山东5个省的省级联社已经挂牌，省级联社在地（市）的派出机构也正在组建中。陕西省的省级联社筹建工作基本完成，也将于近日挂牌。国务院办公厅转发的《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，明确了银监会、人民银行、省级人民政府和省级联社等在信用社监督管理和风险处置工作中的责任。目前，8个试点省（市）农信社新的监督管理体制初步形成。
对此，银监会副主席李伟指出，这是现有条件下、现有认知水平下的最优选择。中国人民银行副行长吴晓灵也认为，采用联社的方式有利于控制人员素质和保证经费，联社的方式更现实、更有利于管理。
但是，吴晓灵同时指出，联社管理者重经营轻行业管理是一个最大的隐患，联社管理者有利益最大化的冲动。国务院发展研究中心农村部部长韩俊也认为，省联社是一个企业性的金融组织，存在“恋权”与“越权”的问题，与政府的关系也处于责权利不对称状态。
吴晓灵提出了解决这一问题的一个思路，那就是把联社的资本金最小化，省联社不作为经济实体来运转，任务定位于管理，对基层信用社进行机制完善。她提倡，联社对于基层社要“伸出帮助之手而不是控制之手”，妥善处理尊重法人权利和加强行业自律之间的矛盾，关键是把握高管人员任职的发言权。
针对许多专家认为省联社模式存在许多问题，提出能否采用其他方式进行试点的疑问，李伟表示，作出这一选择是因为管理体制的改革在限定的时间可以到位，现在是建立一个框架，以后会有一个逐步完善的过程，省联社要增强自身服务功能。李均峰也表示，省联社管理要通过制度来管，重点放在服务上，而不是过多地对基层进行人财物的干预。他们并不想使省联社作为基层联社能力建设的障碍。
北京大学中国经济研究中心沈明高博士则提出了另外一个思路，拿一个省来试点，改现有的省联社为省级监管机构，允许信用社自愿组织联社。当然，配套的措施一定要跟上，即按五级分类管理信贷资产；制定金融机构股东法，对大股东进行直接监管，以防止关联交易和高风险行为的发生；取消对金融机构的隐性存款保险等。
农村金融市场开放亟待推进
管理体制和产权制度的改革只是为农村信用社改革奠定了一个基础，改革的第三步目标是农村信用社能够健康运行，在市场中独立生存和发展。这个市场，应是一个开放的、充满竞争的有效市场。
因此，吴晓灵指出，做好深化农村信用社改革，最重要的是要形成农村金融服务的竞争格局，只有竞争才能迫使微观经济主体不断改善经营、深化改革。她在题为《营造公平竞争环境，催化农信社深化改革》的主题演讲中谈到，农信社在县域经济中面临竞争压力，在工商业和农业产业化的信贷方面农信社面临竞争。没有竞争对手的是农户贷款，农信社是农户贷款的惟一承贷者。所以要培育小额贷款组织，在农户贷款中引入竞争机制，引入外来资金的注入，增加对农户的贷款。
中国人民银行金融稳定局局长谢平也表示，开放农村金融市场是解决农村金融问题的关键。因此他建议，应允许民间资本和外资入股信用社或成立新的农村金融组织；鼓励非政府组织小额信贷（即不吸收存款的小额信贷组织）；让民间借贷浮出水面；推进农村利率市场化改革。他还建议，要鼓励跨区设立和兼并信用社，允许盈利信用社自主选择加入联社，或保留在联社之外；允许县联社自主选择加入省联社，或保留在省联社之外。刘民权也提出，应该保留农信社的政策限制，放开地理限制，分阶段地打破农信社行政分割设置，通过市场竞争完善农信社经营管理机制。
对于专家们提出的民间资金和外资进入农村金融的问题，李伟表示，民间资金已经进入了，现在的问题是民间资金独立办金融要困难些，外资发起和控股办金融更困难，而进入不具有政策上的障碍。他认为，农村信用社的改革中已经在发挥民间资金的作用。要努力营造一个发挥农民、民间个体资金作用的环境，充分考虑民间资金在农村金融中的作用。他表示，一个没有良性竞争的市场决不是完善的市场。
但是，对于农村金融市场的开放和竞争问题，也有与以上专家不同的声音。陈锡文表示，农村信用社改革取得的成绩不仅仅在于政策的支持，更重要的是更新了理念，进行多元化的实践，不仅是合作金融，而且可以进行商业化的股份制的实践。
产权改革须防范道德风险
产权制度改革是这次深化农信社改革试点的又一重点。按照国务院15号文件“以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式”的要求，也就是要求产权制度改革不搞“一刀切”，8个试点省（市）在制订本省（市）农信社改革实施方案时，均结合本地实际，提出了各自在产权制度改革方面的意见。归结起来，产权模式有合作制、股份合作制和股份制等，组织形式有农村商业银行、农村合作银行、县（市）统一法人的信用社以及县乡两级信用社等。李均峰介绍说，有很少一部分县（市）选择采取股份制改造的方式，组建农村商业银行，这种情况主要是江苏的几个经济发达的县（市），大概有6个；有一定数量的县（市）（55个）愿意按照股份合作制的方式进行改革，在原信用社的基础上，组建农村合作银行，这种情况除吉林、重庆外，其他6个省都有，其中浙江有25个之多；391个县（市）是选择以县（市）为单位统一法人的；另外还有一部分不具备条件的，仍维持两级法人的体制，并在此基础上进行完善。他表示，产权模式和组织形式的改革是第一步，不同产权模式和组织形式的机构，需要有相应的不同的法人治理要求。
但是，专家们通过对方案的研究和试点的观察，普遍指出农信社改革试点存在道德风险问题。
国务院发展研究中心副主任陈锡文指出，增资扩股如果只是为了获取政策资金的注入，那么将带来许多其他的问题，比如股份制带来的关联贷款问题，这关系到农信社怎么才能建立起比较稳定的长期的资金来源问题。国务院发展研究中心副主任李剑阁在谈到对8个试点改革成果的看法时，也提到要注意关联贷款与权利贷款的问题。
吴晓灵也指出，法规中的股权结构极易形成内部人控制格局，投资人的素质、资质和经营范围决定了难以形成真正的投资人约束机制，股权的民营化不等于能建立良好的治理结构。但她认为，这种股权结构是目前条件下的现实选择。
世界银行高级金融专家王君对投资者的动机表示了担心，因为农信社产权明晰却没有真正的所有者，所以产生只关注眼前利益的“防守型投资者”。农信社股权分散造成没有足够的激励；法人治理结构有名无实；缺乏足够的透明度；固定比例分红政策把股权投资者变成了固定收益投资者；不关心经营过程只关心分红，不承担应有的责任。由此抬高了资本的成本，使得现有领导不愿意筹集足够的股本。
沈明高认为，所有权结构和治理结构脱节引起的道德风险是金融机构的双重道德风险，金融中介体系是一个精雕细琢的完整体系，包括内部约束（指股东就近监管），和外部约束（市场、储户、监管当局）。目前农信社存在内部人控制，所以不仅要监管金融机构，而且要监管金融机构的股东。他表示，这方面的立法太落后，由此产生的漏洞太多。评价农信社改革成功的标准是道德风险的缺口能否堵住，因此特别是要将道德风险与经营风险区分开来。
坚持市场化改革取向
由于特殊的历史、地位和性质，农村信用社改革长期以来一直是农村金融改革的重点，也是难点。农村信用社的问题是长期积淀形成的，靠一次改革解决所有的问题是不现实的，也是不可能的，只能区分轻重缓急，分步骤解决。李伟希望在认真总结农村信用社改革试点的基础上，确定进一步深化农村信用社改革的指导原则。这一原则就是坚持市场化的改革取向，真正把农村信用社办、成法人治理完善、经营机制灵活、支农效果明显、财务状况良好的金融企业。他透露，在继续深化8个省（市）改革试点工作的同时，将加快推进改革步伐，进一步扩大改革试点范围。
但是，市场化改革取向的环境还有待健全。陈锡文指出，信用社改革只是农村金融体系改革的一部分。从整个农村金融改革来看，迫切需要推进的还有商业性金融和政策性金融的改革，以实现农村金融机构合理的功能配置。除了金融之外，还有许多经济体制方面的问题束缚着农村金融改革的发展。比如说，农户作为一个承贷主体成本非常高，而贷款的抵押担保存在法律方面的许多障碍。房产、土地是农民拥有的最值钱的东西，但政策法律规定了其不能用于抵押担保。对大多数农村地区来说，农村金融存在的最大问题是传统的农村社会和现代的金融体系如何去吻合的问题。他提出了一个令人深思的问题，怎么用现代的体制去改造农村金融？如何利用传统的社会资源来提供农村金融服务？
对于深化农村信用社改革，李伟充满信心：只有通过坚定不移地推进改革试点，才能不断探索出适合中国国情、农情和信用社社情的发展道路。看来，这条发展之路必然要穿越整个中国目前的农村经济现状和农村金融整体改革进程。
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中国农村金融改革的阶段划分
第一阶段，从1949年到1994年。这一时期，中国农村金融体制实际上属于计划经济体制下的、央行领导的计划金融体制，虽然中间有多次归属变动，但在体制上没有发生实质性改变。1993年以后的宏观调控和金融整顿推动和加快了我国产业结构的调整，中国的乡镇企业不可避免地陷于回落阶段，由此形成了中国农村金融的收缩，其结果表现在金融方面，则是减弱了对“三农”的金融服务。
第二阶段，从1994年到1996年。中国农村金融体制改革开始启动，把农业政策性金融业务从农业银行独立出来，组建农业发展银行，农信社与农行脱钩，农业银行真正向商业银行转轨，完成了政策性银行、农村信用社的管理体制和商业银行功能的初步转变，实际上标志着中国以适应市场经济发展为目的的农村金融体制改革正式拉开了序幕。
第三阶段，从1996年到1999年。这一阶段农村金融体制在改革发展中，集中表现为进行规范、整顿、防范和化解金融风险。
第四阶段，从2000年至今。中国农村金融体制逐步适应市场经济发展的需求，逐步由不规范到相对规范，机构设置由原来定位失衡到相对的明确定位。国务院15号文件的下发标志着中国合作金融经历50多年风雨坎坷之后，掀开了一个新的历史篇章，也为中国农村金融体制全面改革拉开了序幕。
2000年以后，中国农村金融改革大事记
2000年7月15日，国务院同意江苏省农村信用社改革试点方案，2000年8月，江苏省在全国率先进行农村信用社改革试点探索。
2003年6月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，原则同意了《深化农村信用社改革试点方案》，6月27日，国务院就此方案下发国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知（国发[2003]15号）。之后，各地相继启动了申报试点工作。
2003年8月18日，中国人民银行和中国银监会联合召开会议，对国务院《深化农村信用社改革试点方案》作出了工作部署。
银监会和人民银行于2003年10月、2004年1月和3月分别在重庆、苏州、济南组织召开试点工作交流座谈会，协调、解决有关政策理解和操作问题。
2004年8月30日，国务院深化农村信用社改革试点工作会议在北京召开。中共中央政治局常委、国务院副总理黄菊到会并作重要讲话。他指出，深化农村信用社改革试点意义重大，要按照“三个代表”重要思想的要求，认真落实科学发展观，加强领导，精心组织，明确责任，扎实推进，确保改革取得成效，促进农业农村经济发展和农民增收，努力为农村全面建设小康社会服务。