当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例，本文主要内容关键词为：为例论文,当代中国论文,体制论文,扁平化论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，对于如何科学有效地确立纵向的地县（市）级管理主体，实际工作者和学界大致提出过四种有代表性的观点：一是修改宪法，变地区行署为一级实制政权组织；二是撤省建区，区管市、市管县；三是撤销地区，全部实行市管县（市）体制；四是撤销市管县体制，实行省管县分等制。以上四种观点，见仁见智。从实践和政策推行来看，第三种建议已被逐步采纳。截止到2001年底，全国265个地级市中已有253个地级市实行了市管县体制，管辖着1445个县级行政区（不含市辖区），占县级行政区总数的70％。至2002年，江苏、辽宁、广东、河北、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、陕西、宁夏以及北京、天津、上海、重庆四直辖市共16个省市区全部实行了市管县（市）体制，仅有山西、黑龙江、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海和新疆等9省区保留着总共24个地区行署。以撤消行署和地市合并构建起来的新的纵向行政结构体制逐步成为全国的主导模式。宪法规定的四级制行政层级已基本上转化成五级制，50年代的城市型政区逐渐演变为广域型政区。20多年过去了，如何客观评估其功能效用，如何正确评价其存在弊端，如何才能建立起与经济发展和城市化进程相适应的区划体制等等，已成为实际工作者和学界共同关注的焦点问题。本文在吸收借鉴前期研究成果的基础上，客观地评价了市管县体制的功能和效用；深刻地剖析了市管县体制在市场化条件下的种种缺陷；提出了压扁层级结构、扩大一级幅度、构建省直接管理县市体制的战略构想。
一、市管县（市）体制的功能作用分析
所谓市管县体制，是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制，它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。这一体制在当时政治和经济体制下整合了行政区和经济区之间存在的矛盾，扩大了经济区范围，解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，为经济和社会发展起到了一定的促进作用。
分割的区域经济趋于统一。我国长期实行市县分治的行政管理体制，城市在与周围农村地区的分割中孤立发展，形成了经济发展过程中的条块分割和城乡分割，也制约了城市化的发展进程。市管县体制为城市提供了较大的发展腹地，造就了许多开放式、网络式的经济区，城乡之间摆脱了国家政策和地方保护主义的束缚，城市自主发展权迅速扩大，这种变化在计划经济体制下尤为重要。通过市管县体制的实行，城乡互补优势得到有效发挥，人流、物流和信息流得到了自由合理流动。城市利用自己的经济实力，通过行政隶属关系，加强了对农业的支援，同时合理地组织商品流通，建立了多渠道、少环节的商业体制。这一时期，城市为农村教育、科技、卫生等工作也都提供了十分宝贵的资源。
规模经济得以壮大。市县分治造成的行政隔绝和城乡间的经济壁垒，阻碍了贸易交流和资源流动渠道，城市的资金、人才、技术等优势无法充分发挥。市领导县后，行政区的经济范围迅速扩大，市场体系发育不成熟的条件下生产要素在行政区范围内实现了优化组合，城乡、市县的优势得以互补，一些乡镇等弱小企业在中心城市的支持和帮助下，通过联合、重组等形式，规模迅速扩大，技术含量不断提升，经济效益明显提高。
缩小了政府机构规模，提高了行政效率。市管县之前，省县之间准层次机构地区行署基本上对应着每一个省级部门，除人大和政协等机构外，与所驻城市机构重构，冗员过多。以江苏为例，1953年4月，8个专署只有行政编制1633人，到1982年底时，7个地区的党政群机关实有编制猛增到9379人。1983年实行市管县体制后，取消了7个地区，增设了4个地级市，地（市）级单位由14个减为11个，县（市）级单位由68个减为64个。除南京外，其它10个市的市级党政机关的工作单位由原来的1032个减为551个，减少幅度达47％，工作人员定编31535人，较过去减少32％。改革后，基本上达到了精减机构、减少层次、紧缩编制、提高行政效率之目的。
改变了省县之间准层次长期虚——实不定和缺乏法律主体地位的尴尬局面。新中国诞生以来，地区的行政地位一直在虚实之间徘徊。我国宪法第29条规定，省、自治区分为自治州、县、自治县、市以及直辖市和较大的市分为区、县。由于缺少宪法确认，地区行署虽然在很大程度上承担了一级政府的工作任务，但一直缺乏相应的法律地位。它没有地方权力机关，地区的国民经济、社会发展计划、财政预算以及行署官员的任免无法法定化、程序化，政府工作也缺乏相应的有效监督。市管县体制虽然也没有得到宪法的确认，但宪法对直辖市和较大的市分为区、县之规定给其发展留有很大空间。实行市管县体制后，省县之间层次由虚变实，市的重大决策、人事安排等都有人大的批准和监督；同时，其税收、财政也在一定的制度规定下实现了与省、中央的合理分割，形成了一定意义上的地方财政。
推动了城市化进程，中心城市发展迅速。城市化是走向现代化的两个轮子之一，没有城市化就没有现代化。在过去的计划经济体制下，城乡处于严重分离状态，城市化发展缓慢，尤其是20世纪60年代初至70年代末，基本上处于停滞阶段。1978年底，全国城市化水平为17.9％，与建国初期相比仅提高了7.3个百分点。1983年实行市管县体制后，国务院和民政部提出了内部掌握执行的设市标准和市领导县条件，这大大加快了我国城市化的发展速度。到2000年底，城市化水平达到36.09％，市制的发展由1978年的193个（直辖市3个、地级市98个、县级市92个）发展到2002年的660个（直辖市4个、地级市275个、县级市381个）。
二、市管县体制问题分析
市场经济体制的确立、区域经济的形成、城市化进程的加快，市管县体制所产生的初始效应日趋式微，并逐渐偏离其改革初期之目标，其弊端和现实局限性越来越突出。
规模小、辐射功能弱的城市，“小马拉大车”现象严重存在。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，许多城市发挥不出这一作用。除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱和由县级升为地级规格的城市就很难有力量来带动县乡的发展。这些地区城市化水平低，经济社会发展相对落后，因此，所带县（市）的数量也较多。据2001年统计，平均每个地级市代管近6个县市。撇开其管理幅度因素，这些城市与县（市）同处发展初始阶段，根本没有能力带动周边县区，中西部地区问题更为严重。即便是经济发达的江苏，苏北五个地级市中，除徐州人口规模、经济实力较突出外，其它几个皆为中小城市，综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，难当带县的重任。苏中的泰州、苏北的盐城、宿迁均不足50万人，依靠它们来辖县，不仅仅是“小马拉大车”，而且不符合“较大的市分为区、县”之法律规定。1996年实行“淮宿、扬泰分治”就是对这一问题采取的补救措施。
管理层次过多，行政管理成本高。实行市管县体制之前，行政层级由中央—省—县（市）—乡（镇）四级组成，这是宪法确认的基本结构体系。省县之间的地区行署只是省级派出的虚级建制。市管县（市）后，省县之间的层次由虚变实，行政层次变由中央—省—市—县（市）—乡（镇）五级组成，这在中国历史上从未有过。秦汉以来，多级制（超过三级以上）的年限仅有350年，占所有年份的16.5％。大量的理论研究成果表明，行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。
发展中国家独有的城市虚化现象。市管县体制推动了城市化进程，但也造成了另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。县乡农民摇身变成了“市民”，城市的农业人口依旧占绝对比例，二、三产业的比重也低于农业。重庆市在升格为直辖市之前，管辖着11个市辖区和3个县级市及7个县，面积23114平方公里，人口1530万，其中非农业人口415万，城市化水平只有27.1％。升为直辖市后，划入万县、涪陵两个地级市和黔江地区，面积扩大到8.2万平方公里，总人口3002万，但城市化水平不及20％，为典型的地域型政区。有人曾用“重庆是世界上最大的城市”来讽刺我国城市化之怪状。据2000年第五次人口普查资料显示，我国市镇人口为45594万人，城市化水平（市镇人口占总人口的比重）达36.09％，接近发展中国家38％的平均水平（1995年数据）。但数字统计中包含着大量的市管县以及其它广域型城市的“市民”。这种现象在江苏也普遍存在。2000年，江苏的城市化水平为41.5％，但实际上江苏当年的非农业人口仅2354.97万人，占总人口的32.1％，若按此计算，江苏2000年城市化即32.1％，同样低于发展中国家的平均水平（38％，1995年数据）。市管县式的城市化道路，是一种排斥市场机制的道路。在此机制下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，而一些有实力的县市——如江阴、南海、顺德等市，虽然经济规模高于一些省份，仍只能囿于市制之下，其发展受到很大限制。
核心型地区市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象普遍存在。核心型地区的特点就是以周边地区工业相对较发达的中心城市带领一些经济基础薄弱的县（市），市县经济发展差距大、关联度低。这在我国实行市管县体制的地区中占半数以上，具有普遍性。在地区行署领导县时，中心城市和所在地区的县往往就资源和项目等相互争抢，国家工业化的政策也倾向于城市。实行市管县体制后，中心城市更是利用其强势地位，不断截留省级下放的各种权力，同时下侵县级的各种权益，县市发展受到很大抑制。如东部沿海地区经济较发达的福建省，除了9个地级市外，中小城市发展严重滞后，县级市与县的数量之比是14∶45，县级市数量不仅与东部沿海兄弟省份有较大差距，（江苏、浙江、广东、山东、辽宁等省县级市与县之比分别为27∶27，22∶36，26∶45，31∶60，17∶27）同时也与其经济地位不符。县级城市不仅数量少，而且规模小，区域城镇化结构呈现规模差距，这给推进福建省的城市化带来了诸多不利因素。同时，市管县体制往往由原来的市带县、工农互补异变成了重工抑农、厚工薄农。一些地方的“三农”问题迟迟不能解决，不能不说和其有一定关系。据笔者统计，实行市管县体制之前的1980年，流向农村地区的财政净值为正308亿元，而实行市管县体制之后，其数值即变为负数，且有增大的趋势。在国务院再一次作出扩大推进市管县体制改革范围的1999年，负值竟达1169亿元。再拿江苏来说，1999年前，支农等各项支出费用基本高于城市维护支出，但2000年在投资方向和重点发生变化后，城市维护支出开始明显增大，在总量上一举超过了支农等各项支出费用。2001年，全省财政支出总量为782.64亿元，支农等各项支出43.30亿元，仅占总支出的5.53％，比城市维护费64.54亿元还少21.24亿元。
匀质型地区市管县体制功能丧失，“名存实亡”。匀质型地区的中心城市和其所辖县（市）有相似的经济实力，县（市）工业发展、农村工业化都有较好的基础。像苏南的苏锡常、胶东的青岛、威海等都是典型的匀质型地区。1983年实行的市管县体制大大地促进了该地区的工业化、城市化和区域经济的发展。当初，苏南地区只有一个县级市（常熟市），1986年后，经济的快速发展，撤县建市陆续推开，目前已无一县存在，成了典型的“无县市”，市管县变成了“市管市”，严格意义上的市管县体制已不存在。由于市管市在我国宪法中找不到合法依据，这些县级市原则上均由地级市代管。从苏南十市的经济和社会发展水平来看，这些县级市（2002年武进市划为常州辖区）无论是人口还是经济规模都已具备中等城市的规模，有的县级市的数据甚至比该区地级市的市区还高。工业化率无锡市区为46.72％，而被代管的江阴、宜兴两市分别高达56.175％、53.33％；苏州市区为50.42％，而张家港和昆山分别为55.82％、55.65％，均超过管辖自己的苏州市；更有趣的是，2001年武进市的GDP高达260.64亿元，而常州市仅为248.36亿元。根据钱纳里“城市化和工业化率发展模型”，对照各市的工业化率，其城市化水平应在65％以上，然而实际差距很大，尤其是前武进市，其城市化率只有17.39％。虽然该地区的城市化不高与工业发展模式有一定关系，但市管市体制不能不说是制约其发展的一个重要因素。从行政管理和经济发展的角度看，“市管市”行政管理体制与苏南市场经济体制发育程度和国际上通行的大都市圈发展模式明显相悖。
地级市成为财力强弱的分水岭。分税制对中央和省之间的财力作出了规定，但省、市、县之间如何分割没有明确规定，财政上仍带有旧体制的痕迹。在“市管县”体制下，县级在财税分割上始终处于劣势地位，财事权不统一，财源匮乏，形成“饥饿财政”，有的甚至难以为继。由于层级多，地方政府间的责任和权限也难以明晰化。如消防和预备役的费用支出，分税体制前属于省财政承担，1999年下划到县区一级；教育经费的承担责任逐级下划，越往基层可支配的财力越薄弱，尤其是义务教育，理应属于国家财政承担的份额，也往往推到了基层。目前，市管县体制对县级财政的影响还表现在：其一，中央政府资金返还不能到位。根据分税制改革方案，中央对地方要以1993年为基数进行返还，地方上也要逐级向下进行返还。但从实际情况看，有相当一部分地方政府，尤其是市级政府，不按规定确定预留比例，而是采取非规范化的借款办法，或者人为地压低资金比例，使县级财政有口难言。其二，一些地级市利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大城市税源，县级财政直接受损。其三，转移支付受到市级截留。转移支付一般是通过垂直的资金流动形式，即从上一级财政流向下一级财政，实现上级对下级的补助。政府间的转移支付的基本模式是“单一的自上而下纵向财政平衡”模式，除专项补助和特别补助可以越级补助外，一般采取“上下两级政府之间双向流动”的转移支付方式，建立起中央对省、省对地（市）、地（市）对县三级转移支付体系。由于地级中间层级的存在，中央对下的转移支付就多了一个层次，地级市往往利用其强势地位截留转移支付资金，到达县级时已所剩无几。
三、调整行政层级结构的理论依据与现实条件
重大改革建议和实践活动必须有科学理论的指导，必须有坚实的现实基础。否则就会出现盲目性，更不会有科学性和可操作性。我们认为，调整和重塑行政层级结构的理论依据在于：
市场经济体制的确立改变了行政区的经济运行规律。在计划经济体制下，经济区的范围就是行政区的范围，经济区与行政区重合，区域经济呈封闭状态。市管县体制尽管冲破了行政区对经济区的束缚，但只是经济区在原有基础上的增大，形成的是更大范围的行政区和经济区。当前市场经济体制日益成熟，行政区对经济区的约束力下降，纵向经济向横向经济联合延伸成为必然。由于城市与周围区域间存在着天然的经济联系，城市中心的聚集效应和外溢效应自然得到发挥，以城市为中心的经济区也在自发形成。在市场机制下，经济区的形成是生产要素自由流通的结果，城乡之间、地区之间的经济关系将更明显地表现为商品交换关系，不存在带与不带的问题，区域经济发展是以资源最优配置为前提，依赖行政力量往往适得其反。同时，市场经济体制的确立与运行，不仅使区域间的经济关系日益密切，而且使行政区域的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击，原有行政隶属关系在经济上日益淡化。由于特殊的地理位置，苏锡常地区早在上个世纪90年代就冲破了行政区划的藩篱，进行广泛的区域经济合作，同时也创造了苏南经济奇迹。尤为值得一提的是，不但在苏南内部之间有区域的联合，苏南和苏中的联合也开始出现。随着1999年江阴大桥的开通，苏南的江阴和苏中的靖江已打破现有行政区划的限制、冲破“长江天堑”的阻隔，全方位地进行区域间的经济合作。江阴经济开发区靖江园区的创设就是这一规律运作的直接体现。
扁平化结构是现代社会层级组织的主导模式。有这样一个实验：将两只滑轮溜冰鞋，以一个弹簧连起来，用第一只溜冰鞋来控制第二只鞋的移动，这是可以做到的。接着再用另一个弹簧连起第三只鞋，并试着借助第一只鞋的运动来控制第三只鞋，难度进一步加大。接着继续增加溜冰鞋，每只鞋都附上不同弹性系数的弹簧。这样到一定的限度就无法控制末端的鞋子。机械运动是这样，组织系统就更为复杂了。这也正是在线的一端下达指令，不可能控制组织中所发生一切的原因。因此，改变传统多层级的线形组织，实现组织的扁平化（flat structure）已成为组织设计的必然趋势。当然，扁平化不是人为的凭空臆想，它的提出主要源于两个条件。一是二十世纪七十年代以来，科技突飞猛进，以计算机信息技术尤其以互联网为支撑的网络化社会正在形成，现代化办公方式和手段已相当普及，信息的传递已不象过去那样一级一级地传达，上层的指令可以迅速地通过电话、传真和网络直接传到组织的各个执行层。同时，便利、发达的交通也大大促进了它的形成。这些都成为组织实行扁平化的物质基础。另一个条件是人员的技术化程度大大提高。现在，组织中各个层级的管理人员基本上都受过专业的技术训练，综合素质也较高，能独立处理所面对的问题。同时，知识经济的时代民主化的价值观也是组织结构扁平化的主要原因之一。
作为一个宏观组织结构，在信息化和知识化时代更应建立以“地方为主”（localness）的扁平化模式。根据管理学原理，层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，减少“肠梗阻”，避免官僚主义，提高行政效率。同时，随着层级的减少，权力下移，基层权力相应增大，这样基层就可以根据情势变化迅速作出反应，同时，扁平化结构还有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。目前，少层级—大幅度结构也是世界上大多数国家实施的行政管理模式。根据目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67％，超过三级的只有21个国家，占11％。如印度，实行邦—县—区三级制；美国国土面积与我国相近，也实行州—市二级制与州—县—镇三级共存制；日本是一个有1亿多人口的大国，也只有都、道、府、县与市、町、村二级制。在我国历史上，秦至民国末2100多年中，290年为二级制，占13.6％；610年为虚三级制，占28.7％；600年为实三级制，占28.2％；276年为三、四级并存制，占13.0％；350年为多组制，占16.5％。
城乡分治是实施地方行政管理的有效形式。城乡分治是国际上行之有效的管理模式，省直管县市是实施城乡分治的前提。市是以工业、商业等为主导产业的人口聚居区，而县是以农业、林业、渔业等为主导产业的人口分散的广域居住区。性质的不同，决定了其主要任务也不同，政府在对其管理方式上也应有所差别。根据国际市制发展的共同经验和一般规律，市是一种城市型行政建制。市制发展的方向是实行市自治，这也是国外市制建设的经验，自治就必须是市制的适域化而非广域化。如在美国，县是广域型行政建制，3040个县（1992年统计数据）覆盖了美国的每一寸国土。县是“面”，市镇则是“面”上“点”。同时，市还是一种基层而非中间层的行政建制，市下面不再有其它政府建制（少数大城市除外）。在我国，城市自古以来就是作为统治中心而设置的，其独立发展受到很大限制，虽然1930年国民政府时期曾颁布过《市组织法》，市自治体有一定程度的发育，但新中国成立后，由于当时特殊的国内外政治环境导致的城市工业化政策，又使城市处于绝对统治中心地位，农村和农业发展受到很大制约。在今天，实行城乡分治是解决我国乡村发展落后的根本途径。
减少层次，实行省直管县市的扁平化公共行政体制不仅有理论上的可行性，而且有良好的现实条件。管理层次与管理幅度成反比，实现省直管县市必将带来省级管理幅度的扩大。那么，在现实条件下扩大省的管理幅度是否具有可行性呢？除上文所说原因外，现代科技革命突飞猛进，交通通讯更加便捷，尤其是现代网络技术，使省县之间的时空距离大大缩短。因此，目前实现省对县市直接管理的体制条件已基本成熟，运用行政度公式[D=A·f（N、P、S、E）]更能清楚地说明这一点。以江苏为例，在雄厚经济的支撑下，陆路交通已相当发达，有2015公里长的10条国道贯通全省，沪宁、宁马、宁合、宁宿、宁高、锡澄、广靖、淮江、沂淮等高速公路贯通境内外，高速和二级以上公路网密度分别居全国第二和第三位。在铁路方面，除原有的京沪、陇海、宁铜三条近1000公里的干线外，还有国家新建的636公里长的一级铁路纵贯南北，连接21个县、市、区。在长江上除原有的南京长江大桥外，还相继建成了南京长江二桥、江阴大桥，正在兴建和筹划的还有润扬大桥、长江三桥、苏通大桥及常泰大桥等。便利的陆路交通，使江苏的每一个地方与省会南京间都可以在一天内往返。因此，在公路、铁路和现代通讯条件下，加上现代科学的管理，在江苏实现省对县市直管的体制，条件已基本成熟。
一项改革进程的顺利与否除经济、政治和文化成熟程度对其有约束外，社会反应和支持度也是一个不可或缺的因素。“市管县”体制也是一样，党政干部、社会舆论对其支持度的高低对改革成败有着直接影响。笔者曾对江苏省500名不同部门的党政干部作了一项调查，通过分析可以清楚地看出人们对市管县体制改革的支持度和关注点。
以下数据可以看出，持维持“市管县”体制观点的仅有32人，占被调查总数的6.4％，绝大多数人呼吁改革现有的行政区划，其中持恢复地区建制的仅有24人，占总人数的4.8％，这也说明地区建制已逐渐远离人们的政治视野；鉴于苏南经济的快速发展和县级市规模的日益扩大以及苏中和苏北在经济总量上与苏南的差距，25％的人认为苏南应由省直管，而苏中和苏北还要由“市管县”和省直管混合制逐渐过渡到省直管制；63.8％的人认为，虽然“市管县”体制曾在一定时期起过促进经济发展的积极作用，但目前已不能适应现代社会发展的要求。因此，从江苏的现实条件来看，可以全部实现省直管体制。尽管被调查者对此不一定有深入的思考，但如此高的认可率和支持度说明，实行“市管县”体制改革的阻力不像人们想象的那么大。从表中还可看出，越是经济发达、市场机制完善的地区，赞成实行省直管县体制的就越高；不同行政级别的党政干部所反映出的问题也具有共性：推行省直管县体制的时机和条件已经成熟，可先行试点，摸索经验，逐步推开。
问卷调查统计结果单位：人、％
维持 恢复地苏南省直管、苏中和省直
调研问题 现状 区建制
苏北混合制 管县
回答人数
32 24125319
所占百分比6.4％ 4.8％ 25％ 63.8％
被 苏南 5
2 83112
查 苏中 11 9 2093
分 苏北 16 13 22104
被 ≥处级16 20 26123
查 科级 11
1 85160
职 一般人员
5
3 24 36
各国行政层级数统计
层次 无级别 一级 二级 三级四级及以上
数量
10 32606821
说明：由于政区的复杂性，同时限于资料缺乏，有些国家的层次可能有些出入，但作为统计结果，基本上可以看出总体状况。参见刘君德：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社2002年版，第338页。
减少层次、实行扁平化结构是行政区划改革的必然趋势。目前多数国家实行二级、三级制。日本在1926年撤销了中间层次郡级建制，形成了都、道、府、县一市、町、村二级行驶区划体系；印度在1977年提出取消村级建制，实行了邦以下县、乡二级制的行政区划制度。20世纪50年代，我国台湾裁撤县辖区署，由县直管乡镇，使行政体制由四级变为三级。90年代的“精省”措施，省制虚化，地方行政层级变为直辖市—区和县、省辖市—乡、镇、县辖市、区二级。我国自秦汉以来，少层级的年代也占多数，达1700多年，多级制只有350年。
扩大幅度与减少层次是相辅相成的，层次减少必然要扩大管理幅度。20世纪50年代，法国为配合国土整治合并了一些小村镇，设立专区，大大改善了法国基层行政结构过于细小分散的状态。德国也在20世纪60—70年代的区域整治中，为了合理安排行政、经济和生活区域，对县市和乡镇进行了全面的调整，仅从1968—1978年的10年间，原西德境内的县从420个降为237个，市从139个降到91个，乡镇从24000个降为8500个左右，这一改革大大提高了地方政府的行政效率。日本则是通过法律手段，推动市町村合并，一部《町村合并促进法》使町村从9800多个减少了近三分之二。日本实行二级制后，中央政府直辖47个行政单元，每个一级行政单位又下辖69个基层单位，有的县竟多达90多个。下图是中国与国外一些国家政区管理幅度比较。
从下图中可以看出，我国省级政区平均管辖10.7个地级单位，而地级政区平均管辖8.6个县级单位，这其中还包括一些地级市辖区。这种小幅度的管理与国外相比就显得较为突出，虽然法国一级政区即大区的管理幅度比我国还小，但法国可以说是一个例外，上文已有论述。管理幅度小，上级政府必然会事无巨细地安排、计划下级政府的政务活动，必然会压抑和挫伤下级政府的积极性，同时还会造成行政机构臃肿膨胀，加大行政成本。
中国与国外主要国家政区管理幅度比较
国别中国 美国日本德国 法国
俄罗斯
一级政区 3151 47 16
22 89
县3137，
二级政区332
3273 328 96
市19200
三级政区2860 8500 36760
62县，
平均幅度 10.7/8.6 6920.5/26
4.3/375
380市
资料来源：根据周定国《世界行政区划图册》整理；中国资料据“中国行政区划网”整理。转引自刘君德：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社2002年版，第347页。
四、构建少层级大幅度公共行政管理体制的建议
从理论和实践来看，在江苏乃至其它省份实行省直管县体制的时机和条件已基本成热。然而，由于经济和社会发展的区域性差异客观存在，苏南和苏中、苏北区域发展水平呈梯度分布，且还有差距逐渐扩大的趋势，鉴于此，改革现有的市管县体制，不能急于求成、一步到位，应遵循政治稳定、有利于经济发展、符合区域经济、因地制宜和循序渐进等原则。在具体实施过程中我们建议：
其一，在苏、锡、常及镇江地区实行省直管县（市）体制。苏、锡、常、镇是江苏省经济最发达的地区，县级建制已全部被市建制所取代。该地区除四个地级市外，还有12个县级市，它们相互之间的经济差距较小，城乡工业基础均衡，是典型的匀质型地区。取消地级市对其的代管，实行省直管体制可以给这些县级市创造更大的发展空间。浙江省自1993年以来在财政上省直管县所带来的行政收益已给江苏作出了最好的示范。通过对江苏尤其是苏南一些党政干部的调查可以看出，他们上上下下基本上都赞成实行省直管县市的体制，县级市要求摆脱地级市束缚的愿望越来越强烈，这就给改革带来了巨大的精神动力支持。事实上，随着苏南经济的不断发展，一些地级市对县（市）的体制代管已形同虚设，如昆山市开发区管委会，省政府明确规定为副市（厅）级单位，享受省辖市的经济管理权限。
其二，在苏中和苏北的盐、淮、宿、连实现省对县（市）的直接管理。这个地区实行省直管的动因与苏南是不一样的，该地区可以分为两类，一类为苏北四市，一类为苏中三市。前者是典型的“小马拉大车”，后者是属于次匀质型地区，尤其是临近长江边的县市与地级市区有相近的经济实力，不存在带与不带的问题，关键是相互间的协调和统一发展。而在苏中北部的宝应、高邮、兴化等经济发展较落后的县市以及苏北的县市，它们与地级市的关系也根本不是带与不带，而是谁吃谁的问题。省直管后就可以有针对性对其实行倾斜政策，支持帮助其快速发展。
其三，对于省会南京和苏北的徐州两市，可继续保留市对其所辖县（市）的领导，然后逐步实现省直管县市体制。目前南京和徐州共领导着6县2市，鉴于江苏省对五大都市圈的规划，可保留其市管县体制，以便解决都市的发展空间问题、城市统一规划问题和相互间的重复建设问题。南京和徐州都属于国务院批准的较大市，对周边县的领导也符合宪法第29条“直辖市和较大的市分为区、县”的规定。当然，徐州目前还代管着新沂、邳州二市，由于特殊的地理位置，可暂行维持现状，待条件成熟时实现省直管二市。
其四，在苏、锡、常地区实行省直管市的同时，可组建跨界的区域性协调机构——城市联合体或城市联合委员会。由于该地区城市较集中，实行省直管市后可能造成城市间相互割据的现象。借鉴国外城市群的管理经验，建立“都市联盟”或政府联合组织是该地区行政管理的最佳途径。虽然我国的政治、经济制度与国外有所不同，但这种都市联合体的设计还是有其可取之处的。它可以就大都市区内的教育、环保、公共交通等公共设施项目采取协商机制，以获得规模经济效益。城市间在经济上有强弱、大小之分，但在政治和法律上应一律平等，没有上下隶属关系，都在省的统一领导之下。联合体的职能也仅限于跨界职能，人员组成由各市按经济的大小和人口的多少来确定比例，其权力的行使由他们平等协商决定。这种机构的设立可大大降低各城市间的交易成本和内耗，同时也可减轻省直管市幅度过大而带来的管理压力。
江苏的区域特点可以说是全国的一个缩影，苏南、苏中、苏北分别对应了我国的东部、中部和西部地区，其改革方案对全国有很大的借鉴意义。但是，由于政区的发展演变具有历史承继性的特征，长期的延续往往在人们心理上形成一种强烈的地域认同感，加上我国地域辽阔，各地经济、文化差异较大，传统的行政区划体制和众多的民族区域自治地区都给我国现有的行政区划体制改革带来困难。因此，鉴于我国国情，对行政区划的改革不能草率行事，急于求成，其实施往往牵一发而动全身，关乎到一个地区乃至整个国家经济和社会的持续发展及政治稳定。因此，改革现有“市管县”体制，由省直管县（市），要在江苏省“市管县”体制改革的基础上，根据各地情势，因地制宜，灵活推进，经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对待。①在江苏、辽宁、广东等市管县体制实行较早的省份可进行省直管县市体制的试点。尤其在苏锡常、辽中南和珠江三角洲等匀质性地区取消地级市代管县级市的不合理体制，改由省直接管理县市，这不但可以拓展中小城市的生存空间，而且可成为省直管县市体制的突破口。为了减轻省的管理压力，还可借鉴国外城市群的管理经验，组建跨界的区域性协调机构——“都市联盟”或城市联合委员会，在省的领导下，自主协商共同遇到的问题。②继续保留现有的地区行署建制，不再审批新的市管县体制，使这些地区的行政区划符合宪法的规定，待条件成熟取消地区虚级建制，直接过渡到省直管县市体制。至2002年底，全国还共有24个地区建制分别存在于山西、黑龙江、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海和新疆等9省区，由于这些省区经济和文化基础上的特殊性，不可囿于现有体制而对其随便改动。同时，在我国少数民族较多的省区还存有117个民族自治县和民族自治旗建制，对其实行市管县体制是严重背离我国宪法精神和民族区域自治政策的。在这些地区改变现有地级市对其的领导，实行省直管既合法又符合现代扁平化的管理趋势。③对一些已实行市管县体制，但条件不成熟又不能进行省直管的地区，可暂时维持现状，但应根据中心城市的经济实力，按地域经济联系合理界定辖县范围，防止“小马拉大车”现象，不合理的必须适时加以调整。由于我国地区差别较大，改革“市管县”体制，实行省直管县市体制不可能一蹴而就。条件不成熟的，则应继续发挥“市管县”体制的积极作用；条件成熟的，应采取省直管县市的扁平化公共行政体制，实行省—县（市）—乡（镇）三级制。海南省和广东省的中山、东莞市就是较成功的范例。实行省—县（市）制还具有一定的弹性，能够兼收并纳地域型和城市型两类的政区，当地域型的县转变为市时，可以自然过渡，不会引起政区层级的变化。
当然，市管县（市）体制的改革，应同省级行政区划的改革相配合，划小省区、增设一级行政区划是改变目前行政区划体制混乱的最好办法。早在1941年国民政府时期，就拟定了缩小省区的计划，把原有全国28省区扩大到66个。建国后，许多学者在借鉴国外行政区划设置模式基础上（一级行政区划单位多，管理层次少，即“多-少”模式。参见表四）也提出了把全国一级行政区划增设到50个左右，虽然不像贾谊说的“众建诸侯而少其力，力少则易使以义，国小则亡（无）邪心”，但现代社会更应从发展经济的角度来考虑。建议增设第一级地方管理幅度，这是世界各国普遍遵从的行政区划模式。增设一级行政区数量，具有积极而又广泛的意义。一是有利于各地更好地因地制宜，灵活、合理地实行中央与地方、地方与地方的分级管理，使各地区更有效地制定和采取切合实际的政策和地方法规，避免“一刀切”；二是有利于形成更有力的竞争态势，使个体之间相互竞争，形成活力。一个省如果过大，容易形成官僚主义以及工作上的惰性和僵化；三是有利于增加工作透明度，便于自上而下、自下而上地相互监督，从而有效地避免工作上的主观性、随意性；四是有利于解决省与省之间比例失调、大小不均的问题。如海南省和重庆直辖市的设立。若省级区划数增加变为现实，以合理幅度建构省直接管理县市的公共行政体制也就有了科学基础。
中国与部分西方国家行政区划设置对照表（表四）
一级行政区一级行政区平均管辖范围
国名 数量（个） 二级行政区数 面积（km[2]） 人口（万人）
美国51 412.6
183529 470.6
日本47 69.3 8043 255.3
法国99 379.55566 54.5
匈牙利 24 336.83875 44.7
西班牙 50 160.811000 75.3
波兰49 58.7 6388 19.0
中国31 10.93096773871.0
资料来源：王庭槐、卞维庆：《市管县行政体制剖析及改革设想》，《南京师大学报》1995年第4期。
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